严泉:南京国民政府的宪政运动(1945-1948)

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严泉 (进入专栏)  

抗战胜利以后国民政府的宪政改革,是1938-1948年中国民主化进程中的重要事件,也是国民党在大陆统治时期,从威权政体向民主转型的一次尝试与努力。战后的民主化进程大致可以分为三个阶段。首先是国共谈判与政治协商会议阶段,其次是国共冲突与制宪国大阶段,最后则是国民政府行宪与失败阶段。


一、国共谈判与政协会议

1945年9-10月,抗战胜利后不久,在国内民意与美苏大国政治的双重压力下,国、共两党在重庆举行和谈,10月10日,双方协商并签立“双十协定”,确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国,尽速召开政治协商会议,商讨制宪事宜。1946年1月10日至31日,国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议。国共双方与民主党派经过两旬的艰苦谈判,以制度性妥协的方式,通过了政治民主化,军队国家化具体实施步骤的五项协议。其中改组政府决议的内容包括改组政府,容纳各党,改组后的国民政府委员会为最高国务机关,拥有最高决策权与高级官吏的任免权,其成员为40名,国民党占20名,中共及其他民主党派、无党派人士占20名;军事问题决议的要点是统一军队为国军,军队超出党派,军人不得干预内政;和平建国纲领的主旨在于建设和平民主统一团结的新中国,确定实行政治民主化、军队国家化和党派平等的合法原则,用政治方式解决国内纠纷,以保证国家的和平发展;宪法草案决议要求国、共两党共同商议新宪草,制订各党协商的民主宪法草案;国民大会决议承认1936年所选的1200名国大代表有效,同时规定增选700名代表名额,以容纳中共及其他党派人士。

五项协议中最为重要的是宪草决议。政协《宪法草案案》规定了宪草修改的12条原则:1、国民大会:全国选民行使四权,名之曰国民大会;在未实行总统普选制以前,总统由县级省级及中央议会各级选举机关选举;总统之罢免,以选举总统之同样方法行使;创制复决两权之行使,另以法律规定。2、立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举,其职权相当于各民主国家之议会。3、监察院为国家最高监察机关,由各省级议会及各民族自治区议会选举,其职权为行使同意、弹劾及监察权。4、司法院为国家最高法院,不兼管司法行政,由大法官若干组织之,大法官由总统提名,经监察院同意任命之,各级法官须超出于党派以外。5、考试院用委员制,其委员由总统提名,经监察院同意任命之,其职权着重于公务人员及专业人员之考试,委员超出于党派之外。6、行政院:行政院为国家最高行政机关,行政院长由总统提名,经立法院同意任命之,行政院对立法院负责;如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院,但同一行政院长不得再提请解散立法院。7、总统:总统经行政院决议,得依法颁布紧急命令,但须于一个月内报告立法院;总统召集各院院长会商,不必明文规定。8、地方制度:确定省为地方自治之最高单位;省与中央权限之划分依照均权主义规定;省长民选;省得制定省宪,但不得与国宪抵触。9、人民之权利义务:凡民主国家人民应享受之自由及权利,均应受宪法之保障,不受非法之侵犯;关于人民自由,如用法律规定,须出之于保障自由之精神,非以限制为目的;聚居于一定地方之少数民族,应保障其自治权。10、选举应列专章,被选年龄定为23岁。11、宪草上规定基本国策章,应包括国防、外交、国民经济、文化教育各项目。12、宪法修改权属于立法、监察两院联席会议,修改后之条文应交选举总统之机关复决之。1有论者认为,按照政协宪草原则,中华民国将从“五五宪草”所规定的国民大会制改变为两院式的国会制,从总统制改变为责任内阁制,从中央集权制改变为省得制定省宪的省自治制度,人民的权利将得到宪法的全面保障。简而言之,即国会制、责任内阁制、省自治制度。政协会议通过的12条宪法修改原则,将使国民党的一党专政成为历史,中国将建立一个民主宪政国家。2

政协会议闭幕后,依照决议成立宪草审议委员会,经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐,民社党的张君劢主持起草《中华民国宪法草案》。宪草保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容,国民大会成为无形机构,立法院直接民选产生,监察院职权扩大,且地方制度称为联邦体制,省得制定省宪,从而落实民有民治民享之民主共和国,以及内阁制之民主宪政等精神。政协宪草版本在1946年4月底完成,后来成为制宪国民大会审议宪法草案时的蓝本。

