严泉:地方政府应对民间社会组织的困境及出路

选择字号:   本文共阅读 320 次 更新时间:2016-03-28 14:06:04

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严泉 (进入专栏)  

   当前我国正处于复杂的社会转型期,基层社会治理面临的问题层出不穷,其中最为突出的现象是民间社会组织的大量涌现。对基层地方政府来说,如何应对民间社会组织还是一个崭新的课题。有鉴于此,本文作者在近年来理论思考的基础上,并结合2012年6-8月在山东、安徽两省一些县市调研的实际情况,试图阐明地方政府应对民间社会组织的困境及其出路。

  

   一、民间社会组织的发展应对:抑制或鼓励?

   在中国内地,民间社会组织的涌现已经是一个不争的事实。值得注意的是,即使在农村地区,农民因为土地征迁、计生问题上访时,出开始有针对性地组织化。此类维权组织虽然不合法,但却是客观存在并有效运作的。有的地区农民还自发成立合作社与协会组织,自主开展各类活动。对当前地方政府来说,无论是农民成立的维权组织,还是经济文化团体,只要是游离于体制外的,均表示不认可,对此类新生事物表现出非常的不适应,对民间社会组织的发展倾向于采取抑制的立场。

   我们发现,地方政府的不适应主要是与当前我国的权力体制有关。与发达国家不同的是,我国的权力体制并不存在“第三部门”的空间。一般认为,政府组织代表“第一部门”,拥有行政、立法及司法等公权力;企业组织代表“第二部门”,主要负责经济事务;至于非政府、非营利的组织则统称“第三部门”,扮演着公民社会倡议、发声和治理的中介角色。公民社会即是伴随着民间结社的蓬勃发展,开始形成可以与政府、企业鼎足而三的“第三部门”。  

   从现实情况来看,一方面,当前地方政府面临财政困窘、组织弹性不足的内部压力,必须重新调整政府的角色,从全能型政府转变服务型政府,推动民众导向的施政,提升公共服务的生产力。为推动民众导向的施政,必须以民为本,为民众提供贴心的服务,虚心倾听民众的心声,了解民众的想法和需要,要以民众本位取代官员本位。为提升公共服务水平,应建立成本效益观念,善用民间资源和活力,鼓励民间参与公共事务。另一方面,城乡日常生活需求的多元化催生了众多的社会服务机构,这些机构除了政府举办以外,大量的是民间组织,目的是满足民众的物质、精神与文化需求。民众需求的多元化,以及民间社会组织的应运而生,对地方政府来说,无疑是不可忽视的外部压力。

   近年来,广东省在民间社会组织发展问题上作出了新的探索。如广东省民政厅不久前出台的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》,明确从2012年7月1日起,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向民政部门申请成立。与此同时,广东将引入竞争机制积极推行“一业多会”,改变“一业一会”的垄断格局。这一《方案》实际上取消了对于民间组织来说两个最大的发展障碍:一是严厉的行政管制;二是过度的行业垄断。有学者指出,如果贯彻落实得好的话,该《方案》有可能成为广东社会建设发展过程中的重要里程碑。即社会组织的发展将带来社会管理方式、政府治理模式、公民文化与公民生活方面的相应重要变化,从而为中国的转型发展带来政府和市场之外的第三种动力。

   相对于政府直接进行社会管理,依靠社会组织解决社会问题,能够降低社会管理的成本;相对于市场分配资源,社会组织分配资源的结果,能够更好地保证社会成员共享成果,实现公平正义。也就是说,社会组织在一定程度上能够弥补政府失灵和市场失灵。对地方政府来说,不仅要在社会管理上“放权”,而且要在制度上创新,鼓励更多的民间社会组织创建,包括青少年中心、妇女中心、家庭暴力及性侵害防治中心、儿童福利服务中心、仁爱之家、无障碍之家等,其涉及的领域可以包括环保、妇女、教育、消费者保护等议题。

  

   二、民间社会组织的日常运作应对:管控或参与?

