范国睿 何珊云:危机时代的教育变革

————奥巴马政府的教育政策述评
选择字号:   本文共阅读 904 次 更新时间:2017-08-07 17:00

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范国睿   何珊云  


2009年1月20日,巴拉克·奥巴马当选美国第44任总统。此时奥巴马面对的是一个处于“历史上最为艰难最为黑暗时期”的美国。而此时的美国教育同样面临巨大的挑战。《不让一个孩子掉队法》推崇的“绩效问责制”备受争议,广大中小学教师陷入“为考试而教”[1]的困境,优秀教师纷纷离开学校,[2]学生学业表现不佳,学生辍学率始终居高不下,高校毕业生比例远低于其他发达国家,这样“民怨沸腾”的局面让试图建立“从出生到从业的完整且具竞争力的美国教育”的奥巴马总统明白:改进美国教育质量之路依然坎坷。

一、经济危机时代的教育改革蓝图

面对危机,2007年11月,奥巴马首次发表重要的教育演讲,主题是“每个人都应为全体美国儿童的成功负责”,其措辞可谓朴实、感人:散布在全国各地的各种处于困难的孩子是“我们的孩子”,“是时候了,我们应该明白,教育好他们乃是我们必须承担的责任”。[3]奥巴马声称将大幅增加教育经费投入,承诺将推出一套规模宏大的教育重建方案,不仅优化基础教育,而且会改革过去联邦政府关注甚少的学前教育;为更多的人接受高等教育创造条件,是一个“全面完整”的教育方案。[4]

奥巴马还曾深入到教学这一最微观的层面推出改革构想,并向广大教师清楚公布自己将采取政策工具来解放近年来被“标准化考试”束缚的学校教育:“作为总统,我将与各位州长和全国教师一起开发真正可以提高教育成绩的评价工具,促使学生展开科学的探究,锻炼解决问题的能力,而这才是21世纪知识经济时代的激烈竞争所必需的。让学生参加的考试都必须是为了促进学习,而不是为了计算分数。如果我们真想让我们的孩子有朝一日成为伟大的发明家和问题解决者,我们的学校便不能因为考试而遮蔽了创造,我们必须让考试激发创造。”[5]

应该说,奥巴马政府从改革评价(考试)入手,抓住了近年来束缚美国教育的死结,美国教育确实需要那种可以激励学生从事探究与创造的评价方式,而不是利用“标准化考试”(通常由多项选择题构成)来“迫使”学生掌握(背诵)“标准”的课程和知识(答案),并根据考试结果实施奖惩。这可以说是“奥巴马教育改革方案的独特之处”[6]。除试图通过改革评价来扭转教育质量外,奥巴马还花了很大的精力来思考如何打造可以提升教育质量的优秀师资队伍。奥巴马的目标是让“美国的每一间教室都有一位优秀教师”,措辞可谓相当动人,或许这正是他内心深处的真诚期望。为此,奥巴马计划每年由联邦政府投入10亿美元,实施免费大学师范教育,毕业生到师资短缺的地方至少服务四年,这样联邦政府每年就可以获得40000名新的优秀教师。此外,奥巴马还在教师专业发展和职位晋升方面制订了许多完善及优惠措施,以培养和留住可以实现美好联邦教育理想的优秀教师,使美国教育走出十年来的“分数陷阱”,为每一位学生创造高质量的教学活动,巩固美国在世界经济、科技领域的领先地位。

总之,奥巴马在竞选期间就提出了一套旨在重建美国教育的美好蓝图,缔造世界上质量一流的美国教育,而经济危机的特殊背景则使得奥巴马一旦当选,即可以借助于“救市”的紧急需要,迅速将其宏大的教育改革构想变成具体的政策措施。正是借助经济危机,奥巴马才得以推出力度更大的教育改革计划,所谓“巧借救市推教改”[7]。


