桑玉成:关于党的执政能力及其评价指标体系的研究

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2014-09-13 08:27:32

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桑玉成  

   【内容提要】党的执政能力,主要指执政党执掌国家政权的功能及其有效性问题。考量一个执政党的执政能力,至少应着眼于四个方面的要素:一是执政党所执掌政权的合法性与支持度;二是执政党执政之法律与制度的稳定性与有效性;三是治理社会的高效率与低成本;四是社会秩序与风尚的维系程度。

   【关键词】执政党 执政能力 执政能力评价

   当今中国,执政条件和社会环境已经发生了深刻的变化。对此,各级党委和领导干部要不辱使命、不负重托,就要适应新形势新任务的要求,在实践中掌握新知识,积累新经验,增长新本领。正如江泽民同志在党的十六大报告中指出的,要加强党的执政能力建设,提高党的领导水平和执政水平。那么,如何理解党的执政能力,特别是如何对党的执政能力进行评价?本文作一些粗略的探讨。

   一、概念解析及其意义

   思考党的执政能力问题的两个基本纬度是:(1)党的十六大提出了物质文明、政治文明、精神文明共同推进的发展战略。关于政治文明建设,十六大提出要吸收人类一切有益的文明成果,发展社会主义民主,建设社会主义法治国家。因此,研究党的执政能力问题,应以十六大的基本精神为价值指向。(2)政党执政的问题是现代政治的一个基本特征,无论什么类型的国家,在其政权机构中都毫无例外地存在着一个党的问题,因而,一些国家在理解和解决这一问题上的经验教训可以为我们所借鉴。

   所谓党的执政能力,在我国应该主要是指作为执政党的中国共产党执掌国家政权的功能及其有效性问题。为清晰地理解这一概念,有必要对三个基本问题进行分析。(1)关于党的执政能力与政府的治理能力。政府的治理能力或者说政府的管理能力主要指政府在管理公共事务方面的功能及其有效性。相对于党的执政能力来说,政府治理能力更加具体,更加微观。尽管政府的治理能力在某种程度上也反映了党的执政能力,但是两者所针对的问题不一样,评价的指标也就不一样。(2)关于对执政之"政"的理解。 几乎在所有的实行政党制度的国家里,所谓的执政主要是执掌了国家权力的核心部分。只要一个政党(当然是其代表或者说是领袖)执掌了这个国家权力的核心部分,那么这个政党就被视为执政党。而且,一个政党执掌了国家中央政府的核心权力,就可以被认为是这个国家的执政党;而这个国家的众多地方政府的核心权力是否全部为该党所执掌,并不影响该党作为其国家执政党的地位。(3)关于政党的执政能力与政党之成员的执政能力。通常所谓政党执政能力,是指作为政党之整体的执政能力,而并不是指政党的某个领袖的执政能力,也不是指政党的某个集团(甚至是领袖集团)的执政能力。尽管政党的某些成员特别是政党的领袖或者领袖集团对于执掌政权的功能及其有效性具有至关重要的意义,甚至一个政党的执政能力通常就是由其政党的领袖或者领袖集团决定的,但是任何政党领袖或者领袖集团都不能代表政党的全部。因此,政治实践中往往有这种情况,虽然政党的领袖经常有变换和调整,但这不影响其政党的有效执政功能的发挥。

   当然,我国执政党的执政能力问题具有特殊性。首先,我国的执政党是法定的执政党,宪法明确规定了中国共产党的执政地位;其次,我国的执政党自上而下具有行政化的结构和功能;最后,我国的政权体系中存在着政党与政府的"二元制结构",即既有执政党的组织结构,又有政府的组织结构,两种结构在某种程度上都履行着公共管理的职责。

   在研究执政党执政能力的时候,我们既要注意到执政党的执政能力,同时也要注意到政府的治理能力;既要注意到党执掌中央国家权力的能力,也要注意到党执掌地方各级国家权力的能力;既要强调作为整体的执政党的执政能力,也要关注执政党之领袖以及领袖集团的执政能力。

