赵晨 赵纪周:美欧防务“再平衡”评析

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2016-01-11 09:06:58

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赵晨(社科院) (进入专栏)   赵纪周  

   【内容提要】 美国在亚太地区实施“再平衡”战略,这并不意味着它放弃了对欧洲安全的关注。美国督促欧洲国家加强军备、提高防务预算,鼓励其在国际安全事务特别是在维护欧洲周边地区安全稳定,并干预全球冲突中发挥更积极的作用。美国的目的是在北约框架下,让一个加大安全投入的欧洲发挥更重要的作用,从而实现美欧的防务“再平衡”,减轻美国的责任和负担。不过,欧洲各国仍未完全走出债务危机阴影,在各国政府预算安排中,军费开支被排在较后位置。同时,一些欧洲国家民众的和平主义意愿也阻碍了这些国家过多参与国际军事行动。2014年持续恶化的乌克兰危机,提升了部分欧洲国家增强本地区防务水平的意愿,但仍未从总体上改变美欧防务“失衡”的局面。

   【关 键 词】地区与国别政治/美欧关系/北约再平衡/乌克兰危机

  

   2012年,美国总统奥巴马提出“再平衡”(rebalance)战略,计划将美国的战略重心从欧洲及中东等热点冲突地区转向东亚——这一未来的经济增长和潜在的战略挑战地区。①在安全领域,美国的外交和防务新政策包括增加与澳大利亚、新加坡、泰国和菲律宾等国的军事接触;调整海军部署,将60%的舰队部署在亚太地区;增强美在日本和韩国的军事存在感,比如开始尝试向日韩提供导弹防御系统。②在美国政府清晰地表态要将战略重点转向亚太时,还应冷静观察这一策略给原有的重心——欧洲带来的变化。实际上,美国并没有因此放弃它在安全领域所谓的“全球责任”。在欧洲,美国希望在北约框架下,由欧洲国家更多承担欧洲防务和对外干预的重任,实现北约的“再平衡”。2013年9月,北约秘书长拉斯穆森在比利时布鲁塞尔“卡内基欧洲基金会”的一次演讲中已经明确表示:“我相信欧洲国家能够也应该做得更多来满足美国的要求,帮助北约实现再平衡。”③

   自北约成立后,美国凭借第二次世界大战后形成的在西方阵营的领导地位、超强的军事实力和巨额防务投入,对北约事务握有主导权,欧洲国家则由于自身军事力量有限,对美国有安全需求而长期处于“被领导”的地位。在美国有意让欧洲发挥更大安全作用的背景下,欧洲国家是否有意愿也有能力回应美国的要求,在欧洲安全和北约的全球行动中发挥更重要的作用,欧美能否形成一种“再平衡”的欧洲安全格局,值得关注。

   本文拟对美国的欧洲“再平衡”战略布局进行详细介绍,分析欧洲国家对美国这一战略的回应,并对军事预算和民意这两个主要障碍进行解析,对北约框架中欧美防务力量的“再平衡”进行综合检视,评估其成功的概率。2013年底爆发的乌克兰危机,是欧洲自20世纪90年代科索沃危机以来所面临的最严重的一次安全威胁。在此背景下,2014年9月4日,北约在英国威尔士召开了峰会,欧洲国家受到较大触动,本文也将在最后一部分阐述此次乌克兰危机对欧美防务“再平衡”的影响。

   一、美国的美欧“再平衡”战略

   在冷战结束后的很长一段时间里,北约内部关于美欧任务分工模式是美国当“大厨”,即负责军事干预、派出战斗部队和维持战斗部队的能力,而欧洲则负责“洗盘子”,即在美国完成军事行动和控制局势的关键阶段后,派驻维持和平部队,进行和平重建工作。在小布什政府的第一任期内,欧洲在阿富汗战争时曾尝试提供军事“帮助”,但美国并不“领情”,在“美国例外主义”和“美国至上”理念的指导下,布什政府尽管接受了少量欧洲部队参与阿富汗战事,也要求北约提供重要的后勤支援,不过它仍对盟国的军事能力表示怀疑和轻蔑。④北约这种“美主欧从”的局面在奥巴马担任美国总统后开始变化,奥巴马政府开始调整其北约和对欧政策,希望欧洲在欧洲安全及北约的全球行动中发挥更大作用。