政协会议虽然达成协议,但是其过程与结局表明,各方在战后民主化进程中最大的目标仍然是自身的权力与利益。中共在1944年提出联合政府的主张,当然是想染指中央政府的权力分配。在政协会议及会后宪法草案制定过程中支持内阁制,反对总统制,目标就是削弱蒋介石与国民党的权力。中共尤其重视宪草中的地方自治内容,坚持省自治与制定省宪,甚至要求地方法官民选,其真实目的在于维护在解放区的地方利益,不仅要控制解放区的行政、立法,还要控制解放区的司法。宪政本来就不是中共的政治理想,但是在特定的历史时期,如果宪政改革能够成为和平夺权的工具,中共当然也是不反对的。因此在政协会议结束后的一段时间内,中共一度也对和平夺权的前景有了期待。1946年1月31日政协会议闭幕的当天,中共中央内部发出了“关于目前形势与任务的指示”,肯定了政协会议的重大成果,提出“从此中国即走上了和平民主建设的新阶段”的论断,更有“中国革命的主要斗争形式,目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争”、“党将停止对于军队的直接领导,准备整编军队,学习合法斗争”。不过即便如此,在2月份开始的国共整军方案谈判中,中共仍然坚持以保存军事实力为第一要务。2月2日,中共中央书记处开会认为,在国共谈判中对整军问题要慎重,目前国家民主化的前途还不明朗,如果我们把军队交给国民党,推动对军队的控制权,“我们的发言权即降低,即成为民主同盟。”所以刘少奇曾指示周恩来在整军谈判中要把主力部队以地方武装的形式保留。3而当国民党六届二中全会激烈反对省宪,提出“省自治”主张的时候,中共则意识到国大通过省宪无望,开始考虑准备内战,武力夺权。

国民党虽然在政治协商会议讨论宪草的时候,作出了大量让步。但是由于政协决议完全推翻了“五五宪草”和五权宪法架构,更重要的是极大地削弱了国民党的统治权力,因此政协决议的宪草方案引起国民党一些保守派的强烈反对。在CC系等保守派的压力下,1946的3月国民党六届二中全会最后通过5点宪草修改原则:1、宪法须以国父建国大纲为依据。2、国民大会为有形组织,集中开会行使四权。3、立法院对行政院不应有同意权和不信任权,反之行政院不得提前解散立法院。4、监察院不得有同意权。5、省自治无须省宪。国民党在宪草原则问题上的反复,自然招致中共与民盟的极大不满。

而国民党在国府委员数额问题上的不让步,也是希望保持其在未来联合政府中的相对优势地位。政协会议对政府改组问题曾达成协议,规定国民政府委员名额为40人,国民党和非国民党人各占半数,而对于国民党外的20名额分配以后再说。因为政协通过的《政府组织案》中规定:“国民政府委员会所讨论之议案,所有涉及施政纲领之变更者,须有出席委员三分之二造成始得决议。”这条规定意味着政府议案否决权的门槛是出席委员的三分之一,所以政协会后其余20个名额的分配成了问题的关键。中共为了能够联合民盟行使否决权,坚持要求它和民盟必须占有国府委员会三分之一以上即14名,而国民党只同意给中共和民盟12席,最多13名(且第13名来自中共推荐的无党派人士),不能再行让步。双方围绕13和14两个数字争吵将近半年之久,直到11月中旬仍未达成任何协议。因政府改组问题久拖未决,致使整编军队协议迟迟无法执行,所以军事冲突愈演愈烈。一般认为这一问题最终演化成为国共破裂的直接原因。

不过有学者认为,国府委员中的12席、13席或者14席问题,纯粹是一个伪问题。政协通过的《政府改组案》虽然作出了“国民政府委员会所讨论之议案,所有涉及施政纲领之变更者,须有出席的委员三分之二之赞成始得决议”的规定,但是紧接着又规定:“某一议案如其内容是否涉及施政纲领之变更发生疑义时,由出席委员之过半数解释之。”中共和民盟即便拥有14席,可以否决国府委员会“涉及施政纲领之变更”的议案,但有一个前提,即首先得确认这一议案是否涉及到施政纲领之变更。如果不能确认这一议案涉及到施政纲领之变更,那么当然就不会有“出席委员三分之二之赞成始得决议”的问题。换句话说,就不存在中共和民盟利用这14席去否决议案的可能。“施政纲领之变更”这个前置程序,只须有出席委员之半数就可确定。在国府委员会40名委员中,国民党已经占半数,再加上亲近国民党的青年党和由国民政府主席提名的无党派人士,国民党要想否定某一议案“涉及到施政之变更”,是非常容易的。在这种情况下,中共和民盟虽然拥有了否决权,可这是一个永远都用不上的否决权。一个永远都用不上的否决权,实际上等于没有否决权。国民党、中共显然没有意识到这个问题,否则不会锲而不舍地追求毫无意义的14席名额所拥有的否决权。4

在笔者看来,国府委员名额问题并不是关键。对国共双方来说,根本利益还是对地盘的争夺。改组后的国民政府毕竟只是过渡性的,未来中央政府的产生取决于双方在行宪国大的力量对比,因此国大代表的数额才是至关重要的。而多数国大代表又是地方选举产生。从这个意义上讲,谁控制的地方越多,在未来国民大会中的代表就越多,就越能决定行宪以后中央政府的人选。政协会议之后的半年内,国、共两党对东北的争夺,以及国民党对关内中共解放区的进攻,其目的均是打算在和谈完成之前尽可能削弱中共的地方军政实力,扩大国统区的势力范围。

