赵晨 赵纪周:美欧防务“再平衡”评析

选择字号:   本文共阅读 1739 次 更新时间:2018-08-10 15:32

进入专题: 美欧关系   北约再平衡   乌克兰危机  

赵晨(社科院) (进入专栏)   赵纪周  

【内容提要】 美国在亚太地区实施“再平衡”战略,这并不意味着它放弃了对欧洲安全的关注。美国督促欧洲国家加强军备、提高防务预算,鼓励其在国际安全事务特别是在维护欧洲周边地区安全稳定,并干预全球冲突中发挥更积极的作用。美国的目的是在北约框架下,让一个加大安全投入的欧洲发挥更重要的作用,从而实现美欧的防务“再平衡”,减轻美国的责任和负担。不过,欧洲各国仍未完全走出债务危机阴影,在各国政府预算安排中,军费开支被排在较后位置。同时,一些欧洲国家民众的和平主义意愿也阻碍了这些国家过多参与国际军事行动。2014年持续恶化的乌克兰危机,提升了部分欧洲国家增强本地区防务水平的意愿,但仍未从总体上改变美欧防务“失衡”的局面。

【关 键 词】地区与国别政治/美欧关系/北约再平衡/乌克兰危机


2012年,美国总统奥巴马提出“再平衡”(rebalance)战略,计划将美国的战略重心从欧洲及中东等热点冲突地区转向东亚——这一未来的经济增长和潜在的战略挑战地区。①在安全领域,美国的外交和防务新政策包括增加与澳大利亚、新加坡、泰国和菲律宾等国的军事接触;调整海军部署,将60%的舰队部署在亚太地区;增强美在日本和韩国的军事存在感,比如开始尝试向日韩提供导弹防御系统。②在美国政府清晰地表态要将战略重点转向亚太时,还应冷静观察这一策略给原有的重心——欧洲带来的变化。实际上,美国并没有因此放弃它在安全领域所谓的“全球责任”。在欧洲,美国希望在北约框架下,由欧洲国家更多承担欧洲防务和对外干预的重任,实现北约的“再平衡”。2013年9月,北约秘书长拉斯穆森在比利时布鲁塞尔“卡内基欧洲基金会”的一次演讲中已经明确表示:“我相信欧洲国家能够也应该做得更多来满足美国的要求,帮助北约实现再平衡。”③

自北约成立后,美国凭借第二次世界大战后形成的在西方阵营的领导地位、超强的军事实力和巨额防务投入,对北约事务握有主导权,欧洲国家则由于自身军事力量有限,对美国有安全需求而长期处于“被领导”的地位。在美国有意让欧洲发挥更大安全作用的背景下,欧洲国家是否有意愿也有能力回应美国的要求,在欧洲安全和北约的全球行动中发挥更重要的作用,欧美能否形成一种“再平衡”的欧洲安全格局,值得关注。

本文拟对美国的欧洲“再平衡”战略布局进行详细介绍,分析欧洲国家对美国这一战略的回应,并对军事预算和民意这两个主要障碍进行解析,对北约框架中欧美防务力量的“再平衡”进行综合检视,评估其成功的概率。2013年底爆发的乌克兰危机,是欧洲自20世纪90年代科索沃危机以来所面临的最严重的一次安全威胁。在此背景下,2014年9月4日,北约在英国威尔士召开了峰会,欧洲国家受到较大触动,本文也将在最后一部分阐述此次乌克兰危机对欧美防务“再平衡”的影响。

一、美国的美欧“再平衡”战略

在冷战结束后的很长一段时间里,北约内部关于美欧任务分工模式是美国当“大厨”,即负责军事干预、派出战斗部队和维持战斗部队的能力,而欧洲则负责“洗盘子”,即在美国完成军事行动和控制局势的关键阶段后,派驻维持和平部队,进行和平重建工作。在小布什政府的第一任期内,欧洲在阿富汗战争时曾尝试提供军事“帮助”,但美国并不“领情”,在“美国例外主义”和“美国至上”理念的指导下,布什政府尽管接受了少量欧洲部队参与阿富汗战事,也要求北约提供重要的后勤支援,不过它仍对盟国的军事能力表示怀疑和轻蔑。④北约这种“美主欧从”的局面在奥巴马担任美国总统后开始变化,奥巴马政府开始调整其北约和对欧政策,希望欧洲在欧洲安全及北约的全球行动中发挥更大作用。

美国这样做主要出于经济和战略两方面的原因。在经济方面,随着小布什政府在伊拉克战争中的过度扩张,阿富汗战争久拖不决,美国军费开支空前高涨,战争拖累美国经济的副作用加大。2008年,华尔街引爆的世界金融危机更是削弱了美国经济实力,致使美国不得不面对严重的财政和债务问题。奥巴马计划推行联邦财政改革,高昂的军事预算成为美国奥巴马政府重点切削的目标。2011年,奥巴马宣布未来10年,美国将削减5000亿美元军费(美国2010年军费为7000亿美元)。在此背景下,美国开始要求欧洲改变其在安全问题上“搭便车”的局面,承担更多安全责任并帮助美国分担防务负担。有学者评论说,美国在伊拉克战争后逐渐放弃了“确保领导地位”(primacy)战略,实行战略收缩,不再“事事出头”,转而求助于各种联盟,希望盟友协助它承担沉重的防务负担。⑤

在战略方面,奥巴马从其第一任期开始,就将战略重心转向亚太,如希拉里•克林顿的说法,要打造“美国的太平洋世纪”。⑥在提法上,美国政府出于措辞强硬程度的考虑,先是用“重返”亚洲,再改换成“战略东移”,最终确定用战略“再平衡”这一概念。不过它的核心含义没有改变,就是在国际力量格局发生深刻变化,美国遭受两场战争和金融危机的重创,从而不得不进行战略收缩的情况下,要将相对有限的资源集中投放到对美国未来发展最为至关重要的亚太地区。一方面,要分享亚太地区因经济高速增长带来的红利;另一方面,在战略上维持美国在这一地区的主导权,应对以中国为代表的新兴大国的群体性崛起。⑦这样,美国对欧洲的关注度开始下降。美国政府在表态中,虽然仍然将欧洲视为最重要的伙伴,表示仍会为美欧伙伴关系继续“投资”,⑧但它期待欧洲在世界安全事务中发挥更重要的作用,增加军费和各种资源的投入,为北约的全球行动做出更大贡献,加速在北约框架内实现欧美力量的“再平衡”。