二、奥巴马政府的教育改革政策

奥巴马正式入主白宫之后,旋即在白宫官方网站公布了新一届联邦政府教育改革的大政方针,开始兑现竞选期间的一系列教育改革承诺,声称联邦政府将从加大教育投入、扩大教育公平、加强儿童早期教育、提升教师质量与教育质量、优化教育问责、加强高等教育等方面着手重建美国教育。紧接着,奥巴马又任命邓肯出任教育部长。邓肯之前是芝加哥教育局长。近几年,为提高芝加哥公立学校的教育质量与学生成绩,邓肯通过“使更多的特许学校合法化,实施高风险的标准化考试”,“关闭全市15%成绩不好的学校,另外兴建100所规模小、企业化运作的学校”,以及规定“这些企业化学校的教师不得加入教师工会,根据学生成绩进步与否,每年聘一次”等措施,进行了一场旨在重组芝加哥公立学校体系、提高教育质量的改革运动。[8]选择邓肯作为新政府的教育部长,无疑表明了奥巴马政府非常希望邓肯能运用“芝加哥经验”,有效地利用教育经费和政策工具来提高公立教育质量。

2009年2月17日,奥巴马签署了“美国复苏与再投资计划”,以应对自大萧条以来最严重危机。该项法案规定,为增加就业、复苏经济,联邦政府将在教育领域投入1000多亿美元,这样做不仅可以挽救或创造出数十万个幼儿教育、基础教育和高等教育的就业机会,对经济复苏产生直接刺激作用,而且通过实施学校现代化建设项目,额外产生数千个建筑业就业机会。此外,法案还将通过提高助学金和学费税收抵免等政策来满足更多年轻人接受高等教育的愿望。[9]

可以清楚地看到,重振美国经济的迫切需求为奥巴马政府大幅度提高教育投入创造了可能,并为这些巨额教育经费的使用提供了实际的政策措施和改革行动。2009年2月18日,邓肯向媒体表示会将巨额教育投资主要花费在四个方面:“第一,提高教师质量,鼓励优秀教师到成绩不佳的学校任教;第二,提高学科标准,研发更好的考试;第三,使用数据库,科学记录每一位学生的进步过程;第四,支持困难学校实施改革。”[10]2009年2月26日,奥巴马针对教育改革在国会发表讲话,强调联邦政府的教育经费“将用来扩大大学入学机会”,同时,“在基础教育领域实施更多的改革,扶持特许学校,奖励优秀教师,从而整体提高美国教育质量”[11]。2009年3月10日,奥巴马在华盛顿发表演讲,宣布联邦政府将全面彻底改革美国教育。至此,新一届联邦政府完整的教育改革计划终于出炉,其政策要点包括以下几方面。一是学前教育:实施“0至5岁教育计划”。二是基础教育:加大投入,消除目前教育领域美国与其他发达——99国家之间的距离,开发能够满足21世纪激烈竞争需要的课程,促使各州及各学区追求卓越办学成绩。三是招募、培养、奖励杰出教师:鼓励新一代美国公民投身教育事业,创建面向大学毕业生的“教师服务奖学金”,鼓励优秀教师为改造学校承担更多的责任,实施高风险的考核机制。四是特许学校:为各州大力发展特许学校扫除障碍,以此鼓励所有美国学校追求创新与卓越。五是学生学习:延长课外教学时间,鼓励学校开发暑期学习项目,努力降低日益严重的高中辍学。六是高等教育:到2020年,大学入学率达到世界第一,提高佩尔奖学金的数额,扩大助学贷款计划,为新就业或就业多年的全体美国成年公民创造接受各种形式的高等教育机会。[12]

美国政府为应对金融危机而采取经济激励方案中,史无前例地为教育注入1000亿美元。但这1000亿美元如何有效地使用,成为美国国内教育界争论的焦点。在布罗德基金会和比尔与梅林达·盖茨基金会的资助下,由40位美国教育界官员和专家组成的委员会于2009年4月份联合发布了《聪明的选择:将恢复基金投资于学生成功》,提出以下五项优先行动:建立美国的共同标准;为教育者、教育政策制定者和父母提供可以使用的数据和信息;引导富有针对性的教师评价方法;转变表现不良的学校;五是帮助存在困难的学生。[13]

上述改革领域及其目标与政策措施被奥巴马总统视为新一届联邦政府的“美国教育战略”。从中可以看出,其目标绝不仅仅是为通过投资教育创造就业机会,而的确更是为了成就一番重建美国学校、真正提高美国教育质量的改革伟业。