与抗战时期发动宪政运动的动机相似的是,中间势力也有自己的权力与利益考虑。政协会议的各项协议对没有军政实力的中间势力而言,无疑是打开了一扇分享政治权力之门,而议会制、内阁制的宪政制度设计,更是为民盟领导人在未来选举政治中问鼎最高权力提供了制度可能。即使是对于过渡性的联合政府,中间势力也有自己的权力考虑。学者刘山鹰就认为张君劢、罗隆基等人是明白国府委员数额问题的实质的。民盟之所以和共产党坚持要14席,就是想在联合政府中扩大影响,制约国民党的力量,罗隆基曾对马歇尔说过:“这是蒋介石是否有尊重施政纲领的诚意的一个考验,也就是他是否尊重我们这些在野党派参加政府的尊严的一个考验。民盟同共产党的合作,老实说,不单是在这三分之一的问题。即在联合政府成立后民盟需要同共产党长期合作,共同奋斗,以制止蒋介石的专制独裁。”5而且中间势力自身各派系利益诉求也是各不相同,否则不会造成日后分裂的结局。在国府委员数额谈判中,中共坚持要求在国府委员会有10名代表,就遭到青年党的反对,表示如果给中共超过10席或者给民盟超过青年党,就不参加政府。在制宪国大问题上,中间势力围绕是否参加国大也发生了分裂。青年党与民盟内的民社党经过一番讨论,最后决定参加国大。

从1946年4月底到11月中,国共的谈判几乎毫无进展。7月3日,国防最高委员会宣布本年度11月12日召开国民大会。这一单方面宣布召开国民大会的作法,显然是完全违反了政协决议中由改组后的政府召集国民大会的规定,自然招致中共和多数民主党派的反对。11月15日,制宪国民大会召开。虽然制宪国大保留中共及民盟名额,但是中共与民盟多数人士拒绝提交国民大会代表名单,周恩来在11月16日南京记者招待会痛斥国大,国共从此谈判停止。


二、国共冲突与制宪国大

制宪国民大会原定于1936年11月12日召开,但因代表选举不顺利而不得不延期一年。一年后抗战爆发,故大会再度延期。1946年1月1日,即中华民国建国卅五周年开国纪念日,国民政府主席蒋介石发表告全国军民同胞书,明确声明本年内召开国民大会,制定宪法。于是从1936年起,直到十年之后的1946年11月15日,大会方得召开,而此时大会已延期达六次之多。

1946年11月15日开幕的国民大会,以制定宪法为任务,到会代表1701人,实际到会代表除了1936年民选代表及部分遴选产生的无党派代表外,另有国民党,青年党和民社党的政党代表。虽然中共和民盟拒绝出席,但是制宪国大代表仍超过法定人数,属合法大会。提交大会议决的宪草版本,就是各党派及无党派根据政协宪草修改原则多次修改后的政协宪草版本。经过激烈、广泛的讨论和审查,制宪国大在1946年12月25日三读通过《中华民国宪法》,此即今日台湾实施的宪法。制宪国大共开会41天,共举行预备会议4次,宪草审查会12次,大会20次,至12月25日通过中华民国宪法,并决定1947年12月25日施行。

在制宪进程中,国民党在宪法问题上作出了一系列的制度性妥协。一读会期间,因国民党籍国大代表对政协宪草远离孙中山五权宪法理论颇为不满,在开始的一周审议中,议决将宪草重新修改回“五五宪草”的式样。民社党蒋匀田为维护政协宪草,宣称民社党将离席抗议。在这种情况下,蒋介石劝说与会的国民党代表忍让为国,尊重民主党派的意见,将宪草恢复原样。为此国大召集紧急会议,代表重新审议宪草,一周后将其基本恢复至政协宪草原样,并初步形成了宪法草案雏形。宪法最终版本基本采用曾经过中共同意之四月底宪草审议版本。蒋匀田满意地说三读后通过的宪法“百分之九十以上皆系政协宪草原文。”6张君劢也认为国民党始终认为政协宪草违背了孙中山五权宪法理论,故他本人在会前极其担忧若中共不参加制宪国大,国民党势必将宪草返回到“五五宪草”。但国民党最终尊重了政协宪草,在没有中共制约的情况下通过了政协宪草,实在难以置信。新宪法通过之后,除少数左倾者和中共大加驳斥之外,大部分均与赞许。美国《纽约前锋论坛报》声称“此新宪法,远较国大会中讨论所可预料之文献为优”,“凡此皆赖蒋主席在国大坚持通过以本年初政协会议各党派所同意之原则为基础之宪法”。《华盛顿邮报》称“中国此次通过之新宪法,极与政协决议相符合,除非别有用心者,必不忍反对之也”;日本《朝日新闻》也称“新宪法之通过,为中华民国民主化途中之里程碑。”7