美国的这一战略调整在2011年的利比亚战争中就已有鲜明的体现。尽管美国有足够的军事实力独立承担军事任务,但它还是愿意让欧洲国家在其邻近地区扮演主要的安全角色。战争期间,法国战机发动了第一波攻击。美军主要担负战役开始阶段的压制与摧毁敌方防空系统的任务,以及之后的作战支援任务。美军战机飞行架次占盟国出动战机架次的25%,但承担了80%的空中加油和战场情报收集及监视侦查任务,其余的加油与情报搜集任务,以及一半以上的打击任务则由英、法两国的战机承担。⑨可以说,利比亚战争开创了美国“幕后领导”(lead from behind)的新模式。利比亚危机后,美国依然尽力避免过多卷入涉及欧洲的安全事务。2013年初,在欧洲人讨论应对马里危机时,北约副秘书长亚历山大•弗什博(Alexander Vershbow)直言不讳地声称,“美国和北约不可能无处不在”(The US and NATO cannot be everywhere)。⑩现在看来,曾经在科索沃、阿富汗战争期间由美国军事力量发挥主要作用,而由欧洲国家负责维持和平与战后重建工作的分工模式已经悄然变化。

美国利用北约这一协调美欧关系最重要的组织机制,不断催促欧洲向其“再平衡”战略靠拢。2010年,北约秘书长拉斯穆森就已提出“灵活防御”的概念,2011年,他在《外交事务》上撰文,提倡欧盟国家在紧缩时代应加强分工合作、发挥各自特长,建设“更加灵巧的防御”(smarter defense)体系。(11)在欧洲议会和其他场合,拉斯穆森曾不断提醒欧洲人必须意识到,只有软实力等于没有真正实力,外交需要硬实力的支撑,长期以往欧洲外交将缺乏可靠性与影响力。他还明确指出,欧洲缺少运输机、空中加油机及情报搜集和监控能力。(12)

此外,在国际层面上,美国还试图拉盟友加入美国在亚太地区的“再平衡”战略。2013年1月,美国国防部长帕内塔在英国伦敦的国王学院发表演讲,阐述奥巴马第二任期的战略目标。帕内塔除了呼吁北约加大对情报工作和特种作战的投资力度,期待北约将自身塑造为能应对各种危机的更灵活的战斗力量之外,还特别指出欧洲应该加入美国在亚太地区的防卫努力,扩大安全合作范围。(13)

但是,美国方面的努力并未完全说服其欧洲盟友,欧洲国家没将美国的战略东移视为发展壮大自身安全实力的一个机会。相反,它们表现出一定的不安和忧虑,担心美国就此“抽身”欧洲安全事务之外。英国两位外交政策研究学者道格•斯道克斯(Doug Stokes)和理查德•怀特曼(Richard G. Whitman)将当前状况概括为“美国因素淡化的欧洲安全秩序”(American-lite European security order)。(14)欧盟和欧洲国家担忧美国今后将不再重视欧洲,不愿看到自己“被抛弃”的结局。2010年,奥巴马缺席美欧峰会,让欧洲国家首脑感到自己已被“忽视”。对此,奥巴马政府进行了安抚,并对其“再平衡”战略小幅调整。希拉里•克林顿离任国务卿之前,曾试图安抚欧洲人——“美国不是要把重心从欧洲转向亚洲,而是要和欧洲一起把重心转向亚洲。”(15)奥巴马在第二任期弱化了“再平衡”战略的色彩。与鼓吹“重返亚太”的希拉里•克林顿首访亚洲不同,克里就任国务卿后的首访对象是欧洲和中东国家。2013年2月,出席慕尼黑安全会议的美国副总统拜登更是宣称,“欧洲仍然是美国不可缺少的头号伙伴”,“欧洲是我们与世界其他地区接触的基础”和“展开全球合作的催化剂”。(16)2013年4月,当美军最后一批艾布拉姆斯坦克(Abrams)在时隔69年后撤离德国时,曾有人称之为一个“历史性时刻”。(17)然而到2014年2月,美国又将升级版的该款坦克部署到德国境内。(18)表面上看,美国一边推行“亚洲再平衡”战略,进而推动美欧在欧洲安全领域“再平衡”,一边又有意展现出一种“重返欧洲”的姿态以证明它并未抛弃传统盟友。从本质上来说,美国要维护其全球霸权地位,推行亚太“再平衡”战略并维持在跨大西洋关系特别是安全与防务领域的领导角色,还是离不开欧盟和欧洲国家的力量,如需要它们加强防务能力以示支持。(19)美国依然希望欧洲强大起来以承担自身的安全责任,同时作为美国的伙伴来分担美国的负担。

二、欧洲的回应:政治意愿与能力匹配

对美国在欧洲的军事存在,法、德等西欧国家与波兰、立陶宛、罗马尼亚等中东欧国家持不同态度:法、德等国希望通过加强欧盟的共同安全与防务政策,协调欧洲国家的防务建设,力争与美国建立一种平等的军事安全关系,持这种观点最典型的国家就是法国;(20)而中东欧国家则不看好欧盟的军事实力和行动能力,希望倚赖美国和北约,热盼美国更长久更稳定地为其领土提供保护,以抵御来自俄罗斯的可能威胁。在国际安全事务中,中东欧国家也与美国走得更近。2003年,它们同法、德在伊拉克战争中的不同立场,就清晰地证明了这一点,也引来时任美国防长拉姆斯菲尔德关于“老欧洲”和“新欧洲”的著名论断。在奥巴马政府提出“再平衡”的要求后,西欧与中东欧国家的表现也有差异:中东欧国家普遍担心可能失去美国和北约的军事“保护伞”,而法国和一些西欧国家则表现得比较自信,法国对利比亚战争模式表示满意,而且认为即使美国掌握北约的主导权,但在美国不愿再“单边”行动的情况下,法国可通过这一机制实现自己的目标和国家利益。(21)