不过,由于奥巴马政府的“教育新政”是借《美国复苏与再投资法》推出的,并没有直接使其宏大的教育改革计划成为独立的法案,所以,奥巴马政府只能够在《美国复苏与再投资法》允许的政策空间里实施教育改革计划,而无法全面落实所谓“五大美国教育战略”。而就《美国复苏与再投资法》而言,奥巴马最有希望采取改革行动的领域乃是国会历来都支持的提高教育质量这一块。2009年7月27日,奥巴马就教育改革再次发表讲话,提出了此次讲话的主题,“如何提高从幼儿园到高中的教育质量”。奥巴马声称,联邦政府将投入“物质刺激,鼓励美国学校投身改革,追求卓越”,并因此推出了“迈向巅峰计划”。[14]

随后,邓肯领导的教育部制定了“迈向巅峰计划”的实施细则:为激励各州领导学校参与该计划倡导的教育改革竞赛,首轮计划从2009年7月延续到2010年6月,联邦政府预计将投入43亿美元,到时联邦政府会公布根据各州的教育改革成效来分配资金,主要包括以下几方面:按照联邦政府统一的标准,开发和实施严格的、高质量的评价工具;扩大对于教师与校长的支持,改进教师培养,拥有完善的可以激励教师的评价、薪酬及留任政策,确保将最优秀的教师分配到关键学科及最需要的地区;创建全州学业数据库,利用该数据库改进教学,同时向所有利益相关人公布数据,从而有助于政策制定和提高教学质量;针对教学质量长期不佳的学校,各州应采取有效的革新措施,实施私有化改革计划;加强与商界领袖、教育家及其他利益相关人的合作;对表现优异的特许学校,加大支持力度;提高数学、科学教育的质量;大力创造其他条件,推进学校改革与创新。[15]

2010年2月1日出台的2011年财政预算中,国内开支被大幅度缩减,但教育经费却比上一年度增加35亿,包括10亿用于修订《不让一个孩子掉队法》,13.5亿用于“迈向巅峰计划”,5亿用于开发新的测试工具,9.5亿用于激励教师以及其他计划。[16]作为国家政策的指向标,教育财政预算充分表明了奥巴马政府对于教育质量的追求,各项经费开支其目的无不希望改进现状,打造具有高质量以及竞争力的美国教育。从奥巴马上任之后的大半年时间里拿出的一系列教育政策来看,奥巴马政府的教育新政主要是想通过向各州拨付“教育救济款”,推行教育部长邓肯在芝加哥领导学校重建时期的改革思路,促使各州在兼顾教育机会均等的同时,大力提高美国学校的教育质量,缔造所谓学生成绩世界一流的美国教育。


三、奥巴马的教育新政及其困境

奥巴马政府的教育新政这一政策思路符合美国近十年来政治传统及经济发展的需要,但同时有一个明显的缺陷,这便是他所推行的上述一系列政策缺乏法律的强制性,并未像布什政府时期——100那样成为一项单独的教育法案,这一点自然会对政策在各州的执行产生不利影响,以至于奥巴马政府在过去一年里主要是以“奖金”为杠杆,来促使各州响应其改革计划。除此之外,奥巴马政府还将面临美国权力高度分化、摩擦不断的政治现实和就业机会、经济状况迟迟不得好转的社会现实,所以,即使奥巴马政府被国会授权可以修订《不让一个孩子掉队法》,将其教育政策上升为联邦法律,其在各州执行的过程中也难免会因为政治权力冲突以及就业与经济状况没有好转而陷入僵局或失去民心。奥巴马政府所制定的上述教育新政能否顺利实施,可以取得什么样的效果,也因此充满了不确定性。结局尚难预料,实施过程必然困难重重,但就其政策本身而言,奥巴马政府的教育政策仍给人留下了深刻的印象,它延续了美国近30年以来教育改革对于“质量”的诉求,同时提出了不少超越布什政府教育政策的新主张,描绘了一幅更美好、更全面的美国教育蓝图。

