严泉:南京国民政府的宪政运动(1945-1948)

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严泉 (进入专栏)  

  

抗战胜利以后国民政府的宪政改革,是1938-1948年中国民主化进程中的重要事件,也是国民党在大陆统治时期,从威权政体向民主转型的一次尝试与努力。战后的民主化进程大致可以分为三个阶段。首先是国共谈判与政治协商会议阶段,其次是国共冲突与制宪国大阶段,最后则是国民政府行宪与失败阶段。

  

   一、国共谈判与政协会议

   1945年9-10月,抗战胜利后不久,在国内民意与美苏大国政治的双重压力下,国、共两党在重庆举行和谈,10月10日,双方协商并签立“双十协定”,确定以军队国家化、政治民主化、党派平等、地方自治之途径达到和平民主建国,尽速召开政治协商会议,商讨制宪事宜。1946年1月10日至31日,国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、无党派人士9人等38位代表在重庆召开政治协商会议。国共双方与民主党派经过两旬的艰苦谈判,以制度性妥协的方式,通过了政治民主化,军队国家化具体实施步骤的五项协议。其中改组政府决议的内容包括改组政府,容纳各党,改组后的国民政府委员会为最高国务机关,拥有最高决策权与高级官吏的任免权,其成员为40名,国民党占20名,中共及其他民主党派、无党派人士占20名;军事问题决议的要点是统一军队为国军,军队超出党派,军人不得干预内政;和平建国纲领的主旨在于建设和平民主统一团结的新中国,确定实行政治民主化、军队国家化和党派平等的合法原则,用政治方式解决国内纠纷,以保证国家的和平发展;宪法草案决议要求国、共两党共同商议新宪草,制订各党协商的民主宪法草案;国民大会决议承认1936年所选的1200名国大代表有效,同时规定增选700名代表名额,以容纳中共及其他党派人士。

   五项协议中最为重要的是宪草决议。政协《宪法草案案》规定了宪草修改的12条原则:1、国民大会:全国选民行使四权,名之曰国民大会;在未实行总统普选制以前,总统由县级省级及中央议会各级选举机关选举;总统之罢免,以选举总统之同样方法行使;创制复决两权之行使,另以法律规定。2、立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举,其职权相当于各民主国家之议会。3、监察院为国家最高监察机关,由各省级议会及各民族自治区议会选举,其职权为行使同意、弹劾及监察权。4、司法院为国家最高法院,不兼管司法行政,由大法官若干组织之,大法官由总统提名,经监察院同意任命之,各级法官须超出于党派以外。5、考试院用委员制,其委员由总统提名,经监察院同意任命之,其职权着重于公务人员及专业人员之考试,委员超出于党派之外。6、行政院:行政院为国家最高行政机关,行政院长由总统提名,经立法院同意任命之,行政院对立法院负责;如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院,但同一行政院长不得再提请解散立法院。7、总统:总统经行政院决议,得依法颁布紧急命令,但须于一个月内报告立法院;总统召集各院院长会商,不必明文规定。8、地方制度:确定省为地方自治之最高单位;省与中央权限之划分依照均权主义规定;省长民选;省得制定省宪,但不得与国宪抵触。9、人民之权利义务:凡民主国家人民应享受之自由及权利,均应受宪法之保障,不受非法之侵犯;关于人民自由,如用法律规定,须出之于保障自由之精神,非以限制为目的;聚居于一定地方之少数民族,应保障其自治权。10、选举应列专章,被选年龄定为23岁。11、宪草上规定基本国策章,应包括国防、外交、国民经济、文化教育各项目。12、宪法修改权属于立法、监察两院联席会议,修改后之条文应交选举总统之机关复决之。1有论者认为,按照政协宪草原则,中华民国将从“五五宪草”所规定的国民大会制改变为两院式的国会制,从总统制改变为责任内阁制,从中央集权制改变为省得制定省宪的省自治制度,人民的权利将得到宪法的全面保障。简而言之,即国会制、责任内阁制、省自治制度。政协会议通过的12条宪法修改原则,将使国民党的一党专政成为历史,中国将建立一个民主宪政国家。2