   美国这样做主要出于经济和战略两方面的原因。在经济方面,随着小布什政府在伊拉克战争中的过度扩张,阿富汗战争久拖不决,美国军费开支空前高涨,战争拖累美国经济的副作用加大。2008年,华尔街引爆的世界金融危机更是削弱了美国经济实力,致使美国不得不面对严重的财政和债务问题。奥巴马计划推行联邦财政改革,高昂的军事预算成为美国奥巴马政府重点切削的目标。2011年,奥巴马宣布未来10年,美国将削减5000亿美元军费(美国2010年军费为7000亿美元)。在此背景下,美国开始要求欧洲改变其在安全问题上“搭便车”的局面,承担更多安全责任并帮助美国分担防务负担。有学者评论说,美国在伊拉克战争后逐渐放弃了“确保领导地位”(primacy)战略,实行战略收缩,不再“事事出头”,转而求助于各种联盟,希望盟友协助它承担沉重的防务负担。⑤

   在战略方面,奥巴马从其第一任期开始,就将战略重心转向亚太,如希拉里•克林顿的说法,要打造“美国的太平洋世纪”。⑥在提法上,美国政府出于措辞强硬程度的考虑,先是用“重返”亚洲,再改换成“战略东移”,最终确定用战略“再平衡”这一概念。不过它的核心含义没有改变,就是在国际力量格局发生深刻变化,美国遭受两场战争和金融危机的重创,从而不得不进行战略收缩的情况下,要将相对有限的资源集中投放到对美国未来发展最为至关重要的亚太地区。一方面,要分享亚太地区因经济高速增长带来的红利;另一方面,在战略上维持美国在这一地区的主导权,应对以中国为代表的新兴大国的群体性崛起。⑦这样,美国对欧洲的关注度开始下降。美国政府在表态中,虽然仍然将欧洲视为最重要的伙伴,表示仍会为美欧伙伴关系继续“投资”,⑧但它期待欧洲在世界安全事务中发挥更重要的作用,增加军费和各种资源的投入,为北约的全球行动做出更大贡献,加速在北约框架内实现欧美力量的“再平衡”。

   美国的这一战略调整在2011年的利比亚战争中就已有鲜明的体现。尽管美国有足够的军事实力独立承担军事任务,但它还是愿意让欧洲国家在其邻近地区扮演主要的安全角色。战争期间,法国战机发动了第一波攻击。美军主要担负战役开始阶段的压制与摧毁敌方防空系统的任务,以及之后的作战支援任务。美军战机飞行架次占盟国出动战机架次的25%,但承担了80%的空中加油和战场情报收集及监视侦查任务,其余的加油与情报搜集任务,以及一半以上的打击任务则由英、法两国的战机承担。⑨可以说,利比亚战争开创了美国“幕后领导”(lead from behind)的新模式。利比亚危机后,美国依然尽力避免过多卷入涉及欧洲的安全事务。2013年初,在欧洲人讨论应对马里危机时,北约副秘书长亚历山大•弗什博(Alexander Vershbow)直言不讳地声称,“美国和北约不可能无处不在”(The US and NATO cannot be everywhere)。⑩现在看来,曾经在科索沃、阿富汗战争期间由美国军事力量发挥主要作用,而由欧洲国家负责维持和平与战后重建工作的分工模式已经悄然变化。

   美国利用北约这一协调美欧关系最重要的组织机制,不断催促欧洲向其“再平衡”战略靠拢。2010年,北约秘书长拉斯穆森就已提出“灵活防御”的概念,2011年,他在《外交事务》上撰文,提倡欧盟国家在紧缩时代应加强分工合作、发挥各自特长,建设“更加灵巧的防御”(smarter defense)体系。(11)在欧洲议会和其他场合,拉斯穆森曾不断提醒欧洲人必须意识到,只有软实力等于没有真正实力,外交需要硬实力的支撑,长期以往欧洲外交将缺乏可靠性与影响力。他还明确指出,欧洲缺少运输机、空中加油机及情报搜集和监控能力。(12)

   此外,在国际层面上,美国还试图拉盟友加入美国在亚太地区的“再平衡”战略。2013年1月,美国国防部长帕内塔在英国伦敦的国王学院发表演讲,阐述奥巴马第二任期的战略目标。帕内塔除了呼吁北约加大对情报工作和特种作战的投资力度,期待北约将自身塑造为能应对各种危机的更灵活的战斗力量之外,还特别指出欧洲应该加入美国在亚太地区的防卫努力,扩大安全合作范围。(13)

