史际春 徐瑞阳:产业政策视野下的垄断与竞争问题

选择字号:   本文共阅读 448 次 更新时间:2016-04-22 18:54:41

进入专题: 反垄断法  

史际春   徐瑞阳  
比如美国政府在反垄断法框架下力促波音与麦道合并,不惜与盟友翻脸;欧盟竞争法在促进竞争的同时,还把维护欧洲统一大市场作为一项重要宗旨。其次,竞争政策追求的价值本身具有多元性和层次性,也可包括消费者利益、特定时期的公共利益以至产业发展、经济稳定和国家安全等更高位阶的目标。当其相互不能兼容时,自由竞争、充分竞争等低位阶的法律价值必须让位于更高位阶的法律价值,这符合当代反垄断法更多考量合理性的倾向。因此,当竞争政策与产业政策发生矛盾冲突时,竞争政策应当居于较次要的位置。最后,从具体制度看,适用除外和豁免制度、合理性分析等,都体现了竞争政策与产业政策的协调。竞争政策暨反垄断法蕴涵着适应产业发展的机制,这并非体现竞争政策的优先性,而表明了产业政策的主导性;换言之,产业政策也包含着产业竞争政策,不同产业的竞争结构不尽相同,这是产业政策必须认真考量,力求合理安排的,而不能任由市场竞争,仅止于维护正常的市场竞争,无序且高成本地达致合理的竞争结构(或者无法达到合理状态甚至半途夭折)。

   (五)小结

   产业政策与竞争政策是两种不同的资源配置方式,竞争政策重在维护公平自由的市场秩序,为市场机制发挥作用、实现市场对资源的配置提供基础性条件;产业政策则是重在政府直接或间接推动资源在不同产业部门、地区、群体间优化配置,以弥补市场的不能和副作用,规避依赖由市场自由竞争到形成稳定合理产业结构过程中所产生的低效、浪费甚至失败。

  

   二、产业政策并不必然扭曲、否定市场机制

   (一)产业政策立足于市场,兼容竞争政策和竞争机制

   产业政策在政府经济规制中的主导性,并不意味着否定市场机制,“霸凌”竞争政策。在当代市场经济和法治条件下,已不存在上世纪70年代末以前那种纯由政府或长官决断、与竞争政策脱节的产业政策。比如,2008年国际金融危机爆发后,尽管各国都采取了以刺激措施为核心的产业政策,但欧盟和美国司法部仍对各种国家援助或措施进行竞争政策审查。在我国,一方面,同一个机构同时掌管产业政策和竞争政策,比如发改委、商务部和工商局,甚至并非竞争执法机构的信息产业部、交通运输部等,也不可避免地要执掌相关产业如电信、电力、运输等的竞争政策;另一方面,在我国产业政策和竞争政策制定过程中,每一个法规或规范性文件都要由相关的几个甚至十几个、几十个部门反复沟通、协商,达成基本共识后才能出台。这个重要的中国特色,并不是无关紧要而可以忽视的。所以,关键在于政府及相关部门是否牢固地树立了市场暨竞争的理念,而不是老生常谈的产业政策与竞争政策的冲突或协调问题。就经济而言,我国改革开放是一个市场化不断加深的过程,尤其是中共十八届三中全会明确由市场在资源配置中起决定性作用后,自由公平竞争的理念日益普及、深入。市场竞争的作用主要体现为由市场供求和价格来引导资源配置方向,通过优胜劣汰实现资源优化配置、检验产业政策的效果,只要实行市场经济,这种作用就不容否定、扭曲或损害。产业政策等其他政策对竞争的限制,也应当与竞争的自然结果同方向,弥补其不足或不能,趋利避害。这方面的事例不胜枚举。比如淘汰落后产能、振兴老工业基地、“三网融合”(指广播电视网、电信网与互联网的融合)、银行卡清算市场准入等,前三者都有顺应、加速市场作用的效果,前二者是为了加速劣汰,振兴老工业基地有引导产业调整、因地制宜发展新产业和较高端产业。“三网融合”是为了推动市场力量在短期内无法实现的信息网络通信资源跨行业跨部门整合、配置;银行卡清算市场准入的基本考量是根据该产业具有网络经济、规模经济、范围经济等特点并事关国家安全以及预设寡头有效竞争的市场结构,避免无序竞争而后集中徒增社会成本并防止民族产业在竞争中不敌国际巨头而被淘汰。

