姜峰:多数决、多数人暴政与宪法权利

——兼议现代立宪主义的基本属性
选择字号:   本文共阅读 919 次 更新时间:2012-08-04 22:41:53

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姜峰  

  

  姜峰*

  

  摘要:“多数决”是形成集体行动的一个必要手段,不能因为少数派诉求落空就斥之为“多数人暴政”。宪法权利是一个重要的制度性区分标准,亦即当多数决的对象不涉及宪法权利时它是正当的,当用多数决程序剥夺宪法权利时它才是“多数人暴政”。宪法权利正是由于对议会立法怀有警惕才发挥其功能的。这一判断也有助于在深层面上理解司法独立、违宪审查、权利法案等立宪设计的功能及其条件。当前我国思想界对多数决的恐惧,在很大程度上恰恰是由于制度性的多数决机制缺失的表现。

  

  引 论

  

  一个瘦骨嶙峋的人需要对减肥药的副作用感到担心吗?当下政治学和宪法学中的一个有趣现象是,在我们尚未充分领受“多数决”的好处之时,对它的质疑和恐惧已经甚嚣尘上了。一种观点直接把“多数决”当成“多数人暴政”,理由是少数必须服从多数。[①]另一种观点认为资本主义民主的多数决根本就是假象;[②]它从来就是少数人统治多数人,不但不值得推崇,甚至认为“民主化是祸国殃民的选择”[③];有人根据历史情况附和说,希特勒的纳粹统治就建立在多数人同意之上,它是多数人暴政的极端形式;[④]还有人根据国内当下“网络暴民”现象来佐证“多数人暴政”这一命题。

  

  “多数决”并非无可置疑,但上述理由难以为据。事实上,我们既不能简单地把多数决等同于多数人暴政,也不能干脆认定多数决根本就不存在。本文试图说明,不能因为少数派在多数决程序中诉求落空就斥之为“多数人暴政”,宪法权利是一个重要的制度性区分标准,当多数决的对象不涉及宪法权利时它是正当的,当用多数决程序剥夺宪法权利时才构成“多数人暴政”。在当前我国特殊的舆论环境下,突显这一道理有助于捍卫民主过程的价值、明晰宪法权利的根本属性,并在深层面上理解司法独立、违宪审查、权利法案等立宪设计的功能和发挥作用的条件。

  

  多数决是个宏大的主题,为了使论题突出,本文必须忽略若干相关论题,例如多数决本身是否民主制的一个完美的操装置?这方面的讨论,诸如孔多塞(“孔多塞悖论”)、阿罗(“阿罗不可能性定理”)以及与阿玛蒂亚·森与之对峙的分析,已经提供了深刻的洞见。关于多数决所代表的民主制的价值问题,因其与经济发展、腐败治理、政治稳定、公民素养等多个方面的问题密切相关,本文无法详细讨论。[⑤]他们无论对多数决民主制给予支持还是提出怀疑,都是值得尊敬的。省略的理由根本在于,即使承认多数决并非一种完美的决策方式,把它与“多数人暴政”区分开来仍然是有价值的,毕竟在一个多元化的社会中,由于任何政治制度之下总有些利益有待改善,多数决仍不失为一个较佳选择,而“多数人暴政”却是明显不能容忍的。

  

  本文第一部分讨论了为什么需要多数决这一问题。相比于全体一致、少数决或者抛硬币,它是一种“最不坏”的方式。这一判断是全文的逻辑起点。第二部分讨论了宪法权利的三个特征——重要性、脆弱性和投票失灵,这些特征把多数决与多数人暴政区分开来。第三部分进一步揭示,现代立宪主义正是以其同民主多数决之间的紧张关系来标定自身价值的。第四部分旨在说明,麦迪逊和托克维尔在提出“多数人暴政”概念时,是为了优化多数决机制而不是要否定它。第五部分分析了我国“多数人暴政”恐惧症流行的原因——它恰恰是多数决机制没有正常运转的一个反映。本文的结论是,只要正确地理解现代立宪主义和民主制度的基本属性,就能清晰地把多数决与多数人暴政区别开来,这对我国正在进行的民主法治改革而言是建设性的。

  

  一、为什么需要多数决?