1947年宪法的颁布在中国宪政历史上是一件大事。它对孙中山确定的五权宪法模式作了重大修正,突破了国民党“党治”的模式。与过去国民党主导制订的“五五宪草”相比较,有了相大的改变,“如对人民之自由权利采用积极保护方式,取消‘非依法律不受限制’原有之字句。并严定中央限制该项自由之立法范围,以防滥用立法权,剥夺人民之权利。”立法委员改由民选,使地方民意与国家立法机关息息相通,更好地代表民意,“立法院不致有官僚化或政府机关化之弊。”省长不由中央指派,而由各省人民直接选举,使地方人民有选择行政管理人员的自由。明定司法院为解释宪法的机关,“使司法院成为类似美国之大理院为‘宪法之保护人’,提高司法之地位。”8

然而制宪国大的召开与闭幕,却意味着国共关系的完全破裂。虽然国民政府在1947年4月依据政协决议正式宣布改组,在政协决议规定的40名国府委员里面,国民党17名,比政协决议的20名减少了3名,民社党,青年党,和无党派各4名,为中共与民盟保留11席。但中共表示必须取消伪宪(1947年宪法)和恢复1946年1月13日的军事位置,强调此是最低限度的和谈先决条件。但国民党表示拒绝,声称“制宪国民大会乃由全国各民族,各省市各职业代表所组成,而且政协决议早已规定各党派及社会贤达亦皆共同参加,绝非如中共所称系国民党一党包办者”,“况且其所通过之宪法,亦即根据共产党与各党派共同参加之政协所协议之原则,及宪草审议会根据该项原则所制成之宪法草案,中共实无理由可以反对。”9双方因立场不同而未能重开谈判。1947年3月7日,最后一批中共代表团离开南京,国共关系彻底破裂,开始全面内战。1947年6月30日,国民政府司法院检察署颁布通缉令,通缉中共领导人毛泽东、周恩来、任弼时、董必武等人,中共被民国政府宣布取缔。10月,国民政府内务部宣布,因民盟涉嫌煽动学潮配合中共叛乱,亦被取缔。


三、国民政府行宪与失败

《中华民国宪法》通过后,民国进入“行宪”阶段,即实行宪政,中国开始进行民主转型。1947年1月1日国民政府公布宪法,同年12月25日正式施行。宪法颁布后,在正式施行前仍有一年时间,依照《宪法实施之准备程序》,需在宪法实施前产生民选的国民大会代表和立法委员,并在宪法实施后即召集行宪国大,选举总统和立宪政府。按照国民大会的决议,在宪法正式施行之前,国民政府作为看守政府负责检查现行普通法律是否与新宪法抵触,并着手选举代表等行宪准备工作,以便在行宪之后移交政权。3月21日国民政府相继公布《行宪国民大会组织法》、《行宪国民大会代表选举罢免法》、《总统、副总统选举罢免法》、《立法委员选举罢免法》、《监察委员选举罢免法》和《五院组织法》。1947年4月,国民政府依据政协决议案改组政府,容纳制宪各党进入政府,结束一党专政;并成立中央选举总事务所,负责第一届国民大会代表选举和第一届立法委员选举等工作。

经过积极的普选筹备,1947年11月21日至23日,全国除山东、新疆外,举行了国大代表的直选。中央社报导说“中华民国约二亿五千万之选民将凭其自由意志之抉择,选举国大代表。”在选举截止的次日,美国大使司徒雷登评论说:“以美国人眼光看中国大选,难免有不能尽如人意之处。但此事之教育价值,实无法估计。中国经此一开端,即正式步入民主大道,对于国家之民主建设,必当发生至佳之影响。”101948年1月22日、23日国民党统治区举行立法委员直选。1948年初,全国除举行了立法委员直接选举外,各省市议会也组织了监察委员间接选举。1947年12月25日,《中华民国宪法》正式生效,训政时期正式结束。

1948年3月29日,第一届国民大会即行宪国民大会召开。大会依照宪法以差额方式选举产生了中华民国总统、副总统,并因国共内战情势通过了动员戡乱时期临时条款作为宪法临时修正案。1948年总统选举为国民党执政以来首次全国性的总统选举,选举方式为具有民意基础的国民大会代表参与投票的间接选举。该选举于1948年4月20日投票,选举地点则是在南京国民大会堂。副总统选举虽同时进行,不过与总统选举分开计票,且并无与总统一起搭档的选举制度设计。该选举采差额选举,且是首轮得票必需超过半数以上才能当选的绝对多数选举。在总统选举方面,国民党总统候选人蒋介石以2430票的悬殊比数击败获得269票的同党对手居正,以将近八成的高得票率当选行宪后的首任中华民国总统。不过,蒋介石虽如预期的顺利当选,但是蒋所嘱意的副总统候选人孙科并未获得当选。在经过四轮投票后,孙科以1295票比1438票败给了桂系军人所拥护的李宗仁。不久,当选总统蒋介石于同年5月20日在南京总统府宣誓就职位。1948年5月,立法院集会,选举孙科为立法院院长;监察院集会,选举于右任为监察院院长。当选总统蒋介石召集行政院,任命翁文灏为院长。中华民国政府正式组建,国民政府走入历史。与此同时,国民参政会结束运作。