   二、执政能力的评价要素分析

   根据《辞海》的解释,所谓能力,是指成功地完成某种活动所必须具备的个性心理特征。由此可以认为,执政党的执政能力是执政党本身所具备的内在素质特征,包括执政党的整体素质以及能够影响这个整体素质的个体或团体素质。由于一个执政党的执政能力,需要从其执政的实际作为中得到体现,需要从其与执政之客体的关系中得到说明,因此,可以根据以下要素考量一个执政党的执政能力。

   第一,执政党所执掌政权的合法性与支持度。合法性(也称正当性)是当代政治科学的一个重要概念,旨在说明一个政权在被统治者中间的认同和支持的程度。合法性问题历来是思想家的一个重要考量指标。中国古代就有所谓"得民心者得天下"的命题,古希腊思想家亚里士多德也提出了所谓"一条适用于一切政体的公理",那就是:"一邦之内,愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分。"[1]

   合法性主要是指统治当局的合法性,同时也可以指统治当局所推行的政策的合法性,当然这两者具有互相关联的关系。如前所说,合法性主要反映的是人民对统治当局及其实施的政策所持的态度。这种认同性和支持度越高,表明其统治的合法性就越高;反之则越低,低到一定程度时,便出现所谓认同危机的政治状况。合法性也一定是指和平统治条件下的合法性问题,武力征服和武力强制尽管也可以达到如亚里士多德所说的"强于反对这一政体的部分"的状况,但是这在事实上也违背了亚氏的"公理"。对于这个问题,卢梭也说,"即使是最强者也决不会强得足以永远做主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。"[2]从政治科学的理论上说,征服或强制的权力是FORCE,而建立在合法性基础上的权力是POWER,两者具有本质上的差别。可以认为,合法性是说明执政党执政能力的最为核心的要素。因为合法性不仅仅是一个政党稳定执政的重要基础,同时也是人们对一个政党有效执政的评价。尽管合法性不是与执政能力同一的概念,但是合法性是人民对执政党执政能力的最为客观的评价。

   第二,执政党执政之法律与制度的稳定性与有效性。依靠法律与制度实施统治是当代政治统治的最为普遍的准则和规律。因此,在一个执政党执政时期,如果其法律和制度能够得到有效的遵守,并且能够得到持续的遵守,那么就足以说明其具有了足够的执政能力。我们党始终强调,党的领导就是党领导人民制定法律,又领导人民执行法律。党的十六大报告指出,宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。如果这样的宪法和法律得到切实的遵守,那么就能够表明党的领导具有了有效性,其执政能力也就得到了体现。在实施政治统治的过程中,除了制定必要的法律规则之外,建立一系列制度规范也是重要的方面。如果党和国家的制度规则能够得到有效的遵守,那么也可以说明其具有了一定的执政能力。

   第三,治理社会的高效率与低成本。我们的执政党同时也履行着治理社会的功能,因而在其治理社会中所体现出来的高效率和低成本就直接体现出执政党的执政能力问题。传统的政府治理(公共管理)不太注重成本问题,并认为这是与企业管理相区别的一个最为重要的特征。因为企业管理以营利性政策目标为依据,而政府管理作为公共管理,一般说来是管理那种社会成员不愿管、不想管、不能管的事务,因而根本就无法用营利作为其行为的依据。但是在现代的政府管理中,由于政府的结构日益庞大,也由于政府管理与企业管理的界限日益模糊,所以政府管理的成本问题开始为人们所重视,追求一种高效率低成本的政府管理,已经成为各国政治统治的重要宗旨。

   第四,社会秩序与风尚的维系程度。社会秩序与良好风尚的形成与一国的政治状况具有直接的关联性,因此,社会秩序与风尚的维系程度应当被视为执政党执政能力的重要体现。社会秩序与风尚是一个非常宽泛的概念,可以包括社会发展的稳定性,也可以包括人们在社会生活中形成的有形与无形的人伦关系准则,包括社会生活中的道德水准及其维系的力量等等。良好的社会秩序和风尚来源于政治体系的教化功能以及良好法律的认同性和效率,来源于由政治体系产生的社会的公平合理机制等等,而这些都与执政党的执政能力有关。