   当然,产业政策和政府调控也可能出现决策失误、手段拙劣、低效或者被“俘获”,这属于“政府失灵”,需由宪法和民主法治的一般规则加以解决,而与产业政策本身和经济法的内容没有直接关系。我国以往制定实施的国家层面、地区层面以及不同领域的产业政策,主要是以产业结构为重点的选择性产业政策,目前则更加自觉地将选择性产业政策与功能性产业政策并重,[15]而且产业政策制定和实施的手法愈益娴熟,这说明了政府对基本经济规律的尊重,也是民主法治进步的结果。

   (二)产业政策与竞争政策的关系映照了政府与市场关系的对立统一

   尽管产业政策和竞争政策都属于政府规制的范畴,但是就作为顺应和维护市场自发竞争的手段而言,竞争政策与民商法并无二致。产业政策则是一种相对于自发竞争的政府主观行为,稍有不慎就会不当地扭曲、破坏市场机制,因而应当审慎、合理,兼顾竞争及产业、经济发展的短中长期利益。市场形势和经济状况瞬息万变,竞争是市场主体的自发行为,政策、法律应当奉行竞争中立原则,竞争政策就是一种典型的中立性政策,对各种市场主体同等对待,不偏不倚。政策、法律也不能对经济活动规定得过细过死,而应通过对政府的概括授权,由政府或者具体执法机构根据经济形势和个案情况相机行事,常态下引而不发,一旦出现问题就在第一时间有效地处理,当好市场的“监护人”。当行业和经济形势发生大的波动或变化,或者发生系统性风险或危及国家安全的紧急事态,就不能再拘泥于竞争政策和竞争法调整,而应由政府采取包含产业政策在内的各种积极措施,化忧解困。简而言之,政府“无为而治”与积极担当、有效问责是可以并行不悖的。

   20世纪90年代,日本行之有效的产业政策曾受到质疑,被部分日本学者认为其实施虽然可能带来短期经济增长,但也会扭曲市场机制。[16]这导致之后日本过分依赖竞争政策及反垄断法所维系之自发竞争,盲目全面“导入美国的体制”,政府对市场和经济不再积极作为,日本“失去的二十年”不能不说与此有密切关联。受此影响,我国经济法学界对竞争政策和产业政策也出现了厚此薄彼的倾向,对产业政策和行政手段颇有微词,对竞争政策和反垄断法则一味推崇。实际上,产业政策和竞争政策有各自的目标和作用范围,也有各自的局限,一旦超越范围,两者都会力有不逮。如前所述,尤其在我国,单纯地采用产业政策或者竞争政策,实际上是一种形式主义想法。比如近期政府在经济领域推行的央企兼并重组、“三网融合”、“国家队”和国有资金进入股市操作等,都说明产业政策和竞争政策是在有机互动和“平滑”对接中实现的。而且,产业政策也可以是诱导性的,在尊重市场及其机制、规律的基础上,通过财政、税收、金融、奖励等间接性、非强制手段,引导资源在不同市场、产业、地区之间配置。因此,竞争政策立足于市场竞争,产业政策着眼于市场的不足和不能,两者的关系正是政府和市场关系的一种映照。这种关系不是非此即彼,而是蕴含着市场、经济、政府、社会、法治间纵横交错的高度关联。

   (三)产业政策、竞争政策都必须符合国家利益

   社会经济的运行是各种主体及其利益、制度、政策相互博弈、交融的过程。过度保护竞争,会影响合理产业结构的形成,阻碍产业达致其应有的集中度,有损社会资源的整体配置效率;放弃国有经济对关系经济命脉产业的主导或控制地位,如果外国资本取得这种地位,就可能危及国家安全;境内企业在国际贸易中过分或恶性竞争,则会降低产业的国际竞争力。所以,政府及其经济管理部门必须根据本国的经济和社会实际状况对诸种利害和利益关系进行协调,选择优先的政策目标。在必要情况下,产业政策和竞争政策所保护的利益,都要让位于更高、更具根本性和全局性的社会公共利益。[17]

