郑秉文:社会保险基金投资体制“2011改革”无果而终的经验教训与前景分析

选择字号:   本文共阅读 997 次 更新时间:2015-10-11 21:09:26

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郑秉文 (进入专栏)  
但意外的是,2012年初的收获却是委托模式即广东千亿基金委托给全国社保基金理事会。本来,这是两件毫不相干的事情,但在回顾这段暂短历史时我们可以得出这样的评论:一是改革总比不改革要好,毕竟往前迈了一步;二是他们实际上都是一次改革的压力测试,这就是下文要展开的内容了。

  

三、“2011改革”的经验:改革总比不改革要好

   现在回过头来看“2011改革”,既有一些经验,也有一些教训,更有很多启示。

   先说经验。“2011年改革”的方向是正确的,这是经验。“2011改革”的初衷是新建机构,采取“专门机构投资运营模式”,但“2011改革”意外收获的是广东千亿委托投资。

   初衷和结果不一样,为什么还说是经验?这是因为,改革总比不改革好。不管怎么改革,其结果都比不改革要好!从收益率上看,2011年广东千亿委托投资的收益率是6.73%[20],2013年的收益率还未公布,但从全国社保基金理事会公布的“基金年度报告(2013年度)”披露的6.20%收益率来看[21],2013年广东委托的千亿基金收益率也不会低于6.20%。

   “2011年改革”的初衷是新建专门机构,专司全国社会保险基金的投资运营。很显然,采用“专门机构投资运营模式”的思路是符合中国国情的,与“政府部门投资运营模式”和“市场机构投资运营模式”相比是上策。其实,所谓“政府部门投资运营模式”,实际就是国债投资模式,以美国模式为典型,全部用于购买国债。这个投资模式显然不适合中国国情,中国宏观经济环境和财税环境难以承受这个模式。所谓“市场机构投资运营模式”,实际就是智利模式,也是人们常说的香港强基金模式。这个模式的特点是参保人对全部养老资产的投资决策“个人说了算”,等于把养老资产增值保值的全部责任都“托付”给了个人投资技巧和投资能力上,这显然不符合中国的国情,不符合中国的文化传统、职工现状和市场环境,不符合中国目前建立的养老保障制度结构。所以,剩下的就只有“专门机构投资运营模式”,就是新建一个统揽全国、市场化、多元化的投资机构,对全国的社会保险基金资产进行统一和集中投资。相比之下,这是上策,符合中国的国情。

   从基金规模上讲,未来社保基金规模庞大,一支基金肯定是不够容纳的,至少应是三足鼎立的局面。比如,到2020年,全国社保基金(理事会)的规模至少要3000-4000亿美元的规模,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“划转部分国有资本充实社会保障基金”;基本养老保险基金目前已超过5000亿美元;就目前世界各国已有的实践来看,还没有超过5000亿美元的市场化的养老基金机构投资者,所以,未来的规模预测显示,我们至少应有两、三支养老基金投资机构。其实,瑞典基本养老保险基金的机构投资者共计有5个,但其资产总计还不到两千亿美元。多支基金主体可以产生竞争,还可以各有侧重。另外,资金来源于财政的主权养老基金,与来自于缴费的养老基金的风险容忍度是不一样的,应实施不同的投资策略。所以,新建机构是早晚的事情。

   虽然这个初衷没有实现,但方向是对的。这一点当时是有共识的。至于授权各省自行投资,不管是借用省级社保经办机构为基本养老保险基金的投资管理主体,还是建立省级法人机构为本省基本养老保险基金投资管理主体,抑或建立省级社会保险投资管委会,省级投资的方案显然已不适应国情,关于这一点,下文会继续论述。

  

四、“2011改革”的教训:投资改革的专业化讨论推向互联网

   导致“2011改革”搁浅的主要原因之一是,投资体制属于养老保险制度的“后台”,是非常专业的技术工作,但却没有采取“技术路线”来处理,而是在“2011改革”中被抛向社会舆论的风口浪尖,并经历了半年多媒体的非专业性的“狂轰乱炸”,最终于2012年2月搁置起来。

   养老保险基金是否应该实行市场化投资体制、如何采取市场化投资体制等等,这些都是非常专业的问题,更多地应在专业范围内进行讨论;一旦讨论决定,在高层决策之后,在组建实施阶段也应在专业范围内进行操作。在民粹主义风气盛行和网络媒体十分发达的今天,技术问题易庸俗化,专业问题易社会化,偶然问题易情绪化,孤立问题易趋势化;这样的社会舆论环境既是一个压力测试器,具有检测的激励性作用,也是一次暴风骤雨,具有妖魔化的摧毁性作用,使本来就进入深水区的改革更加艰难。所以,网络炒作有可能导致出现变局,甚至成为改革进程的一个“最大变量”。“2011改革”搁浅其实就是这个变量的结果。

   2011年11月我随一高层代表团到欧盟参加第二届中欧政党高层论坛第二次会议。在一次大会上,一女性欧洲政党领袖在演讲中手举一本刚出版的书,说她正在阅读,对中国有启发,正式推荐给我们。担心她演讲之后就马上离开会场,话音未落我就移步到主席台,现场借下这本书翻看,小心记下来。后来,在国内多次讲课场合我都讲过此事,在中国人民大学讲课时一有心听众替我购买一本。这本书就是《没有领袖的革命——普通人在12世纪是如何掌权和改变政治的》(The Leaderless Revolution-How Ordinary People Will Take Power and Change Politics in the 21st Century),作者是英国的Carne Ross。作者在书中引用了大量案例,详细描述和记录了在“阿拉伯之春”中,网络是如何发挥作用推翻这些政府的,其主要思想就是告诉人们,在传统的社会运动中,人们经常看到的是振臂一呼便带领人民奋起的巨人领袖,于是,革命就成功了。但在互联网社会里,“阿拉伯之春”的出现却没有像传统社会运动那样由领袖指引,这是一场没有领袖的革命,但获得了成功。为什么?因为互联网扮演了一个特殊的功能,在这场没有领袖的革命中成功地实现政权更替。