  

  如果不能一般性地用抛硬币这种愚蠢的方式进行公共决策,我们就得比较全体一致、少数决(包括一人决策)和多数决的优劣。这一主题一直是政治争论的主题,文献众多,这里的讨论只能是提纲挈领的,只是为后面的讨论设定一个论证起点。全体一致无疑最具正当性——它尊重所有人的意见,但会招致道德风险和决策困难:最后的一个反对者有机会敲诈所有其他人,决策不是无法做出,就是效率低下。据此,就连最尊重“公意”的卢梭也不得不退而求其次,放弃全体一致决定而接受多数(或绝对多数)规则。[⑥]少数决或一人决是有效率的,但它为专断提供的机会也最多,无疑也最少民意正当性,如果不是迫于紧急情势而让效率牺牲正义,它就不是一种可欲的方式。作为一种折中,多数决能兼顾集体行动的效率和公平价值,因此是最为可能的一般性方式。这里有三个相关问题需要厘清:

  

  第一,如何理解多数决中被忽视的少数利益?在日常政治过程中,多数决必然意味着少数人的诉求受到抑制,但这不是“多数人暴政”。这一点可以从契约论的观点得到理解。宪法从理论上被视为一个所有人缔结的政治契约,在这个契约之下,为了避免少数人决策的专断和全体一致决策的无效率,人们只能接受多数决方式(或者“超多数决”)来处理分歧,并同意接受未来对自己不利的结果。按照霍布斯的看法,不利后果乃是一种“自我施加的伤害”,而自我施加的伤害不能被视为非正义。[⑦]这并未背离日常生活的经验。打牌要遵守游戏规则,有人赢就会有人输,但不能因为结果对自己不利就质疑已然确认的游戏规则本身。多数决作为一项前政治约定,为搁置少数派诉求提供了理由。

  

  第二,“多数”和“少数”是不确定的。今天的少数可能成为明天的多数,只要少数人的利益主张可以公开表达,那么虽然在多数决机制中受阻,但也根本不同于因为专制而被牺牲的情况。少数决(专断)所维护的往往是特定人的所有利益,它关注的是“人”,因此容易使特权一般化,形成社会的等级划分和“赢家通吃”。纳粹政权的弊害之所以不能归咎于多数决,在于它恒久性地迫害特定的少数人——政治异议者和犹太人,而这根本不是多数决民主的含义。多数决忽视利益的所属者,它关心决策事项本身,而且“多数”会随着事项的变化而变得不确定,既不存在固定的多数,也不存在固定的少数,而人们所能平等参与决策的事项越多,“多数”与“少数”的身份可能越不确定,它是反等级制的。

  

  第三,多数决是一种有效的信息提供机制。多数决试图使民主机制成为一种信息反馈机制,它不仅表达差异的观点,也表达不同的情感,它们都是集体行动的信息基础。这需要从多数决所代表的民主机制本身来整体性地加以理解。民主是为了适应社会的多元化而产生的,它不仅体现为少数服从多数程序,还体现为与之密切相关的表达自由。借助于投票过程和表达自由,公共决策才能立基于充分的信息基础之上。选举是周期性的,它更有利于多数,表达自由是日常性的,它是少数派的有力武器。从这一角度也可以发现,把纳粹暴行归于多数决是偏狭的,纳粹根本就不承认自由选举和表达自由。

  

  作为一种决策机制,多数决的上述价值的确是有条件的。“暴政”也可能借助多数决的形式产生。关键的问题是不能把所有的多数决都等同于不正义。虽然公民在缔结宪法契约时已经承诺接受对自己不利的后果,但是明显不正当得多数决仍然是值得警惕的。而且,即使承认多数与少数的不确定性,仍然不能排除个案中对少数派构成的巨大威胁。因此,多数决需要辅之以必要的约束。对此,现代立宪主义提供了两种方式:一,规范多数决程序本身。对于其所涉及的决策事项,需要让决策程序更加符合理性的特征,这就需要强化决策的“审议性(deliberative)”特征:平等的政治参与、程序公开以及为展现分歧和理由而设定的制度性机会。合理设置的选举制度是达致此一目的的典型方式。第二,划定多数决的禁区。通过把某些事项从多数决范围中拿走,“暴政”风险得以化解或减少。这个禁区通常用“宪法权利”来表示,亦即凡属于宪法权利的事项,多数决程序必须止步。为什么宪法权利能够成为一个区分标准?这就需要厘清它区别于一般权利的特征何在。

  

  二、宪法权利的三个特征

  

  现代成文宪法的一个根深蒂固的教义,在亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)那里概括得最为简洁而深刻:宪法是“由人民制定、政府不能更改的”,而普通法律是“由政府制定、政府能够更改的”。[⑧]如果宪法先于并高于政府,宪法权利也就获得了同样的地位,可以发挥对立法和决策的评价基准作用。相比于普通法律中确认的权利,宪法权利具有如下特征:

  