欧美关系自2003年伊拉克战争危机出现较大裂痕后,从布什政府第二任期开始已经逐步修复,奥巴马2008年赢得大选后,美国外交政策重归多边主义,相对尊重欧洲的意见,欧美相处融洽。法国和英国这两个欧洲大国,素有全球视野,它们视参与解决世界其他地区危机和安全事务为自己的使命和责任,并有干预的传统,所以,奥巴马提出欧美防务“再平衡”,对它们来说不啻为一个机会。2010年的利比亚危机,2011年的叙利亚危机,法、英两国的态度都比美国积极。从欧盟的政策来看,它也在协调整合欧洲各国意见,与美国的防务“再平衡”战略遥相呼应。2013年7月,欧盟委员会发表了一份《欧盟防务合作蓝图报告》,建议在欧盟层面统一军事装备标准、发展化学和核武器探测技术、提高飞机的适航性及研究数据加密设备等。同年12月,欧盟召开了自2008年金融危机爆发以来的首次防务峰会。

美国和北约的努力在欧洲引发一定反响。欧洲国家加强军备除了自身国家防务建设外,协调发展主要是在欧盟层面进行的。1997年,欧盟共同安全与防务政策确立后,在军事力量的建设和运用方面都取得了一些成绩,但有很多不足。比如,在2003年欧盟制定的唯一现存的《欧洲安全战略》中,并未规定欧盟防务力量建设的具体目标和措施,当初提出要组建六万人的快速反应部队(RRF)的目标至今仍未实现;就连仅有的一支小规模的战斗群(Battle Group),也从未投入过实战。受全球金融危机和欧洲主权债务危机的影响,防务问题近些年总是被放到政治磋商话题的边缘地带。

能力问题一直是欧盟防务最大的短板。2011年的利比亚危机证明,欧盟尚不具备独立解决重大安全危机的能力。不过,欧盟和欧洲各国在美国的督促和提升自身硬实力的愿景下,也做出了不小的努力。2009年底生效的《里斯本条约》引入了“永久结构性合作”(permanent structural cooperation)、“相互援助”(mutual assistance)及“相互团结”(mutual solidarity)等条款,(22)2010年,欧盟提出了“整合与共享”(pooling and sharing)倡议等,客观而言,这些都有利于欧盟军事与防务能力的提升。2013年10月,欧盟外交和安全政策高级代表、欧洲防务局(EDA)负责人凯瑟琳•阿什顿发布了关于欧洲安全与防务政策的最终报告,内容之一就是要加强共同安全与防务政策(CSDP)、通过系统和长期的防务合作以提高欧盟的军事能力,特别是在空中加油、卫星通信、遥控飞机系统(RPAS)和网络防御等领域,提出成员国应该加强合作,落实“整合—分享”倡议。同年11月,欧盟各国国防部长在欧洲防务局指导委员会上达成协议,在空中加油、遥控飞机系统(RPAS)、卫星通信和网络安全等关键领域设立项目并制定路线图。2013年12月,欧盟峰会终于在时隔五年之后再次将共同安全与防务政策列为重要议题。但由于成员国之间的分歧,这次峰会主要针对欧盟防务能力的技术性改进,并不涉及对防务力量的控制和使用权。因此,欧盟国家之间合作的目的是集中各国的防务资源,发展和提升欧洲的防务能力,避免重复建设中防务资金浪费问题。这种合作可以协调各国的安全需求,并在带动本国军工企业发展的同时促进就业。在某种程度上来说,欧盟的防务合作也可以说是在回应来自美国的要求或压力,从长远来看将有利于促进北约内部美欧之间防务能力的某种平衡。对于如何提升欧盟的防务能力,2013年12月的欧盟峰会决议要求:成员国需要加强合作,提高军事和民事行动能力,并进一步整合欧洲军工业;还批准了此前关于无人机、卫星通信,空中加油、网络安全等方面的合作项目。

近年来,在欧盟及北约的规划协调下,欧洲国家应对新军事技术革命的要求,在几个重点领域开始有所突破:在无人机方面,2003年,法国与瑞典、意大利、西班牙、希腊和瑞士等国启动“未来欧洲空战系统”研究计划——“神经元”无人作战飞机项目有所突破,2012年12月,“神经元”验证机试飞首获成功,成为欧洲研制的第一种隐形作战无人机。与美国无人作战飞机有所不同,“神经元”无人机将以对空作战任务为主,所以它也将对美军无人机构成一种补充。

空中加油技术是欧洲的短板,欧洲军队在空中加油领域不但缺乏相关装备,同时也缺乏必要的互操作性,这严重限制了欧盟国家的行动能力并已引发了美国的不满。为此,2013年11月,欧盟成员国国防部长会议决定,在欧洲防务局(EDA)框架内(除丹麦外的27个欧盟成员国),计划在2020年开始采购欧洲战略多任务加油运输机(MRTT),建成一支跨国多用途加油机机群。

在卫星通信、情报搜集和预警方面,欧盟1999年公布并于2002年正式启动“伽利略卫星导航系统”计划,意在摆脱欧洲对美国全球定位系统的依赖,打破美国在全球卫星通信服务领域的垄断。但由于成员国如德国和意大利之间的分歧,原定于2008年投入运营的“伽利略”计划陷入资金短缺困境,项目一再拖延。近十年来,“伽利略”计划在欧盟内部持续争论的情况下缓慢进行,直到2014年初,欧盟委员会才宣布“伽利略”系统将在年底开始提供服务。无论如何,“伽利略”计划是欧盟主导的新一代民用全球卫星导航系统,既可以为民众生活提供更多便利,也可以给欧洲工商业带来巨大经济效益,既有利于欧洲在全球高科技竞争中占据一定的有利位置,也将为欧洲独立防务能力的建设奠定良好基础。