   政协会议闭幕后,依照决议成立宪草审议委员会,经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐,民社党的张君劢主持起草《中华民国宪法草案》。宪草保留了三民主义的基本思想并贯彻政协宪草决议案内容,国民大会成为无形机构,立法院直接民选产生,监察院职权扩大,且地方制度称为联邦体制,省得制定省宪,从而落实民有民治民享之民主共和国,以及内阁制之民主宪政等精神。政协宪草版本在1946年4月底完成,后来成为制宪国民大会审议宪法草案时的蓝本。

   政协会议虽然达成协议,但是其过程与结局表明,各方在战后民主化进程中最大的目标仍然是自身的权力与利益。中共在1944年提出联合政府的主张,当然是想染指中央政府的权力分配。在政协会议及会后宪法草案制定过程中支持内阁制,反对总统制,目标就是削弱蒋介石与国民党的权力。中共尤其重视宪草中的地方自治内容,坚持省自治与制定省宪,甚至要求地方法官民选,其真实目的在于维护在解放区的地方利益,不仅要控制解放区的行政、立法,还要控制解放区的司法。宪政本来就不是中共的政治理想,但是在特定的历史时期,如果宪政改革能够成为和平夺权的工具,中共当然也是不反对的。因此在政协会议结束后的一段时间内,中共一度也对和平夺权的前景有了期待。1946年1月31日政协会议闭幕的当天,中共中央内部发出了“关于目前形势与任务的指示”,肯定了政协会议的重大成果,提出“从此中国即走上了和平民主建设的新阶段”的论断,更有“中国革命的主要斗争形式,目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争”、“党将停止对于军队的直接领导,准备整编军队,学习合法斗争”。不过即便如此,在2月份开始的国共整军方案谈判中,中共仍然坚持以保存军事实力为第一要务。2月2日,中共中央书记处开会认为,在国共谈判中对整军问题要慎重,目前国家民主化的前途还不明朗,如果我们把军队交给国民党,推动对军队的控制权,“我们的发言权即降低,即成为民主同盟。”所以刘少奇曾指示周恩来在整军谈判中要把主力部队以地方武装的形式保留。3而当国民党六届二中全会激烈反对省宪,提出“省自治”主张的时候,中共则意识到国大通过省宪无望,开始考虑准备内战,武力夺权。

   国民党虽然在政治协商会议讨论宪草的时候,作出了大量让步。但是由于政协决议完全推翻了“五五宪草”和五权宪法架构,更重要的是极大地削弱了国民党的统治权力,因此政协决议的宪草方案引起国民党一些保守派的强烈反对。在CC系等保守派的压力下,1946的3月国民党六届二中全会最后通过5点宪草修改原则:1、宪法须以国父建国大纲为依据。2、国民大会为有形组织,集中开会行使四权。3、立法院对行政院不应有同意权和不信任权,反之行政院不得提前解散立法院。4、监察院不得有同意权。5、省自治无须省宪。国民党在宪草原则问题上的反复,自然招致中共与民盟的极大不满。

   而国民党在国府委员数额问题上的不让步,也是希望保持其在未来联合政府中的相对优势地位。政协会议对政府改组问题曾达成协议,规定国民政府委员名额为40人,国民党和非国民党人各占半数,而对于国民党外的20名额分配以后再说。因为政协通过的《政府组织案》中规定:“国民政府委员会所讨论之议案,所有涉及施政纲领之变更者,须有出席委员三分之二造成始得决议。”这条规定意味着政府议案否决权的门槛是出席委员的三分之一,所以政协会后其余20个名额的分配成了问题的关键。中共为了能够联合民盟行使否决权,坚持要求它和民盟必须占有国府委员会三分之一以上即14名,而国民党只同意给中共和民盟12席,最多13名(且第13名来自中共推荐的无党派人士),不能再行让步。双方围绕13和14两个数字争吵将近半年之久,直到11月中旬仍未达成任何协议。因政府改组问题久拖未决,致使整编军队协议迟迟无法执行,所以军事冲突愈演愈烈。一般认为这一问题最终演化成为国共破裂的直接原因。

