李国强:关于南海问题的若干理论思考

选择字号:   本文共阅读 359 次 更新时间:2022-03-31 15:06:45

李国强  

  

   南海争议既是一个实践问题,也是一个理论问题。两者相互关联、互寓其中,而理论上的不清晰,往往导致实践上的紊乱。因此,就南海问题所涉及的若干重大理论问题进行深入、细致、科学的研究,不仅可以廓清理论上的疑点和难点,而且有助于外交实践,有助于在政治解决南海问题中进一步明确方向。本文拟围绕南海问题的若干基础理论问题展开探讨,希望能够从多个方面给学术研究提供一点思考。

   一、关于“中国自古以来拥有南海诸岛及其附近海域主权”的命题

   现代国际法中有关领土取得的基本原则包括“无主地”、“发现”、“先占”、“添附”、“有效管辖”、“时际法”等等。综合国际法的基本原则,我们把确定领土主权的归属的条件概括为:最早发现、最早命名、最早开发与经营、最早并进行了连续不断的行政管辖。

   根据史料记载,早在秦汉时期,我国人民就已经开始了在海上的航行活动。最晚在汉代,我国人民首先发现了南海诸岛,并对南海有了初步认识。最晚到东汉,我国古人对南海中的礁屿和浅滩就有了命名(即所谓的“涨海崎头”);古人所讲的“涨海”,就是我国人民对南海最早的称谓。

   到宋代,我国人民对南海诸岛的认识逐渐具体和深化,把南海不同地区、不同群岛加以区别和命名。据统计,仅宋元明清四代,把南海诸岛定名为“石塘”、“长沙”的文献和地图有上百种之多,实际的名称叫法有二十余种。总的来看,从宋到清代,基本上都采用“石塘”和“长沙”命名各群岛。

   就我国早期历史来看,对南海诸岛的开发和经营,在方式上主要是航路的开辟和渔业生产活动的实践。早在汉代,伴随“海上丝绸之路”的开辟,形成了一条经过西沙群岛和南沙群岛通往东南亚国家的航线,在相当长的时间中,几乎只有中国的船只往来于这条航线,中国成为当时海上贸易最主要的力量。

   明清时代,我国沿海渔民前往南海诸岛进行捕捞和其他渔业生产的人数日益增多。渔民在从事渔业生产的同时,还在许多岛上种植树木、开垦荒地,目前南海诸岛部分岛礁上仍然有我国海南等地的先人遗存的房屋、庙宇、水井、椰子树等等。

   唐宋两代将南海诸岛列入“琼管”范围,即“长沙”、“石塘”属于当时广南西路琼管管辖范围。宋代中央政府设立巡海水师,实施巡视海疆的任务,其范围包括近海至西沙群岛。“琼管”和巡海水师的建立,标志着中国政府在唐宋时期就已对南海诸岛实施了管辖,而南海诸岛已纳入中国版图。

   明清两代,沿袭宋代行政建制,“长沙”、“石塘”仍然置于广东省琼州府万州辖下。明清两代继续把南海诸岛纳入海防范围,在南海行使军事守卫的职责,已经逐步形成制度。明代设立巡海备倭官和海南卫、清代在海南岛南部设立崖州协水师营,先后负责海上巡视,巡视的范围也从西沙群岛扩展到南沙群岛局部海域。历代水师在巡海的同时,还负责朝贡护送、海难救助等任务。

   至国民政府时期继续加强对南海诸岛的管辖,并在军政、外交上采取了一系列行动和措施。

   1933年,法国非法占领南沙群岛南威岛、太平岛等九个岛礁,立即引起中国政府及各界民众的一致交涉和抗议。最终,迫使法国方面不得不停止其侵占行为。

   1934年12月,由内政部组建的水陆地图审查委员会在第25次会议上专题审定“中国南海各岛礁华英岛名”,1935年1月公布了中国南海诸岛各岛屿名称之中英文对照表。1935年4月,水陆地图审查委员会出版了《中国南海各岛屿图》,这是民国政府公开出版的第一份具有官方性质的南海专项地图,图中较为详细地绘出了南海诸岛,并将南海最南端标绘在北纬4°曾母滩。