空中运输方面也有进展。无论在20世纪90年代末的科索沃战争还是2011年的利比亚战争中,欧洲防务能力的一大缺憾是战略和物资远程运输及兵力投送能力的不足。近年来,一方面是防务预算压缩,另一方面共同行动的需求又有所增加,导致欧洲多国空运训练的强度不足。2011年,20个欧洲国家签署了一份关于欧洲航空运输舰队(the European Air Transport Fleet,EATF)伙伴关系的框架协议,其目的就是要提升欧盟的现有空运能力。在该框架协议下开展的欧洲航空运输培训(the European Air Transport Training,EATT14),是目前唯一的欧洲多国空运联合训练项目。除此之外,欧洲还在发展具有多用途军事运输能力的大型飞机。2003年,在比利时、法国、德国、卢森堡、西班牙、土耳其和英国等7个北约成员国的协作支持下,欧洲空客公司启动了A400M军用运输机的研发项目。该款飞机的载重量为37吨,可以运输装甲车或直升机并能够在复杂地形条件下降落。作为一种可执行多种用途任务的军用运输机,A400M在具体战术行动、战略或物资运输及空中加油方面都将发挥重要作用。2009年12月,A400M飞机首次完成了试飞,2011年投入批量生产,最终在2013年9月向法国交付了首架飞机。A400M飞机是目前市场上唯一可以挑战美国50多年前设计的C-130大力神运输机(载重量20吨)的产品。

综上来看,欧洲国家在军事装备(如无人机、空中加油)和相关训练(多国联合空运)等重要方面奋起直追,已经取得一定成就。它们的这些努力,一方面是因应美国的要求,为配合北约相关的干涉性行动或危机和冲突管理而提升自身防务能力,另一方面也是它们自觉应对新军事技术革命挑战,为将来开展独立行动而做准备,这些新装备和技术也有与美国竞争的一面。不过,欧洲国家与美国的军事实力从整体上还相差甚远,上述新技术离完全成熟还需要一段时间,而且都没有经过实战检验。

欧洲发展军工,有三个层面需要协调,即国家、欧盟和北约。这三个层面之间又有交叉,比如欧盟成员国既在欧盟内统一立场,又在北约中与美国和其他欧洲国家商谈。尽管北约和欧盟的协调程度较高,但安全和防务属于“高政治”范畴,国家仍是根本掌控者。每次面临欧洲境外的安全危机时,往往是美国与一些欧洲国家组成的“志愿联盟”实质投入到军事行动中,北约和欧盟只是分别提供军事和民事上的合法性和组织机制支持而已。美国的欧美“再平衡”战略,也有很矛盾的心理:一方面,美国希望欧盟加强整合力度,提高整体防务能力;另一方面,又担心“养虎成患”,担心欧盟发展成单独的安全实体,不听从它的指挥和意旨。对欧盟成员国,美国既需要鼓励它们,同美国站在一起,与之在北约框架内合作,还需力促其改变和平主义思维,注重增加军备投入,特别是对德国这样的国家。德国公众厌恶使用武力,对建立以法、德伙伴关系为基础的欧洲共同防务的努力都构成了障碍,(23)对配合美国的军事行动更没有热情。

三、防务预算上的继续失衡和抵触的民意

美国推行欧洲防务“再平衡”战略,以及欧洲着力增强自身的“硬实力”,发展军备,面临的两个最大的困难,一是财政,二是民意。在财政上,受欧洲主权债务危机的影响,对外关系及共同外交、安全与防务政策在欧盟政治议程上的重要性显著下降。沉重的债务负担要求欧盟各国削减财政开支,这就使欧盟的共同安全与防务政策步履维艰,难有革命性的举措。这是让美国人最不满意的地方。

实际上,自2006年以来,欧盟的总体防务开支一直呈下滑趋势。(24)2009年欧洲债务危机爆发后,军费下降的情况更加严重。例如,2008-2010年,欧盟防务局(EDA)26个成员国(25)的总体防务开支下降了近4%;2008年为2014亿欧元,到2009年下降为1940亿欧元,降幅为3%;到2010年,军费投入降为1935亿欧元,降幅为0.2%。据2013年7月欧洲防务局发表的国防数据汇总报告,2011年26个成员国的国防支出仅占其国内生产总值总和的约1.55%,为1925亿欧元(其中,与人员相关的开支占国防开支总额的51.5%,操作与维护费用占23.5%,国防投资仅占19.2%——其中装备采购资金占15.2%,研发经费为4%),比2010年减少10亿欧元,降幅达0.5%;(26)同年12月,欧洲防务局的国防数据汇总报告显示,2012年欧盟26国的国防支出为1896亿欧元(2600亿美元),比2011年减少了11亿欧元,降幅达0.6%。总体而言,2006-2011年间,欧盟国防开支减少了210亿欧元,降幅约为10%;2011-2012的单年降幅更是达到接近3%。(27)2012年,欧盟26国的国防支出占它们国内生产总值总和的1.5%,这远低于北约确定的2%的标准。单从英、法、德三个欧盟主要成员国来看,根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的数据,后冷战时期德国的军费开支持续减少,降幅大于英、法两国;从国防支出占国内生产总值的比例看,德国也落后于英、法两国。(28)当然,欧盟各成员国的防务开支还是存在增减差异:大部分国家削减了防务开支,但也有一些国家,如瑞典和波兰的军费投入有所增长。在债务危机的影响下,成员国军费增减问题缺乏欧盟的总体框架协调,成员国几乎各行其是,自行设定防务开支标准。这阻碍了欧盟军事融合的进程,从而削弱了欧盟及北约军事能力的建设。