   但是,美国方面的努力并未完全说服其欧洲盟友,欧洲国家没将美国的战略东移视为发展壮大自身安全实力的一个机会。相反,它们表现出一定的不安和忧虑,担心美国就此“抽身”欧洲安全事务之外。英国两位外交政策研究学者道格•斯道克斯(Doug Stokes)和理查德•怀特曼(Richard G. Whitman)将当前状况概括为“美国因素淡化的欧洲安全秩序”(American-lite European security order)。(14)欧盟和欧洲国家担忧美国今后将不再重视欧洲,不愿看到自己“被抛弃”的结局。2010年,奥巴马缺席美欧峰会,让欧洲国家首脑感到自己已被“忽视”。对此,奥巴马政府进行了安抚,并对其“再平衡”战略小幅调整。希拉里•克林顿离任国务卿之前,曾试图安抚欧洲人——“美国不是要把重心从欧洲转向亚洲,而是要和欧洲一起把重心转向亚洲。”(15)奥巴马在第二任期弱化了“再平衡”战略的色彩。与鼓吹“重返亚太”的希拉里•克林顿首访亚洲不同,克里就任国务卿后的首访对象是欧洲和中东国家。2013年2月,出席慕尼黑安全会议的美国副总统拜登更是宣称,“欧洲仍然是美国不可缺少的头号伙伴”,“欧洲是我们与世界其他地区接触的基础”和“展开全球合作的催化剂”。(16)2013年4月,当美军最后一批艾布拉姆斯坦克(Abrams)在时隔69年后撤离德国时,曾有人称之为一个“历史性时刻”。(17)然而到2014年2月,美国又将升级版的该款坦克部署到德国境内。(18)表面上看,美国一边推行“亚洲再平衡”战略,进而推动美欧在欧洲安全领域“再平衡”,一边又有意展现出一种“重返欧洲”的姿态以证明它并未抛弃传统盟友。从本质上来说,美国要维护其全球霸权地位,推行亚太“再平衡”战略并维持在跨大西洋关系特别是安全与防务领域的领导角色,还是离不开欧盟和欧洲国家的力量,如需要它们加强防务能力以示支持。(19)美国依然希望欧洲强大起来以承担自身的安全责任,同时作为美国的伙伴来分担美国的负担。

   二、欧洲的回应:政治意愿与能力匹配

   对美国在欧洲的军事存在,法、德等西欧国家与波兰、立陶宛、罗马尼亚等中东欧国家持不同态度:法、德等国希望通过加强欧盟的共同安全与防务政策,协调欧洲国家的防务建设,力争与美国建立一种平等的军事安全关系,持这种观点最典型的国家就是法国;(20)而中东欧国家则不看好欧盟的军事实力和行动能力,希望倚赖美国和北约,热盼美国更长久更稳定地为其领土提供保护,以抵御来自俄罗斯的可能威胁。在国际安全事务中,中东欧国家也与美国走得更近。2003年,它们同法、德在伊拉克战争中的不同立场,就清晰地证明了这一点,也引来时任美国防长拉姆斯菲尔德关于“老欧洲”和“新欧洲”的著名论断。在奥巴马政府提出“再平衡”的要求后,西欧与中东欧国家的表现也有差异:中东欧国家普遍担心可能失去美国和北约的军事“保护伞”,而法国和一些西欧国家则表现得比较自信,法国对利比亚战争模式表示满意,而且认为即使美国掌握北约的主导权,但在美国不愿再“单边”行动的情况下,法国可通过这一机制实现自己的目标和国家利益。(21)

欧美关系自2003年伊拉克战争危机出现较大裂痕后,从布什政府第二任期开始已经逐步修复,奥巴马2008年赢得大选后,美国外交政策重归多边主义,相对尊重欧洲的意见,欧美相处融洽。法国和英国这两个欧洲大国,素有全球视野,它们视参与解决世界其他地区危机和安全事务为自己的使命和责任,并有干预的传统,所以,奥巴马提出欧美防务“再平衡”,对它们来说不啻为一个机会。2010年的利比亚危机,2011年的叙利亚危机,法、英两国的态度都比美国积极。从欧盟的政策来看,它也在协调整合欧洲各国意见,与美国的防务“再平衡”战略遥相呼应。2013年7月,欧盟委员会发表了一份《欧盟防务合作蓝图报告》,建议在欧盟层面统一军事装备标准、发展化学和核武器探测技术、提高飞机的适航性及研究数据加密设备等。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际政治研究》(京)2015年2期

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