   抗日战争时期,南海诸岛被日本强占。抗战胜利后,中国政府根据《开罗宣言》、《波茨坦协定》的有关条款,为西沙、南沙群岛的接收和主权的恢复采取了一系列行动。1946年9月2日,中国政府发布关于收复西南沙群岛的训令,经内政、外交和国防三部会商后,派出以海军为主的接收人员,顺利接收西沙和南沙群岛,并分别竖立了“太平岛”、“南威岛”等石碑,重申中国对南海诸岛的主权。

   1947年,国民政府内政部就西南沙群岛范围及主权确定一事致函广东省政府,指出:(一)南海领土范围最南至曾母滩;(二)西南沙群岛主权之公布由内政部命名后,公告全国;(三)由海军总司令部将各群岛所属各岛尽可能予以进驻。同年10月,内政部在给国民政府主计处呈送的有关疆界资料的函件中,再次明确我国最南边界为北纬4度曾母暗沙。1948年2月,内政部公布《中华民国行政区域图》,其附图即《南海诸岛位置图》,该图所标示的南海诸岛名称、11条断续线成为规范。

   通过上述历史事实和历史发展过程的简要回顾,可以得出如下结论:

   其一,中国拥有对南海诸岛及其附近海域主权的历史事实是充分的、确凿的、无可争辩的。

   其二,与中国人民在南海活动范围逐步发展形成明显对照的是,受到生产力低下、航海技术落后等因素的制约,在古代历史时期,特别是在清朝中晚期之前,越南、马来西亚、菲律宾等南海周边国家对南海诸岛几乎一无所知,没有其先民发现、命名、经营南海诸岛的确凿历史证据。因此,中国南海疆域范围的逐步形成,不仅是历史发展的必然,而且具有唯一性和连续性。

   其三,“断续线”奠定了中国拥有南海诸岛及其附近海域主权的重要基础。在断续线公布之后,不仅没有任何一个国家对此提出过异议,而且多数国家在各自地图的标绘上沿用了断续线的标示方法,反映出各国对中国在南海主权地位的承认或默认。

   从古代历史上“有疆无界”到以“U”型线为标志的南海疆域的形成,确立了中国在南海诸岛及其附近海域的主权地位。在这一过程中,从来没有任何一个国家对我国在南海的主权、管辖权提出过挑战。可以确定的是,中国自古以来拥有南海诸岛及其附近海域主权拥有确凿的历史依据,是符合国际法基本原则的。

   二、关于中国在南海的主权诉求

   整个南海自然海区的面积为350万平方公里,其中南海断续线之内中国主张拥有主权、管辖权的海域面积为200多万平方公里。也就是说,中国对南海200多万平方公里范围内的岛礁滩沙和海域拥有神圣不可侵犯的主权和管辖权。

   从1948年正式公布南海断续线以来,中国一直坚持对线内岛礁滩沙和海域拥有主权。这一立场不仅反映在中国对南海诸岛长期行使实际管辖的实践中,而且在1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》、1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等若干国内法以及历次政府声明、官方文件中均有充分、明确的体现。

   1996年5月15日,中国政府就大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线发表声明,明确了中国在西沙群岛的领海基线,进而明确了从西沙群岛领海基线量起不超过12海里的领海宽度范围是中国领土的组成部分,中国的主权及于领海的水域、上空、海床和底土。尽管在该声明中,保留了“将再行宣布中华人民共和国其余领海基线”的权利,但为了维护南海的和平稳定,中国政府尚未公布南沙群岛领海基线,但毫无疑问的是,一方面中国对南沙群岛及其附近海域拥有主权、管辖权的立场从未有所变化,另一方面始终以南海断续线为主张拥有主权、管辖权的范围,从未将此主张扩大化。

