陈文胜:政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义

选择字号:   本文共阅读 1755 次 更新时间:2021-05-31 21:23:55

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陈文胜 (进入专栏)  

  

   一个前乡镇党委书记的大学教授与现选调生的乡镇干部对话

   (2021年5月22日常青论坛专访陈文胜教授实录)

  

   专访嘉宾:陈文胜,湖南师范大学潇湘学者特聘教授、湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴专家。担任中共中央农办乡村振兴专家咨询委员会委员,中共湖南省委农村工作领导小组“三农”工作专家组组长,湖南省重大决策咨询智囊团专家,湖南省扶贫领导小组专家委员,《中国乡村发现》主编,香港中文大学访问学者,湖南省“五个一批”人才,湖南省城乡一体化研究基地首席家。

  

   长青论坛  :  陈教授好!非常感谢您能接受我们的邀请,专程来常德参加本次常青论坛,并接受我们的专访。

   陈文胜:非常感谢邀请!我很喜欢跟年轻朋友在一块,感受你们的活力。你们是这个国家未来的希望,选调生在乡村振兴中大有可为。

  

   乡镇的工作岁月是我受用一辈子宝贵财富

   常青论坛:谢谢陈教授的肯定!我们得知您之前有过乡镇党委书记的经历,后来又转向学术研究。我们选调生须在基层锻炼学习两年,希望您我们分享一下您基层工作的一些经历、感受,也期待您以一位前辈的视角,给选调生乃至广大青年朋友,提一下忠告建议。

   陈文胜:中国的改革开放是从农村开始的,到1992年我到乡镇参加工作时,还是农村改革的黄金时期。我在衡阳县一个乡镇工作,农产品那时还仍然处于相对短缺时期,但由于农村已逐步放开农产品交易,农民种的东西都能卖个好价钱。在某种程度上,农民只要勤劳肯干,就能够实现劳动致富。只要在国家供应粮任务完成后,可以默许农民私下小额交易。有一幕让我至今印象深刻,老乡们在田里进行稻谷的自由市场交易,每百斤单价最高能卖到80多块钱,与今天的价格相比之下,在1992年是这个价格对农民的种粮积极性无疑具有极大的诱惑力。

   记得那时乡镇计划生育与征收农业税工作并不是很难,我任乡团委书记,老乡会在约定的地方等着我租来的拖拉机一起去结扎、上环,都不用特别发动,只要高音喇叭一招呼,农民朋友们就积极响应。而且无论是征收农业税,还是布置其他工作,老乡都很配合。单说征收农业税,老乡会在规定时候主动到村会计那统一结账,没有上门强制征收一说。由于农村经济比较好,农民的收入水平相对于城市都较好。我哥哥已经就成为了万元户,说我一个月工资才50多元,一年的工资不及他一顿饭钱,要我辞职跟他干算了。我看到一个数据,改革开放发展到1985年时,新中国第一次出现了农村消费占全国绝对比重的态势,农村社会商品零售总额占全国的64%,1985年到1992年前后几年,应该说是农村经济发展的黄金时期。

   我作为年轻基层干部,来到外地乡镇工作,会经常向当地经验丰富的乡干部、村干部请教,了解当地的风俗习惯。因为不了解农民朋友的现实需要和地域特点,就难以融入乡村社会。因此,对于政策的执行,上面有什么要求,农民有什么困难,需要全面了解后做好结合的文章。上面规定任务要完成,但要在理解农民的实际困难和农村的客观现实基础上。比如执行计划生育政策,如果一刀切地推进,恐怕我们绝大多数乡镇干部都被农民赶走了,甚至随时都会有生命危险。

   我就想,能不能探索出用一种农民可以接受的方式,去推动政策的制定和执行。就不断跟乡镇老干部、村干部积极沟通,向农民学习。尽管我是农家子弟,但农家子弟与能不能搞好基层工作是两码事,乡镇工作是一门书本上没有的大学问。