首先,将学前教育纳入改革范畴,提出“0岁至5岁教育计划”。美国学前教育拨款100亿美元,资助各州普及学前教育,增加有教育意义的课程项目,使每个低收入家庭的儿童都能获得优质的学前教育,为小学学习做好充分准备。其次,针对高等教育制定了更受普通民众欢迎的一系列资助与学费税收减免计划,尤其是规定大学生只要每年从事100小时无偿的社区服务,其家庭便可享受4000美元的退税优惠,更是让低收入家庭看到了希望,因为这笔钱足以支付公立大学2/3的学费或大多数社区学院的全部学费,低收入家庭的学生等于不花钱就可以上社区学院。而奥巴马教育新政最受关注的即是其对布什政府推出的《不让一个孩子掉队法》的修订计划。布什政府的教育政策强调以学生考试成绩作为教师、学校考核的依据,而且过分重视数学、科学等主科的成绩,引发教师群体以及学校的不满,其2014年需完成的学生学业水平的要求也近乎“乌托邦式的目标”[17]。奥巴马政府注意到了这些问题,在其改革政策中希望改变“为考试而教”,只强调数学、英语和科学,忽视社会科学、艺术等其他学科的狭窄政策倾向;此外,奥巴马政府还声称改革学校评估标准,给失败的学校更多支持而不是惩罚。

虽然奥巴马政府已经通过刺激计划、财政预算等在经费上给予教育改革以支持,但其教育政策在很大程度上依然是政策话语,如果无法及时兑现,则情况就会大变。细心的观察家发现,奥巴马的教育新政其实并没有实质上的突破或创新。如在学前教育这一块,其政策便有重复之嫌。据奥巴马曾经的竞选对手麦凯恩提供的数据,美国联邦政府和各州现有的各类学前教育计划不下10个,70%~85%的低收入家庭儿童已进入学前教育系统,在母亲有工作的家庭中,90%的5岁以下儿童都在接受学前教育。因此,批评者认为,现在的问题应该是提供优质学前教育,只要把政出多门的各类学前教育计划进行有效协调和合理的资源配置,就可达到这个目的,没必要推出新计划。[18]2009年下半年来,大学校园频繁发生“反奥巴马”活动说明,政府并未拿出真正有效的办法解决布什时期就已产生的学费问题。

奥巴马教育新政的总体战略思路很难突破布什时期的框架,这主要体现在奥巴马政府几乎不可能说服国会让其制定新的教育改革法案。事实上,竞选期间,无论是奥巴马还是其竞争对手麦凯恩,均不敢对《不让一个孩子掉队法》的原则提出挑战,因为该法案是美国两党经过多年政治博弈,在各自妥协的基础上达成的政策,而该法案转向重视教育结果或质量也顺应了美国社会或广大选民的期望,奥巴马政府怎能弃之不顾、另起炉灶?事实也是如此,奥巴马政府除了对实施《不让一个孩子掉队法》的配套经费不足和未尽力帮助“失败的学校”等方面有所批评和修改外,所提出的教育政策更多的是延续该法的精神。有的评论家更进一步说:“在教育上,奥巴马实质上是在让布什延续他的第三个总统任期。”[19]

倘若奥巴马政府可以争取到更多的经费,开发更有效的政策工具,将《不让一个孩子掉队法》执行得更好,就已经算取得史无前例的成功了。但即使是延续布什政府时期的教育改革路线,奥巴马政府仍将面临一系列难以克服的矛盾与困难,这是由美国特殊的政治体制与残酷的经济现实决定的。奥巴马教育新政首先需要化解美国两党之间的权力争夺,在新的教育法案不可能获得国会通过的情况下,奥巴马政府只能设法推动一再被耽误的《不让一个孩子掉队法》的授权延期工作,而据《纽约时报》2010年2月1日报道,奥巴马——101也的确在组织人员对该法案实施修订与完善,[20]不过何时能够获得通过,却不得而知。

即使奥巴马的教育新政可以上升为联邦立法,其在各州执行的过程中也还要通过另一层政治考验,这便是如何赢得各州政府的支持。事实上,《不让一个孩子掉队法》的延期工作之所以迟迟被耽误,与各州政府的抵制有很大关系。2004—2006年,许多州都通过州立法的途径来反对该法案盛气凌人的规定。例如,夏威夷州为捍卫独立教育领导权,便曾宣称不要联邦政府的经费资助;弗吉尼亚州和犹他州也通过州议会的立法拒绝按联邦政府的意志实施教育改革。[21]布什政府难以理顺的联邦与各州之间的紧张关系,奥巴马政府能否理顺?从奥巴马及邓肯实施的改革行动来看,各州恐怕也会因为联邦政府“从上到下”的强硬姿态和技术上非常难达标的执行压力,而再次起来反抗奥巴马的教育新政。