成员国提高自身军事实力,增强行动能力是确保北约发挥作用的根本保障。只有盟国坚持防务开支的最低限,并将军费重点投入到主要能力建设上,才可能让北约真正发挥作用。按照北约的有关规定,盟国应该遵循两项意在平等分担角色、风险和责任的原则:一是成员国的防务开支占本国国内生产总值的比例应维持在至少2%的标准上;二是防务开支中至少20%的资金应该用于主要装备。但金融危机和欧债危机严重影响了这两项目标的实现:根据北约秘书长拉斯穆森的2013年度报告,在过去五年里,美国已经削减了防务开支,而欧洲盟国在防务投入上的减少额度更高。在2007年,有五个成员国的防务投入达到了占本国国内生产总值2%的标准,而到2013年时只有三个国家;同时,很多欧洲盟国远未达到主要装备开支占防务总投入资金20%的标准。(29)

可以看出,欧洲增强自身军事能力的意愿并不十分强烈,特别是2008年世界金融危机之后,欧洲又陷入债务危机,削减财政开支、实现财政平衡成为欧洲国家的主要目标,国防开支成为重点削减项目之一。债务危机爆发后,欧洲国家总共削减了450亿美元(约合2781亿元人民币)的军费开支,相当于德国全部军费。欧盟28个成员国中,只有英国、法国达到了北约的军费开支标准,即军费开支为国内生产总值的2%(见表1和表2)。英、法两国——两个愿意投放军事力量的主要欧洲国家——都在进一步削减开支。



这种失衡的防务开支令美国人非常失望。利比亚战争结束后,美国国防部长帕内塔就在2011年10月布鲁塞尔的一次演讲中,阐明利比亚模式应当成为一个更平等的大西洋责任共担安排的模板。他还强调由于美国预算紧张,现有水平的美国负担是不可持续的。(30)继任防长罗伯特•盖茨更是严厉地指出:“一个残酷的现实是,美国国会的欲望和耐心都在逐步耗尽,美国政治圈中很大一部分声音认为,我们不应该再把我们越来越宝贵的资金花在那些明显不愿意贡献必要资源的国家身上,它们没有严肃对待自己的防务,也不算是够格的伙伴。”(31)美国在2011年的军费开支达到了国内生产总值的4.6%。根据2013年北约秘书长的年度报告,2007年美国对北约防务开支的贡献份额为68%,欧洲盟国和加拿大共贡献了32%(其中英、法、德、意四国的防务开支份额共为21.5%);而在2013年,美国对北约防务开支的贡献份额增长至73%,欧洲盟国与加拿大的份额则下降至27%(其中英、法、德、意四国的防务开支份额共为18.2%,比2007年时减少了3.3%)。(32)(见表3)


美国推行“再平衡”战略的另一个障碍是欧洲民众对加强军备的反感。欧洲已经进入后工业化社会,再加上两次世界大战的深刻教训,欧洲一体化的成功经验,欧洲的战略文化和安全观都更倾向于建设“软实力”,而不是添置坦克、导弹、战斗机,发展“硬实力”。冷战结束后,苏联的安全威胁不复存在,欧洲承平日久,民众和一些政治家都感到花费巨额军费没有意义。“9•11”事件爆发后,国际恐怖主义呈上升势头,但欧洲民众认为恐怖主义威胁是常态,欧洲曾长期面临恐怖主义的局部威胁,应以平常心待之,而且反恐的手段也不应超越国际法的法律界限,不应过分夸大威胁程度,然后进行无限制的军事打击。这与美国的民意有所不同。2011年,“欧盟晴雨表”(EU Barometer)的一项民意调查显示,只有7%的欧洲人认为恐怖主义是威胁,(33)而同年美国这一比例为33%。(34)2012年,马歇尔基金会的调查显示,只有35%的欧洲人认为战争是实现公正的必要手段,在美国这一比例是74%。(35)

当然,正如2013年3月“卡内基欧洲”的政策研究报告《欧洲会同意使用武力吗?》所认为的,欧洲人并非不愿意为实现政治目的而使用武力,但他们极少愿意在欧盟框架下或以欧盟名义动武。因此,在可预见的将来,欧盟将首选把北约作为讨论、规划和采取军事行动的平台。(36)在美国的压力下,欧盟可能会自觉地承担起更多责任,包括在亚太地区配合美国的“再平衡”战略,起到一个“有用的盟友”的作用。与此同时,欧洲在安全战略、防务力量及军费投入方面也需要立足自己的实际,毕竟欧盟更多关注其周边地区的安全,而且与美国在国际战略、外交政策手段等方面不尽相同。欧盟依然认为自己是一支“规范性力量”,欧洲兼顾效率与公平的资本主义发展模式,无微不至的人权保障,与自然和谐相处的环境意识,通过国际机制解决冲突和全球问题的行为方式,是这个混乱世界的模范,是欧洲对世界巨大的“智力贡献”,是欧洲的“软实力”所在。(37)如果对美国亦步亦趋,欧盟将失去自身的特性与影响力,从而损害自身利益。因此,在北约内部美国与欧洲国家关系的“再平衡”将继续处于动态的过程。

四、乌克兰危机对“再平衡”的影响

2013年底爆发的乌克兰危机,让欧洲真切感受到了来自俄罗斯的地缘威胁,从侧面证实了美国关于欧洲应当加强自身军备的“正确性”。它在很大程度上强化了欧美之间的安全联系,提升了北约在捍卫欧洲安全方面的作用,这些变化在2014年9月召开的北约威尔士峰会上有较明显的体现。乌克兰危机对欧美的防务“再平衡”产生了一定影响,欧洲人的安全观、北约的首要任务,以及对抗俄罗斯的军事举措和欧美军费分担问题,即心理、组织制度和具体执行三个层面上都有局部变化,总体有利于“再平衡”。