   我们那时的乡政府就20来人,人不多,比较简约。公务员身份更不多。乡党委政府班子成员、团委书记、司法助理、民政助理、办公室秘书、妇女主任,正式编制就这几个人。再就是国土员、水管员、文化员等所谓“八大员”,差不多这样的组织架构。

   可以说,我亲身经历了农村改革与发展的时代变迁。从1989年到2003年,这段时期农产品由卖方市场转向为买方市场,出现了改革开放以来的农村经济危机。同时,随着1984年党的十二届三中全会的召开,中国改革的主战场由农村向工业和城市转移,以工业化为基础的现代化不断加快,农村的资源要素开始向工业和城市快速单向流动,这是非常大的时代变迁,也是我要说的农村工作的时代背景,我们这一代人感触很深。

   而从人民公社时代开始,一直处于“以农养政”的时代,国家公共财政只服务于工业和城市吃“国家粮”的人,是全国占比仅为18%左右的城镇户口人口,而全国占比82%左右的农村户口人口,则享受不到政府财政的阳光,如农村的义务教育全部需要农民缴纳教育附加、集资建校来解决。农村的水利、道路、电力等基础设施建设都是农民出力、出钱、带粮农民自己负责。

   农民为中国现代化作出了无与伦比的奉献

   长青论坛  :  也就是说,农民自己不仅要缴纳税费,还有自己负担自己的公共服务?

   陈文胜:就是所有农村基础设施建设和公共事务,都是农民自己出钱出力。缴纳税费包括农业税、特产税、教育附加费,还有三提五统的数额就更高。人口高峰期要建很多乡村学校,还有修乡村公路、水利基础设施,都需要农民出钱。随着小政府逐渐变成了大政府,如建设局、国土局、公安局等各个政府部门纷纷招兵买马大规模扩大队伍。但我们的工业化还没有实现,财源很大一部分只能来自农业。那个时代农民负担很重。农民与乡镇干部的关系,对待乡镇干部的态度,发生了快速变化。

   在2000年我被调任到一个全省通报的乡镇当镇长。该镇当时发生了群体性突发事件,县镇两级主要领导都挨了处分。这个乡镇是一个农业大镇,号称“衡阳粮仓”,是全县难得的一片平原地区。不少地方人均耕地一般是几分地,这里就是人均几亩地,相应的农民的税费负担也很重。当时粮食价格大约是35块左右一百斤,粮站收购时要把水分杂物去掉,一百斤差不多就是27块了。本来负担就大,种粮又亏本,再强制要求交各种税费,农民就势必抵制,因为基本上就没有钱交税。即便干部有再好的作风,如果农民经济上困难,政策也会很难执行,强硬执行就无疑会引发严重社会矛盾,群体性事件就这样发生了。

   我刚开始到乡镇工作的时候,农民与乡政府关系比较融洽。到每家每户走户走访,农民都比较客气,热情招呼我们去他们家里吃饭。后来,随着粮食价格的不断下跌与农民负担的不断攀升,与农民的关系逐渐疏远,就再也没有热情招呼的事了,都巴不得我们早点走,甚至赶着我们走,下村工作如果村干部不招待我们吃饭,就连吃饭的地方都没有了。

