黄卧云:没有大众参与的改革没有出路

选择字号:   本文共阅读 3029 次 更新时间:2005-04-01 10:17

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黄卧云  

背离了公共目标的改革

“改革进入攻坚阶段”,这句许多年以来人们时常挂在嘴上的话,不但表明改革之坚久攻不下,改革步履非常艰难,也表明大众对改革的殷切期待,但这只是现象的一方面;另一方面,我们又看到某些改革在全速推进,它们不断遭到大众的反对和抵制。就速度之快、力度之大、范围之广而言,最近几年中最引人注意的改革,要数产权制度和经营城市两项改革。

在中国某些地区,国有企业产权改革是由企业管理者自己,或者与官员联手,通过自卖自买、低卖低买的方式完成的;而经营城市的改革是政府官员以大规模圈地的方式完成的。前一项改革对广大职工的利益视而不见,他们被要求忍受改革带来的阵痛;后一项改革把千千万万的农民赶入失业行列,买卖土地的巨额差价—以低价格从农民手中买进和以高价卖出,分别流入了政府的部门小金库以及少数个人手中。

这些改革的主要受益人就是改革的发起者。在刚刚兴起的公车改革中,再次呈现出这一特点。车改在经过一个时期的观望和按兵不动之后,一些地方官员终于发现了改革“机遇”,就是可以利用改革给自己大幅提高“补贴”,于是车改的力度在2004年下半年突然加大了。其中海南省一个县的车改尤其富有“创新精神”,车改后,它的大部分副科级以上的干部共260多人,用购车奖励金和交通补贴,购买了属于自己的新车。新华社最近报道说,该县的改革经验立即吸引了不少市、县领导。

这些顺利进行的大众不希望甚至反对的改革,有一个共同特点,是它们都排斥了那些有切身利益的大多数。在国企改制中,占企业人数90%以上的职工沦为没有发言权的“弱势群体”,听从由少数几个人构成的“强势群体”摆布,国有企业变成了管理者的企业。经营城市更是地方官的专利,在一段时间里,任何个人都必须无条件服从政府经营城市的“大局”。

这些改革是在一片叫好声中开始的,但它们随之造成的社会不公和人们的不幸,引起了普通民众越来越强的反感。这种反感来自于他们的被剥夺感。尽管每一项改革都会有它各自的具体目标,比如说是搞活企业,或者说是发展经济,但都应遵循一个共同的准则,这就是正义准则。改革必须着眼于大多数人的利益。着眼于少数人的改革,不可能是正义的改革。排斥了大众参与的改革,可能只是权势者的改革,它通过损害多数人的利益服务于权势者的自身利益,大众参与改革,如果不能采取直接参与的形式,那也必须是间接参与。间接参与就是通过他们的代表发表意见,干预改革。因此,他们的代表是否能够真实地代表其群体的利益,决定参与的真实程度。

他们的代表身份是大众直接选举的结果。从根本上说,人民群众的利益只有人民群众自己才能代表。

事实是,民众的管理者或者说他们的代表—从企业的管理者到公共事务的管理者,不需要民众授权,更谈不上受民众控制。可想而知,公众把自己的利益置于这样的代表手中是非常危险的,其危险程度,超过我们把贵重物品托付给一个毫不相识的人看管。你在需要找个陌生人临时照管自己的行李时,至少可以选择一个看上去比较可靠的人,而且时间很短;可是替我们大伙管理财产的人,不仅不由我们自己选择,而且还得长期交给他们看管。

制度改革被搁置起来后,只留下切蛋糕的改革单兵突进,而且切蛋糕的刀握在少数人手里,他们决定切的方式,他们决定谁得多,谁得少。切蛋糕本身并没有错,错误的是切蛋糕的方式,它使少数人趁机自肥。改革面临的真正风险,也许不是改革失去控制,而是改革背离多数人的利益。

民主参与比正确领导更重要

所有人的利益只有置于所有人的共同监管之下,才能得到可信的保障。而实现共同监管的基础是,所有人在他们的共同事务中,拥有平等发言权。

存在两种衡量和判断事物的标准,一是给予道德评价,这就是正义标准,关于善不善的判断;一是给予技术评价,这就是正确标准,关于对不对的判断。它们各有自己的重点适用领域,政治社会中的最高标准是正义标准,在自然科学的研究和实验中,在物质生产活动中,正确标准是最高标准。

在公共事务的管理方面,需要正确而明智的领导,正确决策的能力是政府进行正确领导的条件,但是,公众共同而平等参与管理是一项更为迫切的需要,是要优先满足的需要。为民主制度辩护的理由总是,相对于专制制度而言,它更“善”,而不是更“对”。政治上的善,在于人民有多少管理自己的权力。

对社会的民主治理是由两种不同的权力实现的,它们是统治权和治理权。统治权为人民共同拥有,人民不但以她的意志作为法律,而且以她的选票决定行政治理权。因此,大众虽然没有直接进行决策,但总具有最后监管治理权和对决策发挥影响的手段。当公众把行政治理权托付给少数人时,始终没有放弃自己的统治权。统治权不能取代行政治理权,行政治理权亦不能僭越统治权。

我们不时听到有人对多数人的暴政表示担忧,他们举出亲身经历的一段历史作为论据。我们这一代人的确看到过群众集体施暴的场面,但它与民主毫无关系。被发动起来的“多数”绝非民主多数。不存在民主的地方,就不存在“多数”,只存在被利用的群众。由于“多数”并不亲自管理政府,而仅仅是授予政府权力,因而“多数统治”不可能变为“多数暴政”。在社会的多数人是权力的源泉这一点上,多数人表明是统治者。