   三、执政能力强弱的评价方法分析

   政治科学的许多概念和命题包括执政党的执政能力命题无法像自然科学那样进行计算和验证,但政治科学有其特定的方法体系,可以对一些概念或命题做出相对客观的评价。对执政党执政能力的评价,可采用以下三种基本方法:

   第一,对执政之相关要素的客观评估。关于法律与制度的稳定性和有效性问题,可以对此进行一些客观的评估。在这方面,可以对国家的一些基本的或者说最为重要的法律进行列表分析,研究这些法律本身的稳定性,研究这些法律在公众中的认知和认同程度,研究违反这些法律的现状及其近年来的变化以及未来的趋势等等。对于社会秩序与风尚的问题,也可以用同样的方法进行评估。通过统计交通违章的情况,来评价一个地方乃至一个国家公民遵守交通秩序的现状及其变化,从而评估其遵守交通秩序和交通法规的程度;通过观察统计街头行人违反某种社会公德的行为,评估公民遵守社会公德的情况。这些情况的变化曲线,在某种程度上能反映执政党执政能力的变化曲线。

   第二,对执政之效率与成本的评估。相对来说,这方面的问题可以有数量的计算,尽管这种计算仅具有相对的意义。执政效率与成本是两个相对的概念,不能离开效率谈成本,也不能离开成本谈效率。当然,执政的效率本身也是一个宽泛的问题,究竟哪些方面的效率才体现为执政的效率,或者哪些成果和效率能够反映这个时期或那个时期执政党的执政能力,这本身是需要主观设定的。通常来说,人均GDP的增长、公民政治权利与社会权利的实现程度、治安状况与犯罪率、社会福利指数等等,都可以被视为执政的效率范畴,当然,这些指数与一定时期的执政之关系,则需要认真的分析。而执政的成本主要是指政治统治在一定时期执政所投入的人力和财力之总和。有的时候,一定的执政主体在投入了一定的人力和财力以后,其"产出"的效率不一定能够在短时间内被认定。如在公共教育方面的投入,根据所谓"十年树木、百年树人"的说法,就很难对此做出关于效益的评估。在其他许多方面,无论是正面的效率还是负面的效率,都存在着类似的情况。这给评估一定时期执政党的政治能力带来了一定的难度。

   第三,对执政之认同性的量化评估。可以通过调查问卷的方式,对一定地区甚至一个国家的政治合法性程度进行量化评估。因为所谓执政能力问题,最为关键的是要得到公众的认可,也就是"人民拥护不拥护、支持不支持"的根本问题。对于这样的问题,现代社会科学的研究方法也注重用量化的数据说话,即通过技术的设计和深入的调查研究,对被调查者对于执政主体的执政能力的认同性和支持度进行量化评估。

   四、研究党的执政能力需要解决的几个基本问题

   1.如何认识关于执政党执政能力的评价要素与五个方面能力的关系问题。党的十六大报告在提出执政党执政能力问题的时候,提到了五个方面的执政能力,即科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。这"五个能力"构成了党的执政能力的基本方面。那么,这五个方面的执政能力与我们分析的关于执政能力的评价要素之间是什么样的关系,这是首先需要解决的问题。这五个方面的能力,是就执政主体的主观方面而言的,是对我们党、党的组织以及党的干部的主观素质方面的要求。而我们关于党的执政能力的评价要素,是从执政主体的执政效果角度来说的,反映了党的执政效果与其执政能力的关系。从评价的角度来看,这两方面具有相辅相成的关系。就是说,"五个能力"的水准,直接影响着执政党的执政之效果;而关于执政效果的评价,直接反映了"五个能力"的程度。因此,从根本上讲,评价党的执政能力,需要考察执政的效果,需要考察执政的主体与客体的关系。

2.将对于党的执政能力的评价权交给人民的问题。从根本上说,党的执政能力到底如何,党自己说了不算,党的这些人对于党的那些人的执政能力,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《学习与探索》(哈尔滨)2004年03期

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