胡适认为,“这次国民党结束训政,是一件政治史上稀有的事。其历史的意义是国民党从苏俄式的政党回到英美西欧式的政党。这是孙中山遗训的复活。”11他还说:“一个政党抓住政权二十多年了,现在自己宣告取消一党专政,而愿意和别的政党共同担负政权。这是第一个重要意义。世界‘政党’有绝不同的两类,一是英、美、西欧的政党,一是三十年来苏俄、德、意的少数专制统治大多数的党。国民党自一九二四年以来的组织是学后者的。但孙中山究竟是受英、美政制影响最深的人,所以他虽然采用苏俄党制,终不肯承认一党专政是最后境界。”12虽然国民党很快在内战失败而失去政权,导致战后民主转型的中断,而此后国民党在台湾又长期实行威权统治。但是从长期的政治发展视角来看,制宪国大通过以政协草案以基础的宪法,仍然是值得肯定的。它表明国民党在政府体制、地方自治问题上还是作出了妥协与让步,中国的民主转型得以在战后再次起步。

在国民党的历史上,战后宪政改革的政治选择是史无前例的。导致这些改变的主要原因包括美国对国民党的压力。当时,在国际大背景和蒋介石有求于美国的情况下,蒋介石的反抗是无能为力的。美国驻华大使司徒雷登说:美国政府“暗示国民党政府,如果要我们帮助,就必须给我们一些更为令人信服的迹象,说明它正在争取步骤进行有关改革,哪怕表示有这方面的要求亦可。美国政府和美国人民的疑问是,一个没有能力进行进步改革的政府是否将我们的援助去为整个国家造福。”13杜鲁门在1945年12月15日对华政策声明也指出:“美国深知现时中国国民政府为一党政府,并相信假如国民政府之基础如能更加扩大,容纳国内其他主要政治分子,则中国和平、统一、民主的革新,必能更进一步。中国国父孙逸仙博士所以培养在中国走向民主过程中建立一个一党训政之暂时施策,必须加以修改。”14

民主化进程的中断当然与内战的责任有关。正如梁漱溟先生在其“内战的责任在谁”一文中所说,内战责任在蒋介石出尔反尔,言而无信,最后占领了大片地盘,“国方在军事上已心满意足”后,逼得共军不得不反击。不过,梁先生也强调“民国三十五年十一月中旬以后,要打内战的是中共,而非国民政府。”15杨小凯先生则认为国民党片面宣布立宪,把共产党排除在外,这使得双方之间的结更加解不开了。其最主要的责任当然是共产党。共产党不参加宪政过程,反对军队国家化,而要搞联合政府;国民党当然也有责任。他的一部份责任是早期迫害共产党,另一部份责任是片面召开国大,没有共产党参加,使宪政过程完全遭到了破坏。16

但是更深层次的原因,一方面是国共两党政治纲领完全不同,双方均为革命党,崇尚武力统一,漠视人民福祉。另一方面由于长期内战的历史原因,双方领导人缺乏基本的政治互信,难以妥协。虽然政治协商会议后,国共两党相继达成了政协宪草和整军协议等重要文件,但因国民党六届二中全会提出修改政协宪草原则的要求之后,国共之间刚刚建立的脆弱的互信关系急剧恶化。1946年4月,国共两党随着苏联军队撤出东北而展开对东北的军事争夺。6月1日,国民政府因马歇尔将军的压迫,下达了停战令,但命令有效期刚过,国共两党继续开始争夺东北,战火并蔓延到关内。10月,国共两党在山西、察哈尔地区的战斗日趋激烈,而江苏北部的原新四军驻地也成了主战场之一。这样,在双方武装冲突升级之后,还是邓野先生所说的民国政治逻辑发生作用,即“武力是政治的出发点和最终依据。”17

但是这并不是说战后宪政改革的成功的可能性没有。马歇尔对国共纷争调停的失败,恰恰表明对于一个政治上高度分裂的国家来说,外来干预是十分重要的,而且这一外力必须是有实力支撑,否则不可能成功。在国共两党严重缺乏互信的情况下,虽然当时的中国不可能采取盟军在德、日等国实施的占领区民主,但是一种实质性的干预型民主仍然是必须的。从二战后法国共产党选择议会政治的经验来看,有一个事实是不容忽略的,在解放法国期间,英美盟国在法国的军事力量存在,无疑对法共的军事活动是一种威慑,而对戴高乐主导国内的和平进程则是一种保障。从中国当时的现实来看,如果马歇尔的调解能够动用更多的美国政治、外交、军事资源,加深对中国国内政治的干预,那么对国共谈判与民主化进程的实际作用与影响无疑是深远的。但是令人遗憾的是,从一开始马歇尔就拒绝采用武力干预的方式,邹谠先生曾指出:“马歇尔没采用武装干涉中国的办法。他之所以作出否定的决定,是基于一种广泛的、共同的看法,即认为美国的在华利益不值得诉诸战争。对美国在华利益作如此估价,很自然地就加重了其他那些倾向于反对武装干涉的考虑的份量。反过来讲,反对武装干涉的决定,也就形成和控制了马歇尔对华政策的那些核心要素。”18