   相对于产业发展和竞争秩序,经济增长、充分就业、消费者福利、社会保障、国际竞争力、产业安全和国家安全等,对国家存在和发展更具根本性和全局性。因而,局部或个别产业的发展和竞争让位于这些利益或服从其安排,具有正当性、合理性,产业政策与竞争政策及其协调融合也正是在这些利益和价值的权衡中实现的。从民族国家到全球化时代,商品、货币、人员、信息等的跨国界流动,使资源在全球范围内配置,不同国家及其成员的利益紧密相连、高度依存,由此催生了全球意识和共同遵守的国际制度,如WTO 规则。但是,全球化、全球意识对民族国家的冲击和挑战并不意味着民族国家的消灭和被取代,[18]民族国家仍是国际上维护特定群体利益的基本单位。在此背景下,产业政策的安排、市场竞争暨竞争政策的价值必须服从于国家利益和一国社会整体利益,例如,就防止我国银行卡清算产业被外资控制而危及国家安全而言,该产业的发展和竞争都只能是一种低位阶的政策考量。

  

   三、垄断与竞争是市场配置资源的两种方式

   (一)垄断与竞争的关系决定了反垄断法理念

   经济学意义上的独占或者寡占,是指一家或少数几家企业在市场上处于支配地位,或者市场上只有一家或少数几家企业的市场结构。无论是否网络经济或规模经济产业,竞争的趋势都是集中,形成独占或寡头竞争的局面,这是垄断市场结构形成的根本原因及原理。实践表明,就效率和竞争而言,寡占的市场结构最具合理性。在明确产业政策与竞争政策在国民经济和经济法治各自功能定位的基础上,还应当进一步厘清垄断与竞争的关系。本质上,由市场决定资源配置,就是从盲目无序竞争到逐渐集中,再形成新的竞争和新的垄断,如此循环往复的过程,因此垄断与竞争都是市场配置资源的方式,垄断并非天然地“恶”,应当根据经济、产业发展的实际需要实行相应的产业政策和竞争政策,既要自由充分公平的竞争,更要追求、维持一种合理的市场暨竞争结构。政策、法律应当对市场给予科学引导,而非让有利有益的经济现实“削足适履”,刻板地适用某种信条,陷入竞争崇拜。

   一味反对独占和寡占,是把竞争等同于效率,将垄断视同非效率,而忽略了竞争之非效率的一面和垄断之效率的一面。竞争一般而言能有效配置社会资源,促使市场主体改善经营管理、创新技术、提高效率,从而增加社会总财富和消费者福利。然而,竞争并非总是产生正效率。第一,竞争也可能造成社会资源浪费。依完全竞争理论,由于信息完全对称充分、零交易费用,特别是产品无差别,竞争失利的经营者从某一市场退出时,能将原来的投资毫无损耗地转移到其他市场,不用承担“沉没成本”;而在实际经济生活中,由于信息不完全、交易费用的存在,尤其是产品千差万别,经营者从某一市场退出时,不可能无损耗地转移投资,甚至可能出现无法转移投资的情况。这些损耗的或者无法转移的投资,成为“沉没成本”,这是导致产能过剩的经济危机产生的根本原因。第二,理想竞争状况所需要的分散市场结构,无法实现经济效率。市场主体固然有竞争的强烈动机,但弱小的规模和经济、技术实力,使得大多数经营者都难以在市场竞争中取得相对其他竞争对手的优势地位,无法从竞争中胜出。第三,若某一特定产业存在企业规模小、市场集中度低的状况,则必然导致该产业在国际市场中处于低效率地位,在国际竞争中失利。相反,垄断亦能催生市场效率。为追求自身效率,未来市场地位不确定和潜在进入者的压力,会使垄断经营者产生提高效率和创新的动机,规模效应相对于分散竞争所不可比拟的技术创新能力,又使其更容易及更多地为社会创造财富。在激烈的国际竞争条件下,这种效果尤为显著。有鉴于此,近年来,各国反垄断法均以消费者福利、公共利益、经济效率、国家利益等为标准重新审视独占和寡占的市场状态,这也是我国《反垄断法》不再直接“反”垄断的市场与竞争结构的原因所在。

20世纪30年代至今,反垄断法的理念历经了从哈佛学派、芝加哥学派、后芝加哥学派再到新芝加哥学派的演进,对垄断与竞争的认识不断深化。[19]由于经济学的理性人假设和自由放任市场学说在实践中失效,以及过去三十年出现的产业组织理论的竞争理论模型,使得反垄断法制定者对垄断与竞争的认识也趋于理性。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 反垄断法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 民商法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/98947.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统