我相信麦迪逊的这句话,人民不可能自动形成一个针对某一特定的少数进行压迫的多数。在实行代议制民主的地方谈论多数人的暴政几乎是杞人忧天。倒是相反的情况尤其要加以警惕:掌权的少数因为人数少,容易形成团体的特殊利益,为了特殊利益,他们会彼此支持,结成利益联盟,损害多数的利益,压制多数的反对。

比起政府能否进行正确的领导来,实现人民自我治理是更为根本的问题。相对后者,行政治理不过是一个技术问题,即以有效率的方式在法律范围内对社会进行管理。正确的领导无非是指符合共同利益需要的技术管理,它以其专业机构和守法精神在经济、教育、国防、维护治安等广泛的公共领域内做出正确决策。它只是政治的一部分。人民统治和政府治理的结合,才构成全部的政治内容。我们用对与错衡量政府的治理水平,却是以善的标准来衡量整体政治状况的。

多数同意比少数手中的真理更重要

改革中的利益冲突是必然的,改革中遇到的第一个问题是究竟谁的利益应该优先考虑。只有三种选择:一是所有人的利益得到同等的保证,但实际上很难做到这一点;二是使多数人的利益服从少数人的利益,显然它又无法令人接受;三是少数人的利益服从多数人的利益。要在相互冲突的利益中找到一致行动的基础,唯有坚持多数人利益优先的原则。

多数同意原则也是大众平等参与原则的归宿,大众拥有平等发言权,最后由多数人的意见决定哪一种意见将成为公共政策的依据。质疑多数同意原则的人经常列举的理由是,群众服从感情胜于服从理智,真理往往掌握在少数人手里。发现真理的确不是在广场上群众集会的时刻,而是对少数探索者孜孜以求的奖酬。他们独立思考,头脑敏锐,发现规律,纠正谬误。

但是,从一个命题的真转到一种社会政策的善,两者之间并非总是自动完成的。许多年来的改革都努力把中国的问题归结为一个纯粹的经济学问题,经济学于是迅速成为一门显学,经济学者成为真理的新代言人,他们的建议成为改造社会的良方,人们从他们强调效率优先的声音中去发现繁荣的奥妙。

在经济范畴中,经济活动的效率基于明晰的产权,明晰产权的重要性、正确性毋庸置疑;而在国企改革中如何明晰产权,则属于政治范畴了,必须满足善的要求。对国有经济改革,就其实质而言,是一个利益的再分配过程,其中,分配正义不能不受到高度重视。分配正义要求的是,确保人们能够得到属于他们自己的东西。而在我们的产权改革试验中,正是忽视了分配正义。

对经济学者设计的改革方案的最初反对,来自那些在改革中失去了饭碗的广大普通职工,他们深切地感到自己的利益在改革中流失了。他们不断上访,集体抗议,阻断交通,人数虽多,但声音微弱。他们的思想被看成不符合改革精神,因此观念有待转变;他们的行为被认为过激和不利于稳定,应该予以制止。与此同时,贫富差距在急剧拉大,财富迅速向少数人集中—它往往不是财富创造的结果,而是财富分配的结果。

亚里士多德曾以才智平平的多数人的判断优于贤明出众的少数人的判断为由,替多数人掌权的政体辩护。他把多数人的集体智力优势作为多数人权力的基础。但是多数人的权力基础并不在这里,多数人的权力基础是共同利益。当他们把自己的一部分利益托付给共同体的时候,权利就同时产生了。虽然人与人之间在智力上不平等,但在共同利益领域,即政治领域,人们的权利是完全平等的。  

在一个股份制公司中,根据占有股份的多寡确定股东权利的大小,大股东拥有的发言权要大一些。但在“国家公司”中,在对全民财产的管理中,每个人以他们同等的权利入股,对国家事务有同等的发言权。这里不存在大股东的权利和小股东的权利,只存在多数人的权利和少数人的权利。多数人的权利优先于少数人的权利,经多数同意而产生的权力是对多数人权利的肯定。多数人的利益不可能从少数人那里得到保障,而只能由多数人来保证。

人民群众不会拒绝服从真理,但真理是通过说服使大众接受的。不能强迫人们服从真理,正如不能强迫人们进食,即使是珍馐美味。在多数人未认识少数人的真理之前,少数人也只得先委屈一下。要允许人们在真理面前犹豫。少数人的正确观点要经过反复传播、获得多数共识,进而成为社会的选择。正确的观点产生正确的决策,但只有同时获得了多数同意后,正确的决策得到了正义的支持,才有了推行的可能性。

因此,即使是正确的政策,为民谋利的政策,如果在没有得到公众多数同意的情况下强力推行,仍然是不行的。一旦今天容忍了正确的政策能够不顾公众的反对大力推行,那么明天他们就只好被迫接受所有那些自称是正确的政策了。

据说古代希腊人有句谚语,“要过好的生活就必须生活在一个伟大的城邦”。按照他们的理解,在一个能被称为伟大的城邦中,人们遵守法律,他们获取个人幸福不能牺牲他人利益,正义主导着人们的行为。如果我们的国家不是这样一个伟大的国家,我们就不能过上好的生活;如果我们不能通过改革达到这一伟大国家的目标,我们的生活未来就并不乐观。(《凤凰周刊》2005年06期,总175期)

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