更为重要的是,马歇尔在调解国共冲突时,并不了解民国武力政治的逻辑,即政治妥协不可能在国共双方势均力敌时发生,只有一方在彻底获得武力优势后愿意重启和谈,而失败方则承认武力方式难以达到权力目标时,政治谈判与民主化进程才可以重新启动。抗战之前中共之所以愿意与国民党谈判,并接受国民政府的招安,最重要的原因还是实力不济。而在1946年5-6月份,这样的可能性是存在的。5月19日国军在本溪、四平相继击败林彪的部队,又迅速攻占长春。此时林彪的实力遭受沉重打击,几乎溃不成军。而国军在白崇禧的指挥下,原本准备乘胜追击,直捣哈尔滨,乘着林彪部队溃不成军失去战斗力之际,穷追猛打,一举拿下齐齐哈尔、佳木斯及满洲里北满诸重要城市。并进一步再组织民众,编三百万民团,保卫地方,肃清中共势力。19

然而在马歇尔的坚决反对下,并威胁要实施对华武器禁运,蒋介石不得不在6月6日宣布停火,一直持续到6月30日。正是这二十多天的停火,给东北的中共军队主力以喘息之机,日后整军反扑,击败国军。杨奎松先生的研究表明,中共在四平战役失利退至北满后不久,就从朝鲜接受了苏联方面缴获的大量日军现代化军事装备。中共东北局9月、10月曾接连致电中共中央说明:只要再争取到几个月的休战时间,我们就能利用从苏军手里得到的成批大炮,很快建成自己的炮兵部队。20白先勇在其父白崇禧的传记《仰不愧天——白崇禧将军传》中也指出,蒋介石6月6日下第二次停战令,对东北战局,影响至巨。21否则,以当时中共的力量,很难继续抵抗国军的进攻。中共东北军事领导人黄克诚在致电延安时就坦诚“如长期打下去,则四平、长春固会丧失,主力亦将消耗到精疲力竭,不能继续战斗。故如停战不能在现状下取得,让出长春可以达到停战时,我意即让出长春,以求得一时期的停战也是好的。”22所以,无论是对华政策的战略与战术,马歇尔其实应该对国共和谈破局与民主化进程中断承担重要的政治责任。


四、威权民主:国民党的政治改革

威权政体是20世纪三大政体模式之一,人们习惯把介于极权政体与民主政体之间的各种非民主政体,统称为“威权政权”。以研究威权政体著名的美国学者胡安•林茨(Juan J.

Linz)曾对威权政体提出定义,认为威权政体“是有限的多元政治,但非责任政治;政治体系有一套精密的意识型态作为指导,但另有不同心态(指封闭心理结构);政治体系除在某一发展时期外,并没有广泛而深入的政治动员;只有一人或一小群人运用政治体系的统治权,其权力虽缺乏明确界线,但实际运用上却可预测其范围。”23根据林茨的定义,威权政体具有四个基本特征:有限的政治多元主义、缺乏主导性的意识形态但有特殊的威权心态、有限的政治动员以及领导人权力行使的可预测性。塞缪尔•亨廷顿(Samuel P.

Huntington)的看法与林茨相似,也认为“一个传统的威权体制所具有的特征则是:一个领袖或一个领袖小集团,没有政党或只有一个脆弱的政党,没有群众动员,可能有一种‘思想意识’(mentality),但没有意识形态,只有一个有限的政府。”24

国民党在其统治时期,威权色彩同样浓厚。台湾著名的民国政治史研究专家张朋园先生认为从国民党夺得政权后,“他们把训政当作口号,相反的大搞威权主义。”25张朋园并不认为蒋介石是一个典型的法西斯主义者,他在借鉴林茨关于威权主义的定义后,认为“国民党及其领袖的所思所志,何其相似。”26萧功秦也把国民党的统治称为“国家主义的权威政治”,并认为是袁世凯之后的中国第二期的权威政治。27而在美国民国史学家易劳逸(Lioyd. E.

Eastman)看来,国民党政权与佛朗哥的西班牙或萨拉查的葡萄牙的独裁主义统治是一样的,但是不如后者稳定,“中国比那些欧洲国家大许多倍,所以控制就困难得多,无法相比。”280

在党内派系政治制约下,蒋介石从来就不是一个强有力的独裁者,而且在抗战前期已经开始制宪国大代表的选举,抗战时期又有国民参政会的议政活动,以及战后政协会议与行宪国大代表的选举等。在意识形态方面,虽然国民党在三民主义推行方面不遗余力,但是其实际影响与控制力却是非常脆弱的。国民党政权的政治动员能力非常有限,与中共是无法相比的。在政治领导方面,南京政府没有能够在全国建立强有力的领导,其鼎盛时期也只是在1936年末控制了中国内地18个省中的11个,多数时期直接控制的领域仍然局限于江浙地区。