   事实上,中国在南海行使主权、管辖权的实践中,始终坚持在南海断续线范围之内,既没有把自己的主张扩大到南海断续线之外,也没有向周边国家提出任何权利主张。相反,周边声索国将各自200海里专属经济区和大陆架的权利要求肆意延伸到中国南海,甚至在中国南海断续线内侵占岛礁、划分海域、掠夺资源,这种行为不仅是对中国主权侵犯的非法行为,而且是导致南海争议持续升温的根本原因。

   三、关于南海问题的核心

   在二战之后相当长时期内,并不存在所谓南海争议,南海周边没有任何国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权、管辖权发起过挑战。

   20世纪60年代南海海域石油储藏前景被揭示之后,越南、菲律宾、马来西亚等国违反《联合国宪章》和“领土主权不容侵犯”的国际关系基本准则,置中国早已对南海诸岛及其海域确立主权、管辖权的基本事实于不顾,以军事手段非法占领中国南沙群岛部分岛礁,南沙争议由此形成。1970年9月,菲律宾率先以武力占领南沙群岛马欢岛和费信岛,由此拉开周边国家实施对南沙岛礁非法强占的进程,一直持续到1999年5月菲律宾和马来西亚分别占领南沙群岛仁爱礁和榆亚暗沙,至此南沙共有43个岛礁处于越南、菲律宾、马来西亚的非法占领之下。

   1982年《联合国海洋法公约》缔约、1994年正式生效,《公约》确定了一系列国际海洋法律制度,赋予沿岸国主张200海里专属经济区和大陆架的权利,越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱据此先后提出各自在南海的专属经济区和大陆架要求,并不同程度地侵入中国南海断续线范围内,造成与中国在南沙主权、管辖权的重叠,南沙部分海域划界问题由此形成。

   南海周边声索国主张管辖的海域除与中国发生重叠之外,彼此之间也有所谓相互重叠。如印尼宣称的专属经济区与马来西亚、菲律宾、越南的主张重叠;马来西亚宣布的管辖海域范围与印尼、文莱、菲律宾、越南重叠;越南与印尼在纳土纳群岛附近海域划界上存在分歧;菲律宾与马来西亚在沙巴主权问题上存在争议等等。其中部分重叠区域位于中国南海断续线内。由于南海周边国家相互之间所谓重叠或相互冲突的岛屿领土主权要求,都是建立在对中国南沙群岛领土主权无理侵犯的基础之上,因此,他们之间的所谓相互重叠,从本质上而言并无实际意义。

   只有拥有海岛的主权,才可能拥有合法使用本国海洋的权利,才能获得合法的国家海洋权益。因此,最简单的逻辑是:只有确定了岛屿的主权归属,才可以实现海域划界;只有实现海域划界,才可以确保获得合法的海洋利益。

   因此,可以说南海问题源起于南沙部分岛礁滩沙主权的争夺以及对南沙部分海域管辖范围的诉求,而南沙争议的核心正是南沙部分岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议。

   四、关于《南海各方行为宣言》及《南海各方行为准则》

   2002年10月,中国与东盟成员国在金边共同签署了《南海各方行为宣言》。签署该宣言的目的在于增进本地区的和平、稳定、经济发展与繁荣,促进南海地区和平、友好与和谐的环境;为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造有利条件。该宣言包括十项内容,其中包括四项建立相互信任的途径、五项开展合作的领域;宣言在鼓励其他国家尊重本宣言所包含的原则的同时,还重申制定《南海各方行为准则》。毫无疑问,作为一个政治性文件,其宗旨、目标是完全正确的,但其实践并不令人满意。

   作为《南海各方行为宣言》的签署国,近10年中,中国始终以维护南海地区的和平与稳定为己任,按照《宣言》所确定的原则和精神,在平等和相互尊重的基础上,探讨与南海声索国之间建立信任的途径;根据1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则,切实保障在南海的航行及飞越自由;坚持友好磋商和谈判,积极寻求以和平方式解决南海领土主权和管辖权争议,从未诉诸武力或以武力相威胁;中国保持了极大的克制,从未主动挑起争议,也没有采取任何使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。

但《南海各方行为宣言》签署10年来,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》2012年第4期

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