  首先,凡成为宪法权利的,有着一般权利无法相比的重要性,它们潜在性地为所有人所必须。在这里,我们把宪法权利理解为那些传统的政治权利——选举权和被选举权、以言论自由和出版自由为核心的表达自由以及信仰自由。尽管当代各立宪国家宣示的宪法权利种类繁杂,但这些权利的宪法地位最无争议。它们的重要性可以从两个方面得到说明,一是康德主义的,它强调宪法权利对于个人人格和尊严完整性的价值;从这个角度来看,即使少数派的宪法权利不利于暂时的公共利益,也要坚定地予以保护。另一个是功利主义的,它强调宪法权利对于维持社会长治久安和文明进步的意义。在这一方面,宪法权利把少数人在探求真理、尝试创新举措等方面的价值假定为容易受到平庸的多数的阻碍。无论从哪个方面来理解,宪法权利和自由都是根本性的,它是政治机制得以运转的基本平台,即使对于那些为现代宪法所关注且颇具争议的社会权、环境权等新兴权利来说,宪法权利也并非没有关联,正如古典自由主义者们所指出的,以个人自由和权利为中心的现代政治体制,同时也是公民争取具体的物质利益和社会性诉求的有效手段。

  

  其次,宪法权利是脆弱的。当普通民事权利受到侵害时,政府有动力加以救济,救济会强化政府的权威,让政府感到满足。一个坏政府对权威的迷恋也可以通过制止私人侵权来得到满足。即使割据一方的土匪,也会为维持长远的私利来制止侵权,当然,不能因此说他们天性爱好自由。但相比于私人侵害而言,宪法权利所指涉的那些利益更容易受到公共权力的威胁。例如,政府普遍对公共交通秩序负有责任,那么游行示威自由就会令它感到不快。一个受选民意志约束的民主政府可能尤为如此,而当公众对少数人的示威活动感到不便时,厌恶心理也会为政府施加限制提供激励。从这一意义上说,个人自由往往因政府所不喜欢而岌岌可危。但是,当在每一个具体场合压制个人的表达自由时,无异于一般性地取消所有人的表达自由。因此,需要把那些重要的个人权利放在一个令政府敬畏的地位之上,以免它动辄被政府假借公共利益理由牺牲掉,这就是“宪法权利”的由来。“权利法案的真正宗旨,就是要把某些事项从变幻莫测的政治纷争众撤出,将其置于多数派和官员们所能企及的范围之外,并将其确立为由法院来适用的法律原则。”[⑨]作为近代立宪主义的起源,美国宪法表达的就是这样一个看法。它的《权利法案》的表述方式通常是否定性的,其标准的宣示正如第一修正案所说的:国会不得制定下列事项法律:确立国教或禁止宗教自由;剥夺言论或出版自由;剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利(着重号为引者加)。因此,宪法权利尤其显示了其与民主政府之间的内在紧张,它“是防止人民自身多数派的不正当和压迫行为的重要保障。”[⑩]

  

  第三,凡属宪法权利的,通常也是那些不适合用投票来解决分歧的事项。人们在经济利益上的差别大多可以诉诸于协商妥协、多数决甚至肮脏交易来解决,这类事务构成了日常政治决策的主要内容,诸如遗产税数额的小幅变动、社会保障水准的起伏、对公共教育的财政拨款数额多少,等等。正是它们区分了保守派与自由派的边界,但政治过程的有效性不会受到挑战。党派偏见之所以为宪政体制所容忍,也恰恰在于它们对政治和经济情势的变化保持了敏感的回应,这种敏感是一个责任制政府的必要品质。美国的例子大体说明,当保守的共和党执政时,可能更容易接受减税措施、抑制政府规模和干预主义倾向,并在司法上坚持消极主义,而民主党执政时更倾向于采取相反的举措。分歧和公共决策的灵活性显示了社会主流需求的变动,其之所以能够被容忍,是因为它们不会损及宪法权利。这显示了宪政民主体制的建设性弹性。而且,在经济利益问题上,“多数派”往往并非铁板一块,今天在遗产税问题上的少数,明天在社会保险问题上可能是多数,主张限制持枪的群体和主张高遗产税的群体可能并不重合。如前所述,这种多数与少数的交错使得二者的分歧不那么泾渭分明和令人不安了。

  

  但是,有些问题注定难以通过投票来解决,不是因为“真理往往掌握在少数人手中”这一朴素的智慧,而恰恰是因为它们与真理无关。它们与信仰或道德选择有关。一项争议与它的经济属性距离愈远,(点击此处阅读下一页)

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