与当代中国政治发展所处的国际环境不同的是,民国时期的中国一直面临救亡图存的巨大现实困境,特别是国民政府长期陷于对日抗战泥淖之中。恶劣的国际环境,直接导致国内四分五裂的局面长期存在。蒋介石虽然称得上是领袖人物,但是与毛泽东相比较,才干当然是“略输文采”,更重要的还是时空环境不佳,南京国民政府十年建设稍有起色,就遭到了日本的毁灭性入侵,到了抗战结束,面临强大的政治对手中共,表面风光的国民政府其实已经是“强弩之末”。在这种状态下,任何试图完成威权政体向民主转型的努力,都几乎是不可能的,战后的宪政改革的失败就充分说明了这一点。

一般认为,虽然由于缺乏竞争性和自由,威权主义的民主是形式大于实质,对具有这种民主政治现象的体制,拉里.戴蒙德(Larry Diamond)称为“选举威权”,即具有多党选举竞争的非民主政权。29“它们具有民主的基本制度包括多党竞争的选举制度,但是,这些制度由于受到独裁者的破坏而无法很好地执行。”30或者如奥唐奈(Guillermo

O’ Donnell)所称的是一种“代表性民主”,“与代议民主不同的是,代表性民主的制度化程度较低,同时,通过选举产生的政府只存在着纵向的责任机制,而缺少平行的责任机制,这样就造成了政府决策权力过大但是执行效果却较差的结果。”311947年行宪国大代表的选举,在张朋园看来,这种选举与南美一些国家在民主化之前的选举是相似的,他认为就是拉里.戴蒙德所说的“选举威权”、“假民主”或“没有民主的选举”(election

without democracy)。32此次选举选民人数高达2.5亿人,共选出代表3045人,是民国有史以来选举规模最大的一次。由于这次选举存在普遍的舞弊与腐败,人们的评价并不高,

但即便如此,威权主义政权还是允许有限的民主参与,如在绝大多数威权国家,选举制度基本上都被建立起来,有的国家还允许反对党的合法存在,允许它们合法的参与竞选。所以不能否定威权政体中的积极因素,毕竟这种政体具有一定程度的政治民主特征,至少政治自由化是持续存在的。笔者将威权政体的有限民主政治的形态,称为“威权民主”。在专制统治转变为民主政治的过程中,政治自由化(liberalization)与政治民主化(democratization)是有区别的,两者既紧密相连,又独立存在。自由化反映人们享受广泛的公民权,如言论自由及请愿权、新闻及结社自由、公平审判权、通信秘密权等。而民主化则是反映“政治权利”,包括投票及竞选公职的权利。

从某种意义上讲,如果选择渐进式民主化的道路,“威权民主”作为一种政治自由化现象,确实有利于向自由民主政体的过渡。这种演变模式,经常在20世纪后半期的南欧、南美与东亚一些威权国家民主转型中出现过,“南欧社会的民主化路径似乎可以得出这样一个观点:由于容忍和助长多元的结构和制度化,以往的威权体制带给成功的民主化和民主巩固,比带给其他不民主的体制更多的有利条件。”33

但是在国共两党的最高领导人看来,抗战胜利后的当务之急是要完成国家统一的使命,“统一”压过“转型”。国共在1946-1949年的内战,其实已经演变成为新的王朝统一战争。最后形成的金观涛、刘青峰先生所称的“超稳定结构”,不过是大一统局面的再次形成。只是在政体选择方面与传统不同,中共在1949年建立的是新型的党国极权政体,而不是传统的帝国专制体制。当然,如果没有1937年以后的对日抗战,中共力量的复苏是极其艰难的,这样经过二、三十年的国民党威权统治,中国从20世纪50年代开始民主转型也是有可能的。国民党在战后行宪的努力,以及后来台湾的民主化,都是很好的历史注脚。

“寻求以宪政秩序取代封建王朝是二十世纪中国历史的最为重要的主题。”34检视辛亥革命以来中国百年的转型历程,借鉴世界范围的民主化失败经验,在中国的现代化水平、民主政治文化传统、市民社会等宏观结构因素尚没有充分具备的情况下,威权民主的发展仍然是一个重要的阶段性历史任务。笔者强调,承认威权政体存续的合理性,并不是对中国未来民主政治发展的悲观。相反,这是一种从对世界民主化历程中普遍现象的理性认知。“在二十世纪,极少的国家能够在第一次尝试中就建立起民主的政治体制。”35亨廷顿的这一论断恰好也是辛亥革命以来民国政体转型历程真实的写照。20世纪南美、南欧与东欧的民主化经验也表明,“从历史上看,有一些国家中建立民主的第一次努力常常失败;第二次努力却经常成功。这种格局的一个理由可能是前车之辙后车之鉴。”36而且民国时期的政体转型经验也表明,只要国家本文政治体制能够不被形形色色的极权主义政治模式所取代,政治自由化进程能够继续存在下去,任何有缺陷的或不成熟的有限多元政治模式都是可以忍耐的,其中就包括威权政体。只有这样,第二、第三次民主转型才会更容易出现,民主转型成功机率才会相应提高。对中国的未来来说,最可怕的转型结局或是沉溺于威权政体的统治不思进取,或是经历民主转型的再次失败而失去信心,致使民主转型的重新启动变成幻影。