首先,欧洲人安全观的改变。乌克兰危机从心理上改变了欧洲人对俄罗斯的认识。在乌克兰危机的冲击下,欧洲人的安全观有了很大变化,对美国的依赖感增强了。乌克兰危机的爆发,直接表明欧洲的安全出现了问题。如果说债务危机令欧洲陷入经济困境,乌克兰危机则让欧洲陷入了安全困境。欧洲人的安全意识大幅增强,而且越来越多的欧洲人意识到他们离不开美国的军事保护。在2012年的《拉斯穆森报告》中,对1000名受调查者的电话访谈显示,认为美军应全部撤离欧洲而让欧洲人承担自我防卫责任的占51%,反对者占29%,持不确定态度的占20%。(38)但随着美欧与俄罗斯关系在乌克兰危机问题上的逐渐恶化,反对美军全部撤出西欧的人数开始增加。例如,2014年5月的《拉斯穆森报告》显示,认为美军应该撤离欧洲的占36%,反对者占39%,表示不确定的人数为25%。(39)

其次,乌克兰危机使得集体安全重新“回归”北约的首要任务。北约给自己定义的三大核心任务是集体防御、危机管理和合作安全。过去20年,由于苏联解体,北约原有的敌人消失,北约开始转型,由一个军事政治组织逐渐演变为一个政治军事组织。它不断扩大自己的领域,超出欧洲边界,走向全球舞台。欧洲国家追随美国,在北约框架下参与了阿富汗等军事行动和危机管理。但是,乌克兰危机意味着欧洲大陆的安全受到一定程度的威胁,因此它们迅速转而强调“集体防御”的首要作用,其态度转变在北约峰会中迅速有所体现。尽管由于德国等国家的反对,北约威尔士峰会没有确凿地标明俄罗斯是目标国,但北约的重心无疑已经回到集体防御任务。《威尔士峰会宣言》第二点明确指出,“根据华盛顿条约第五条,保护和捍卫我们的领土和人民免遭袭击,是我们最为重要的责任”。(40)此外,瑞典和芬兰同北约签署了“驻扎国地位”协议(host nation status),同意北约将来可在这两国驻扎军队。一些评论家认为,如果没有乌克兰危机,很难想象瑞典和芬兰这两个国家会同意北约在其国土上驻军。

再次,威尔士峰会上欧洲国家和美国一道,为防御俄罗斯推出了多项举措。乌克兰危机爆发后,北约暂停了与俄罗斯的合作,威尔士峰会没有邀请俄罗斯领导人出席。它还着力加强其在东欧的军事存在:在拉脱维亚、立陶宛举行陆上军事演习,在波罗的海举行大规模海上军事演习;此次峰会决定,在北约快速反应部队内部再建立一支“先锋”分队,兵力超过4000人,隶属于北约的“战备行动计划”,主要部署在东欧和巴尔干地区,以便随时应对来自俄罗斯的军事威胁。《威尔士峰会宣言》提到,组建该部队是为了“增进北约集体防御承诺的可信度和威慑力”,它能在接到命令48小时内开展行动。根据1997年北约与俄罗斯达成的协议,北约不能在东欧国家部署永久性军事基地,所以北约用了“轮换”的用词,按照今天北约的军事调动和配置能力,轮换基地和永久基地的作战效果没有太大差别。威尔士北约峰会的另一个重要意义是它尝试改变美欧对北约的军事贡献不平衡的现状。欧洲国家首脑第一次承诺将遵守军费开支不低于国内生产总值的2%,保证军费中装备开支特别是研发费用不低于总额20%的约束性指标。欧洲国家将停止削减军费开支,未来会随着国家经济增长相应增加军费开支。英国查特姆皇家国际问题研究所美国项目研究专家凯瑟琳•米肯尼斯(Kathleen J. Mcinnis)认为,2%的军费开支比例为北约今后树立了一个标准,为了欧洲的安全,欧洲国家的防务开支不能再低于这一指标了。北约峰会标志着28个国家在战略上同意向加强军备的目标迈进。(41)

乌克兰危机在帮助美国唤醒欧洲的安全意识、实现北约内欧美防务力量“再平衡”方面发挥了作用。但是,我们也应看到,欧洲国家还没有完全走出债务危机,与俄罗斯的对抗,使其经济窘状雪上加霜。欧洲国家在欧盟机制的协调下,主要是采用经济制裁的手段开展对俄斗争,而安全领域的对抗措施,主要是在北约机制下实施。欧洲国家的安全意识尽管有了很大幅度的提升,但距离美国的要求还差得很远,在北约框架内,它们的承诺也都预先设定了条件和转圜空间。比如,在军费开支占国内生产总值2%的硬性指标问题上,北约国家设有缓冲期。从《威尔士峰会宣言》中所设置的带有缓冲意味的附加条件可以看出,欧洲国家的财政拮据程度仍然非常严重,比如,其中写明各国需在10年时间内达到军费开支占国内生产总值2%,10年内实现装备开支占国防预算20%的目标。这两个10年的期限大大降低了欧洲国家达标的难度,给了它们一个长时段的缓冲期。2014年,欧洲经济复苏速度低于预期,法国经济趋于停滞,欧洲经济的领头羊——德国第二季度甚至出现了负增长。欧盟对俄罗斯经济制裁的负效应已经显现出来,这进一步削弱了欧洲与俄罗斯对抗的决心。