铁腕教育部长邓肯在芝加哥实施公立学校重建期间就曾激起众怒。[22]近来在联邦政府推行“迈向巅峰计划”更是制定了苛刻标准,还增加了四项附加条件,许多教育条件差的州根本达不到联邦政府的标准,而且经费还不是一次到位,这些势必引发各州政府的强烈反感,使联邦与州政府之间本来就不协调的关系变得更加紊乱。更何况,即使各州政府力挺联邦政府的教育新政,联邦政府给予的经费也不足以支撑州政府按照联邦政府的质量标准对全州学校实施重建,这当中仍面临巨大的资金缺口。“联邦政府仅在帮助各州实现教育均等这一点上,就至少需要再增加300亿美元”。[23]经费不足使得许多州近些年来连自己定的教育改革计划都无力实施,以至于干脆把教育领导责任仍给了市政府。[24]奥巴马政府教育新政在地方的实施情况因此变得更加难以把握。

在学校及教师这一层面,奥巴马政府同样面临许多无法化解的矛盾,而且目前推行的对学校及教师影响甚大的政策措施往往只会加剧教师的愤怒与反抗,尤其是大力扶持特许学校,继续实行高风险的考试成绩问责制,更是容易引发教师的反对与抵制。奥巴马与邓肯都认为市场化运作的特许学校可以提高教学质量,并以此来激励公立学校的教师努力提高学生成绩,从而挽留住学生;此外,奥巴马政府还直接在公立学校推行更严格的绩效考评与惩罚制度,与当初承诺要解放教师的教育创造力可谓相差万里,难怪邓肯一公布激励全体教师提高学生成绩的“迈向巅峰计划”,美国最大的教师工会——“全国教育协会”便立即对该计划发起了猛烈攻击,认为它“视野狭窄,依旧是布什政府由上到下的改革模式,实施之后,势必促使各州大力推行绩效工资制,使公共经费转到私人运作的特许学校,加上其他性质相似的措施,美国教育体系必将毁于一旦”[25]。

对奥巴马政府推行教育新政来说,更大的困难也许还不是来自政治和教师层面,而是当前的经济危机状况。2010年1月,奥巴马发表上任一年来的国情咨文演讲,再次强调对抗经济危机、增加就业最好的办法乃是创建“世界一流的教育”,进而又重申了他在过去一年里反复列举的几大“教育战略”。但时过境迁,许多美国民众都不再相信了,只认为“奥巴马又在讲其一贯擅长的大话”。“现实的情况是,许多拿到博士学位的人都找不到工作,处于失业状态”,更不要说接受了“世界一流的中学教育”就可以对抗经济危机。[26]总之,奥巴马的教育新政面临来自政治、学校及社会等方面的许多困难。未来,奥巴马政府的教育改革政策在多大程度上能够顺利实施,以及实施了之后能够取得什么样的效果,都是未知数。


参考文献:

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[18][19]郭玉贵.平衡·改革·争议——看“奥巴马时代”的教育走向[N].中国教育报,2009-1-20.

[20]Dillon,S.,ObamatoSeekSweepingChangein‘NoChild’Law[EB/OL].http://www.nytimes.com/2010/02/01/education/01child.html?th&emc=th.

[21]DeBray-Pelot,E.,McGuinn,P.,TheNewPoliticsofEducati-on:AnalyzingtheFederalEducationPolicyLandscapeinthePost-NCLBEra[EB/OL].http://epx.sagepub.com/cgi/content/abstract/23/1/15.[23]Sunderman,G.L.,HoldingNCLBaccountable[M].ThousandOaks:CorwinPress,2008.113—120.

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[责任编辑:杨雅文]



作者简介:范国睿,教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员,华东师范大学教育学系教授、博士;何珊云,教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学课程与教学研究所博士研究生 (上海 200062)


本文系教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大研究项目“基础教育决策理论研究及宏观政策评论”(项目批准号:2009JJD880009)的研究成果之一。


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文章来源:本文转自《教育研究》 2011年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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