   不过有学者认为,国府委员中的12席、13席或者14席问题,纯粹是一个伪问题。政协通过的《政府改组案》虽然作出了“国民政府委员会所讨论之议案,所有涉及施政纲领之变更者,须有出席的委员三分之二之赞成始得决议”的规定,但是紧接着又规定:“某一议案如其内容是否涉及施政纲领之变更发生疑义时,由出席委员之过半数解释之。”中共和民盟即便拥有14席,可以否决国府委员会“涉及施政纲领之变更”的议案,但有一个前提,即首先得确认这一议案是否涉及到施政纲领之变更。如果不能确认这一议案涉及到施政纲领之变更,那么当然就不会有“出席委员三分之二之赞成始得决议”的问题。换句话说,就不存在中共和民盟利用这14席去否决议案的可能。“施政纲领之变更”这个前置程序,只须有出席委员之半数就可确定。在国府委员会40名委员中,国民党已经占半数,再加上亲近国民党的青年党和由国民政府主席提名的无党派人士,国民党要想否定某一议案“涉及到施政之变更”,是非常容易的。在这种情况下,中共和民盟虽然拥有了否决权,可这是一个永远都用不上的否决权。一个永远都用不上的否决权,实际上等于没有否决权。国民党、中共显然没有意识到这个问题,否则不会锲而不舍地追求毫无意义的14席名额所拥有的否决权。4

   在笔者看来,国府委员名额问题并不是关键。对国共双方来说,根本利益还是对地盘的争夺。改组后的国民政府毕竟只是过渡性的,未来中央政府的产生取决于双方在行宪国大的力量对比,因此国大代表的数额才是至关重要的。而多数国大代表又是地方选举产生。从这个意义上讲,谁控制的地方越多,在未来国民大会中的代表就越多,就越能决定行宪以后中央政府的人选。政协会议之后的半年内,国、共两党对东北的争夺,以及国民党对关内中共解放区的进攻,其目的均是打算在和谈完成之前尽可能削弱中共的地方军政实力,扩大国统区的势力范围。

   与抗战时期发动宪政运动的动机相似的是,中间势力也有自己的权力与利益考虑。政协会议的各项协议对没有军政实力的中间势力而言,无疑是打开了一扇分享政治权力之门,而议会制、内阁制的宪政制度设计,更是为民盟领导人在未来选举政治中问鼎最高权力提供了制度可能。即使是对于过渡性的联合政府,中间势力也有自己的权力考虑。学者刘山鹰就认为张君劢、罗隆基等人是明白国府委员数额问题的实质的。民盟之所以和共产党坚持要14席,就是想在联合政府中扩大影响,制约国民党的力量,罗隆基曾对马歇尔说过:“这是蒋介石是否有尊重施政纲领的诚意的一个考验,也就是他是否尊重我们这些在野党派参加政府的尊严的一个考验。民盟同共产党的合作,老实说,不单是在这三分之一的问题。即在联合政府成立后民盟需要同共产党长期合作,共同奋斗,以制止蒋介石的专制独裁。”5而且中间势力自身各派系利益诉求也是各不相同,否则不会造成日后分裂的结局。在国府委员数额谈判中,中共坚持要求在国府委员会有10名代表,就遭到青年党的反对,表示如果给中共超过10席或者给民盟超过青年党,就不参加政府。在制宪国大问题上,中间势力围绕是否参加国大也发生了分裂。青年党与民盟内的民社党经过一番讨论,最后决定参加国大。

   从1946年4月底到11月中,国共的谈判几乎毫无进展。7月3日,国防最高委员会宣布本年度11月12日召开国民大会。这一单方面宣布召开国民大会的作法,显然是完全违反了政协决议中由改组后的政府召集国民大会的规定,自然招致中共和多数民主党派的反对。11月15日,制宪国民大会召开。虽然制宪国大保留中共及民盟名额,但是中共与民盟多数人士拒绝提交国民大会代表名单,周恩来在11月16日南京记者招待会痛斥国大,国共从此谈判停止。

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本文责编:陈冬冬
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