(发表于《二十一世纪》2012年6月号)

1  《政治协商会议决议案-宪法草案案》(1946年1月31日通过),载重庆市政协文史资料委员会编:《政治协商会议纪实》,上卷(重庆:重庆出版社,1989),页482-484。

2   刘山鹰:《1946年政协会议与中国宪政设计》,《社会科学阵线》,2005年第5期,页224。

3   邓野:《联合政府与一党训政:1944-1946年间国共政争》(北京:社会科学文献出版社,2003),页318。

4   刘山鹰:<从认可到放弃:政协宪政方案失败原因探析——基于1946年的历史>,中国战略与管理研究会网站,http://www.cssm.gov.cn/view.php?id=7420

5   罗隆基:《从参加旧政协到参加南京和谈的一些回忆》,载全国政协文史资料研究委员会编:《文史资料选辑》,第20辑(北京:中华书局,1961),页224-225。

6   蒋匀田:《中国近代史转折点》(香港:友联出版公司,1976),页188。

7  《谷正鼎秘书长上蒋总裁有关国际对我新宪法之评论呈》,载秦孝仪主编:《中华民国重要史料初编·战后中国(二)作战时期》,第七编(台北:中国国民党中央委员会党史委员会,1981),页739。

8   陈茹玄:《增订中国宪法史》(上海:世界书局,1947),页219。

9  《国民党中央宣传部的声明》,载中共代表团梅园新村纪念馆编:《国共谈判文献资料选辑,1945.8-1947.3》(南京:江苏人民出版社,1980),页511-522。

10 《中央日报》,1947年11月24日。

11   胡适著,曹伯言整理:《胡适日记全编》,第7册(合肥:安徽教育出版社,2001),页649。

12   胡颂平编:《胡适之先生年谱长编初稿》(台北:联经出版公司,1984),页1962。

13 司徒雷登著,程宗家译:《在华五十年—司徒雷登回忆录》(北京:北京出版社,1982),页175。

14《大公报》,1945年12月17日。

15  《大公报》,1949年1月26日。

16   杨小凯:<中国宪政的发展>,百度文库,http://wenku.baidu.com/view/661003c59ec3d5bbfd0a741c.html

17   邓野:《联合政府与一党训政:1944-1946年间国共政争》,页458。

18   邹谠著,王宁、周先进译:《美国在中国的失败,1941-1950》(上海:上海人民出版社,1997),页304。

19   <白先勇解读国共内战:战后东北之争(上)>,网易网站,http://history.news.163.com/09/0617/18/5C1HMAQU00011247_8.html

20 杨奎松:《战后初期中共现代军事装备何处来》,载《读史求实:中国现代史读史札记》(杭州:浙江大学出版社,2011),页265。

21 <白先勇解读国共内战:战后东北之争(上)>,网易网站,ttp://history.news.163.com/09/0617/18/5C1HMAQU00011247_8.html

22 黄克诚:《黄克诚回忆录》(北京:解放军出版社,1989),页347。

23 Juan

J.Liz, An Authoritarian Regime : Spain , in MassPolitics : Studies in Political

Sociology , ed., Erik Allardt and Stein Rokkan(New York: Free Press, 1970),255.

24 塞缪尔•亨廷顿(Samuel P. Huntington)著,刘军宁译:《第三波—20世纪后期民主化浪潮》(上海:上涨三联出版社,1998),页11。

25   张朋园:《中国民主政治的困境,1909-1949:晚清以来历届议会选举述论》(长春:吉林出版集团有限责任公司,2008),页219。

26 同上,页209。

27 萧功秦:《中国的大转型-从发展政治学看中国变革》(北京:新星出版社,2008),页77。

28 费正清、费维恺编,刘敬坤等译:《剑桥中华民国史,1912-1949》,下卷(北京:中国社会科学出版社,1994),页187。

29   Larry Diamond, “Thinking about

Hybrid Regimes”,Journal of Democracy , Volume 13,No.2, April (2002): 24.

30 谢岳:《社会抗争与民主转型一20世纪70年代以来的威权主义政治》(上海:上海人民出版社,2008),页73。

31 Guillermo O’ Donnell, “Delegative

Democracy”, Journal of Democracy, Volume.5, No.1January (1994): 59.

32 张朋园:《中国民主政治的困境,1909-1949:晚清以来历届议会选举述论》,页219。

33 戴蒙都罗斯(P. N. Diamondourous):《南欧民主化的成功故事》,载刘军宁主编:《民主与民主化》(北京:商务印书馆,1999),页196。

34 黎安友(Andrew J. Nathan):《中国的宪政选择》,《香港社会科学学报》第六期,1995年秋季号,注2。

35 塞缪尔•亨廷顿(Samuel P. Huntington)著,刘军宁译:《第三波:20 世纪后期民主化浪潮》,页325。

36   同上,页210。

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