此外,尽管欧洲国家内部对军备资源的分配、对抗俄罗斯的烈度及对北约的走向都依然存在严重的分歧,但英、法、德等西欧国家在北约的定位上与美国一致,认为北约仍然应该是一个“全球北约”。威尔士峰会除了重点讨论乌克兰危机外,也讨论了中东问题、阿富汗问题和网络安全问题。在《威尔士峰会宣言》里,同时全面描述了北约在网络安全、中东冲突地区的责任,这些反映了美、英、法等大国的意志。但是,中东欧国家因为自身的不安全感(它们与俄罗斯地缘相近),则急切地希望北约把一切资源都用在保卫东部边界的安全上。这次北约峰会,中东欧国家特别是波罗的海三国表现非常积极,它们极为担心俄罗斯对其可能发动“混合战争”(hybrid war),(42)力争在中东欧部署北约快速反应部队。在对俄态度上,中东欧国家和德、法等西欧大国也有差异:波兰及立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚等波罗的海三国敦促北约在峰会公报中将俄罗斯定性为“潜在侵略者”,而德、法等国警告不要对俄进行不必要挑衅,认为对俄仍应进行“柔性处理”。此外,北约几个大国间也有不同的想法。美、英两国对俄相对强硬,但德国在安全事务上态度依然谨慎。德国在欧盟和北约内的作用也比较大,德国总理默克尔是北约内唯一一位可以与普京进行电话磋商的领导人。法国对北约的东部防御不太热心,它更关心地中海和中东地区的安全局势。在乌克兰问题上,它支持德国领导下的对俄政治对话,也不愿意同俄罗斯彻底翻脸。出于商业利益的考虑,它仍然希望把两艘“西北风”级两栖登陆舰卖给俄罗斯。法国外交部分析、计划和战略中心主任贾斯丁•维塞(Justin Vaisse)在访谈时表示,北约峰会没有决定接纳格鲁吉亚和乌克兰加入北约,一是因为这两个国家边界存在争议,可能会给北约带来风险,二是北约不想向俄展示,北约已经威胁到它的安全。法国希望看到一个作为缓冲国的乌克兰,如果未来乌克兰能像波兰一样,获得经济上的长足发展,这对乌克兰也有利。(43)

结论:后美国时代的联盟?(44)

应对冷战时期的共同威胁,曾经是美国与其欧洲盟友关系的黏合剂,但冷战结束后,特别是进入21世纪以来,欧美双方各自对安全威胁的认知与应对已经有所不同。随着美国整体经济实力和军事实力的相对下降,再加上奥巴马政府提出了“重返亚太”的经济和安全战略,美国希望欧洲国家能够承担更多的周边防务责任。欧美在军事战略和装备、战术协调等方面有一定针对性的改进,欧洲在欧盟框架下加强了一些美国要求的薄弱防务领域的军事建设。此次乌克兰危机,也推动了欧美在北约框架内的合作,成立了快速反应部队中的“先锋”部队,欧洲国家承诺不再削减军事预算,十年内力争达到军费占国内生产总值2%的标准。可以说,美国关于欧洲防务“再平衡”的战略得到一定的贯彻。同时欧美也共同推动北约自身“回归”欧洲大陆,重新重视欧洲的本土防御。

不过,从短期来看,乌克兰危机带来的震动并不足以实现北约框架下的欧美安全防务“再平衡”,欧美之间的军事能力差距短期内难以缩短。在欧债危机的背景下,除了波罗的海国家和波兰等中欧国家外,乌克兰危机也没有决定性地改变欧洲国家的心理,欧洲国家提升自身防务水平和独立性的意愿没有得到绝对增强。以德国为代表的“老欧洲”国家仍然希望用经济制裁和政治磋商的方法来推进乌克兰危机的解决。“软实力”和经济战而不是导弹和坦克,依然是欧盟和欧洲国家最擅长使用也是最有实力的“武器”。

此外,应当注意的是,美国推行欧美防务“再平衡”策略,并非愿意欧洲成为与其平等的全球安全行为体,只是自己实力下降后的“策略”之举,它始终把北约当作控制约束欧洲并为其全球霸权服务的工具。所以,欧洲要实现在政治、军事外交上的独立自主依然是十分困难的。所谓“后美国时代的联盟”,可能依旧是一种“美主欧从”的安全伙伴关系,只是形式上表现得更加民主而已。


注释:

①US Department of Defense, "Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense," Washington, D.C.: Department of Defense, 2012。在美国国防部的这一指南中,奥巴马正式将“重返亚太”一词中的“重返”(pivot)一词改为“再平衡”(rebalance)。

②Janine Davidson, "Retrench or Rebalance? America's Evolving Defense Strategy," Chatham House, September, 2014, http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/field/field_document/20140902RetrenchorRebalanceDavidson.pdf, 2015-01-02.

③Andrew Rettman, "NATO Wants EU Countries to Buy More Drones," Euobserver, September 19, 2013, http://euobserver.com/defence/121506.

④赵怀普:《当代美欧关系史》,北京:世界知识出版社2011年版,第326页。

⑤Christopher Layne, "America's Middle East Grand Strategy After Iraq: The Moment for Offshore Balancing Has Arrived," Review of International Studies, Vol. 35,No. 1, Jan., 2009, pp. 5-25; Lanxin Xiang, "China and the 'Pivot'," Survival, Vol. 55, No. 5, Nov., 2012, pp. 113-128.

⑥Hillary Clinton, "America's Pacific Century," Foreign Policy, Oct. 11, 2011.

⑦倪峰:《奥巴马政府第二任期对外政策走向》,《新视野》2013年第2期。

⑧Hillary Clinton, "America's Pacific Century," Foreign Policy, Oct. 11, 2011.

⑨李晨:《利比亚战争中美国与欧洲军事力量的运用》,《国际政治研究》2014年第1期。

⑩Tobias Bunde Outlook to the 49th Munich Security Conference, https://www.securityconference.de/en/activities/msc-kick-off/outlook-to-the-49th-munich-security-conference/.

(11)Anders Fogb Rasmussen, "NATO after Libya: The Atlantic Alliance in Austere Times," Foreign Affairs, July/August, 2011.

(12)Andrew Rettman, "NATO Chief: EU Soft Power Is 'No Power at All'," Euobserver, May 5, 2013, http://euobserver.com/defence/120046.

(13)东方网,2013年1月19日。

(14)Doug Stokes and Richard G. Whitman, "Transatlantic Triage? European and UK 'Grand Strategy' after the US Rebalance to Asia," International Affairs, Vol. 89, No. 5, Sep., 2013, p. 1089.