   在民间社会组织日常运作应对方面,当前一些地方政府的态度还是泛政治化。政府对民间组织的最大误解是把其当成社会稳定的威胁,习惯对这些组织上纲上线,认为其日常运作具有政治敏感性,需要全面管控。这种泛政治化的态度,既不利于民间社会组织的生存与发展,也容易引发民间社会组织与基层政府之间的不信任与对立。当出现社会矛盾问题时,地方政府很难借助民间社会组织的中间桥梁作用,及时化解与消除社会矛盾。

   其实地方政府在民间社会组织日常运作应对方面,还是可以有所作为的,特别是在规范管理与经济支持方面。在规范管理方面,可以通过法律手段,保障社会工作服务的规范化。如可以规范社会工作人员的服务流程,对开展服务时所撰制纪录的种类、内容重点等事项进行规范,服务过程尽量做到标准化管理。另外,通过各种品质考核和绩效评鉴,评估社会工作服务的过程,保证社会工作服务的质量。在经济支持方面,可以采用政府出资购买社会服务的方式。一般来说,政府直接提供公共服务的效率比较低下,而社会组织集结行业、组织和专业力量的优势,他们提供服务,有利于提高效率。而且,社会组织间存在竞争,最终有助于人民生活幸福感提升。一些社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究及信息咨询服务性质的项目,政府均可以出钱进行招标,由民间社会组织竞标实施。而在拨款方面,一些固定的项目,财政或相关机构可以固定拨付给相关组织实施。

   2012年3月19日,在第13次全国民政会议上,温家宝总理提出政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务,可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。这是中央领导首次明确提出,政府应将部分职能让位给社会组织。而从2010年起,北京市运用公共财政预算、福利公益金等多种渠道,开展政府购买社会组织服务的尝试。2012年北京市财政预计将拿出超过5000万元资金,购买300多项社会组织服务。

  

   三、民间社会组织的人才应对:排斥或吸纳?

   民间社会组织领导人,是近年来出现的一个新群体。他们虽然人数不同,但是由于自身综合素质较好,善于组织社会活动,经常在媒体上曝光,往往在海内外具有一定的知名度,其言行经常会受到国内舆论,甚至是国际媒体的关注。此类人才已不同于改革开放初期的“致富能人”,而是一种“社工能人”。我们在调研中发现,对于此类人才,地方政府的态度是不认同与排斥的,习惯用疑虑的目光审视他们,认为他们具有政治野心,一些乡镇干部常常还对其进行人身攻击。

   其实“社工能人”的出现,正是现阶段我国社会经济发展水平的产物。我国现代化建设已经不单纯是一个经济建设,还包括社会建设与文化建设。目前一些地方“老板治村”模式相当盛行,但是这一模式在解决农村贫富差距、农村集体经济的收益分配、劳资关系等问题时,往往是乏力的,因为乡村干部代表既得利益方,在涉及自身利益时无法做到客观公正性。而农村环境抗争事件、土地征用问题又是最近一些地方引发社会冲突的根源所在。2012年什邡、启东事件表明,民间社会的“社工能人”的影响是不容忽视的,他们由于不属于既得利益团体,往往在群众的威信很高,能够影响群体性事件的走向。

   中央编译局副局长俞可平教授认为“社会组织是一把‘双刃剑’,处理得好,它是政府合作的好伙伴,处理得不好,就会站到政府的对立面。”在当前复杂的利益格局下,地方政府应该主动与各种合法的健康的社会组织建立新的伙伴关系,积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益与民主治理的社会组织,特别是充分发挥社会组织人才在社会管理中的重要作用。在经济待遇方面,可以通过补助民间机构的社会工作人员和表扬、奖励优秀社工等措施,来改善他们的经济待遇、提高基层社工的工作动力等。在政治待遇方面,可以考虑将一些社会组织的领导人吸纳进地方政协或人大,或者是作为重点的统战对象。

   综上所述,随着我国现代化进程的深入,无论是城市还是农村社区,同样面临贫富分化、环境污染、社会养老、医疗保障等问题。当地方政府在解决社会经济问题能力不足的情况下,必须改变思路,充分意识到发挥社会力量的重要性,其中最重要的内容就是鼓励民间社会组织的发展,参与民间社会组织的日常运作,并且重视民间社会组织人才的培养,形成国家与社会的良性互动,促进我国转型期社会秩序的稳定与发展。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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