   站在农民的立场来考虑政策的制定和执行

   常青论坛:能不能这样理解,经济问题是这些问题的根源?发生这些转变,与能不能在触及农民切身利益时妥善处理这个关系有关。

   陈文胜:重大的政策变迁在2003年,在这一年的中央农村工作会议首次提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年发布了新世纪第一个关于“三农”的“中央1号文件”,中央1号文件从此成为关注“三农”问题的风向标。特别是2004年召开的十六届三中全会提出了“两个趋向”的重大判断,标志着三农政策的历史转轨。就是说,在工业化、城市化初始阶段,所谓的“以农养政”就不仅要养政府,还要养工业和城市,因为社会积累主要来自于农业、农村、农民。当工业发展到一定阶段,中国逐渐成为了世界工厂,社会财富发生了由土地上农业到土地上工商业的转移,进入了以工补农、以城带乡的发展阶段。2004年我作为乡镇党委书记,在第一线具体落实这个新世纪第一个“中央1号文件”,不仅减去农民3%的农业税、免去了特产税、实行了种粮、农机补贴,还实行了国家粮食最低保护价(大约每一百斤是75元),这是惠农强农的真金白银政策,我当时由衷认为这是一个激动人心的时刻。农民和政府的关系又开始融洽了,农业税全面完成了当年征收任务。相比上一年100斤稻谷能增加近20块钱收入,同时还有一系列惠农补贴,也是中国有史以来政府第一次如此大规模、普惠型地补贴农民,农民真正到了春天,衡阳市电视台在2004年到我所在的三湖镇拍摄了新闻纪录片叫《三湖镇的春天》,还获得了中国新闻奖。从2005年党中央提出新农村建设,到现在乡村振兴时代,国家财政投入农村的力度不断加大,尤其在扶贫攻坚阶段投入农村的规模与力度,不仅是中国历史也是世界历史上史无前例的。

   习近平总书记讲,农业农村工作,说一千、道一万,增加农民收入是关键。如果没有增加农民收入,农民生活得不到改善,再好的政策也是一句空话,再扎实的工作也是白费力气。曾经的农民负担使基层政府与农民的关系出现一段时期的对立,到新世纪第一个“三农”一号文件出台时,农民欢欣鼓舞,农民由衷感谢党和政府,对党的拥护是发自内心的,都说党和政府的惠农政策好得不得了,我作为乡镇党委书记也感到特别振奋。同时也使我在思考,怎么站在农民的立场来考虑政策的制定和政策的执行。

   在那个时代,我作为一个乡镇干部,亲身经历了农业中国到工业中国、乡土中国到城镇中国的时代变迁,见证了传统农业到现代农业的发展进程。以前都是牛耕,人力插秧和收割,“双抢”时要全面动员机关干部下乡帮助农民抢收、抢种,差不多需要一个月左右的“农忙”时间。现在有农机等各种社会化服务的专业经营主体,无论是山区还是平原都基本实现了机械化作业,“双抢”差不多一个星期左右就可以全部结束,这是传统的农业生产方式不能比的,效率极大提高,也极大地降低了农民的劳动强度。

   对农民有无感情决定着有无良知和底线

   常青论坛:请问在执行政策过程中,您印象最深刻的是什么事?

   陈文胜:一般来说,政策是针对全局性、普遍性的问题而制订的,但各个地方的情况不尽相同,即使相同而程度也不可能相同。上面的文件和政策不可能包罗万象,这就要求在实际工作中不能一切照搬本本。而即使再伟大的理论,解决的往往只是一般性的问题,如何应用,却要靠自己去思去悟去实践去完善。因此,对上面的文件和政策一当与现实情况不符,就要敢闯“禁区”,创造性运用政策;上面的文件和政策没有包括我们乡存在的特定情况,就要敢闯“盲区”,敢为天下先。特别是需要落实到千家万户、落实到每一个老百姓身上的政策,更需要做好与具体情况相结合的文章。如果不顾客观实际强行推行“一刀切”齐步走,一旦偏离就会影响到多少农民的切身利益甚至会带来灭顶之灾,也无疑会危及到党群干群关系与社会稳定。从党的根本宗旨出发对农民有不有感情,是检验制定政策和执行政策有不有良知和底线的标准。

记得我还是班子成员时,有一次带着几个人去搞计划生育工作。违反计划生育的超生夫妇都外逃了,只有两位老人在家,家里唯一有点值钱的就是楼上放置的两具棺材,其余是家徒四壁。同去的干部有人提出,把这两具棺材抬走,于是就把棺材从楼上抬下来,准备搬走。我当时看到老爷爷老奶奶眼里一下子流出了泪水,心里很是不忍,就说,“今天太晚了,不搬了,明天再来吧”。回到乡政府我解释说,我们都是农村成长起来的农家子弟,应该明白这两具棺材对这两个老人在生命中的价值和意义,(点击此处阅读下一页)

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