   我用这本书举例,是想以此来“2011改革”搁浅的原因。网络媒体能推翻阿拉伯国家的政府,当然就能影响基金投资体制改革的进程。

   在专业分工越来越细化的今天,对技术性很强的改革领域应多多召开专家会议,多借鉴国外的相关领域改革的得失,多考察国内的具体国情的适用性。社会保险基金投资体制改革的专业化程度很高,在专业领域应展开热烈讨论,公开论战,甚至,投资实务向来就只能在专业人士和专业团队中进行讨论和操作,反之,很可能于事无补,耽搁改革进程。

   互联网作为信息技术的主要表现形式,为决策者沟通社会和了解国情提供了新的工具和手段,为改革方案征求民意插上了新的翅膀,但是,一旦将专业化领域的改革推向大众,互联网就为甄别和判断社情民意、为最终采取决策带来新的严峻挑战:

   ——互联网的开放性,成为所有社会成员发声的平台,这一方面显示出平等性,同时又显示出片面性,因为不管是否具有专业知识,他们的权利和权重是一样的,所以,点击的数量给出的信号不一定是理性的;

   ——互联网的自主性,使其容易成为某些群体反复表达意愿的场所,在这里,比的是谁更有闲暇时间,因此,大量拥有闲暇时间的群体将以超过一人一票的潜规则而成为这个“舆论场”的常客;

   ——互联网的隐匿性,使任何人都可以随时上网发表意见,互联网可以反映各种利益诉求,也可以任意表达不满情绪,尤其是,对某一改革方案表达不满时使用的语言常常是极端的,给人们的印象是震撼的,效果是出其不意的,对决策层的影响甚大;

   ——互联网的迅捷性,使其在很短的时间内就能够爆发惊人的组织动员能量,对某一个改革方案的不满在网络的推波助澜下可产生“雪崩效应”,瞬间扩散升级为全国范围的一场类似投票的表态运动,使某项改革轰然坍塌;

   ——互联网的民粹性,这是最重要的,社会的短期利益与长期利益、人民的当前福利与长远福祉、国家发展的短期效益与长期发展可持续性常常是矛盾的,甚至是相反的,在特定的历史条件下,网络表达的往往是一面倒即倾向于前者,而非后者。

   因此,如何主动适应社会信息化的大趋势,努力掌握以互联网为代表的信息技术特点规律,使其成为推动改革、宣传改革和理解改革的平台,这对未来社会保障改革乃至其他领域的改革是一个挑战。

   在我看来,“2011改革”搁浅的主因固然是网络媒体炒作的结果,这是毋庸置疑的,社会舆论和网络媒体的强大攻势对决策产生了作用,改革进程由此受到了影响。但是,如前所述,“2011改革”作为一次“压力测试”,使我们面对一个两难选择:要改革就只能实行“专门机构投资运营模式”即进行市场化投资体制改革,这是上策;但真的进入改革程序之后却突然发现不是那么容易,有很多以往想不到和看不见的困难突然显现出来,需要一个一个地加以解决,至少要予以回答,而不能采取置之不理的茫然态度。

   归纳起来,这些问题就是要处理好“五大关系”:在现行统账结合的基本养老保险制度下,如果实行中央集中的市场化投资管理体制,如何处理好中央和地方的关系;如何处理好投资收益和参保人权益的关系;如何处理好政府和市场的关系;如何处理好相关的各个法律关系,等等。

  

五、“2011改革”的启示(一):如何处理好中央与地方的关系

   与世界任何国家相比,中国基本养老保险制度是一个非常特殊和十分罕见的制度。

   首先,基金管理的层级很低,现金流的收入与支出及其核算主要发生在县市级政府那里,真实资产也沉淀在他们那里,中央政府和省级政府只有账簿,而不掌握基金;

   其次,由于统筹层次太低,各级政府对养老保险制度都有出资的义务,这就说明事权和财权是分散的,即资产的实际保管权在地方,但名义上的决策权却在中央,“夹”在中间的省级政府向中央政府负责;

   再次,2011年生效的《社会保险法》规定:“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”,“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”,这意味着,从理论上讲,各级政府都拥有养老保险的财权,但事权则与之不完全匹配,在实践中,事权和财权不匹配的情况确实存在;

   最后,地方政府虽然只有基金的“保管权”,没有决策权,但久而久之,基金规模不断扩大,逐渐成为地方政府的一个利益,并且越来越固化,20多年来,这就是统筹层次难以提高的真正原因之一。

   在这样一个制度环境下,一旦实行中央集中投资管理的体制,就必将触动早已形成的地方利益,于是,2011年“新建机构”的“压力测试”第一个遇到的就是如何处理好中央和地方的关系问题,在养老保险制度中,其本质主要表现在事权与财权的关系上。这个问题涉及到基金的管理权(保管权)、投资运营权、调剂权、补贴权、监督权和决策权等,从本质上讲,它牵涉的是中国养老保险制度的一个根本问题,就是统筹层次是提高,还是不提高的问题。

   这项制度到底是中央的事权还是地方的事权,到了应该厘清的时候了,否则,除投资以外,很多制度运行中出现的问题,其根源都在此。

统筹层次是指养老基金资金流的收入、支出、核算、管理的层级。由于中国的养老制度在20多年前是自下而上建立起来的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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