(15)The Brookings Institution, "The Transatlantic Partnership: A Statesman's Forum with Secretary of State Hillary Clinton," Washington, D. C., November 29, 2012, http://www.brookings.edu/~/media/events/2012/11/29%20clinton/20121129_transatlantic_clinton.pdf, 2015-04-25.

(16)Remarks by Vice President Joe Biden to the Munich Security Conference, February 2, 2013, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/02/02/remarks-vice-president-joe-biden-munich-security-conference-hotel-bayeri.

(17)John Vandiv, "US Army's Last Tanks Depart from Germany," Stars and Stripes, April 4, 2013, http://www.stripes.com/news/us-army-s-last-tanks-depart-from-germany-1.214977,2014-07-05.

(18)Michael S. Darnell and John Vandiver, "American Tanks Return to Europe After Brief Leave," Stars and Stripes, February 4, 2014, http://www.atlanticcouncil.org/blogs/natosource/american-tanks-return-to-europe-after-brief-leave,2014-07-05.

(19)张健:《大国互动中欧盟的角色》,《现代国际关系》2013年4期。

(20)Philip H. Gordon, A Certain Idea of France: French Security Policy and the Gaullist Legacy, Princeton: Princeton University Press, 1993.

(21)2014年9月10日,笔者随中国国际问题研究院北约考察团在巴黎对法国外交部分析、计划和战略中心主任贾斯丁•维塞(Justin Vaisse)访谈,他说北约表决是一票否决,如果北约让法国做它不愿意做的事情,法国直接否决就可以了。2003年的伊拉克战争和2006年的格鲁吉亚危机,法、德都否决了美国的提案。美国无法独断制定北约的政策,如果这样的话,法国就会离开北约。法国在越战、伊拉克战争上,都没有听美国的。相反,在利比亚战争中,法国把美国纳入法国的轨道中来。在此次乌克兰危机中,美国也无法影响法国与俄罗斯关于“西北风”舰的谈判。

(22)根据永久结构性合作,欧盟鼓励达到一定标准的成员国率先在军事力量的发展方面相互看齐,组成事实上的“先头部队”,带动欧洲防务水平的整体突破。按照相互援助条款,欧盟成员国承诺要在欧洲发生武装侵略的情形下,彼此伸出援助之手,包括各自的军事力量。相互团结则意味着欧盟国家要在恐怖主义等自然或人为灾难面前更多地同呼吸、共命运。

(23)Laurent Cohen-Tanugi, An Alliance at Risk: The United States and Europe since September 11st, Translated by George A. Holoch Jr., Baltimore: John Hopkins University Press, 2003, p. 74.

(24)有关2006-2013年欧洲国防支出的具体数据情况,可参见欧洲防务局网站http://www.eda.europa.eu/info-hub/defence-data-portal。

(25)丹麦是欧盟中唯一没有参加欧洲防务局的成员国,而克罗地亚在2013年7月才加入欧盟和欧洲防务局;两国都是北约成员。

(26)The European Defence Agency (EDA), Defence Data 2011, 22 July 2013, http://www.eda.europa.eu/info-hub/news/2013/07/22/defence-data-2011, 2014-06-13.

(27)The European Defence Agency (EDA), Defence Data 2012, December 10, 2013, http://www.eda.europa.eu/info-hub/news/article/2013/12/10/defence-data-2012.

(28)参见:Stockholm International Peace Research Institute(SIPRI),The SIPRI Military Expenditure Database,at: http://milexdata.sipri.org/result.php4,2014-06-13。需要说明的是,根据SIPRI的数据,2012年英、法、德三国的军费开支分别占各自国内生产总值的2.5%、2.3%和1.4%,与世界银行公布的数据有差异。

(29)Secretary General's Annual Report 2013, January 27, 2014, http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_106247.htm.

(30)US Department of Defense, "Carnegie Europe(NATO)," speech by Secretary of Defense Leon E. Panetta, Brussels, Oct. 5, 2011.

(31)Greg Jaffe and Michael Birnbaum, "Gates Rebukes European Allies in Farewell Speech," Washington Post, June 10, 2011.

(32)Secretary General's Annual Report 2013, January 27, 2014, http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_106247.htm.

(33)Eurobarometer, Eurobarometer 76(Public Opinion in the European Union), December, 2011.

(34)The AP-GfK Poll, May, 2011, p.8.

(35)The German Marshall Fund of the United States, Transatlantic Trends 2012 Partners, 2012.

(36)Jan Techau, "Will Europeans Ever Agree on the Use of Military force?" Carnegie Europe Policy Paper, February 13, 2013, p.1.

(37)赵晨:《欧洲衰落了吗》,《学习时报》2004年1月22日。

(38)Rasmussen Reports, "51% Think U. S. Should Withdraw All Troops From Europe," May 22, 2012, http://www.rasmussenreports.com/public_content/politics/general_politics/may_2012/51_think_us_should_withdraw_all_troops_from_europe.

(39)Rasmussen Reports, "36% Favor Pulling U.S. Troops From Western Europe," May 16, 2014, http://www.rasmussenreports.com/public_content/politics/general_politics/may_2014/36_favor_pulling_u_s_troops_from_western_europe.

(40)NATO, "Wales Summit Declaration," http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm, 2014-10-02.

(41)2014年9月9日,笔者随中国国际问题研究院北约考察团在伦敦对英国查特姆皇家国际事务研究所美国项目研究专家主任凯瑟琳•米肯尼斯(Kathleen J. Mcinnis)的访谈。

(42)意为军事人员和当地民兵武装共同作战。

(43)2014年9月11日笔者随中国国际问题研究院北约考察团在巴黎对法国外交部分析、计划和战略中心主任贾斯丁•维塞的访谈。

(44)Ellen Hallams and Benjamin Schreer, "Towards a 'Post-American' Alliance? NATO Burden-Sharing after Libya," International Affairs, Vol. 88, No. 2, March, 2012.



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文章来源:本文转自《国际政治研究》(京)2015年2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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