陆杰华 汤澄:公平视域下的中国老龄政策体系探究

选择字号:   本文共阅读 277 次 更新时间:2015-08-12 15:56:32

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陆杰华   汤澄  

  

   20世纪90年代以来,中国65岁及以上老年人口从1990年的6299万增加到2000年的8811万,占总人口的比重由5.57%上升到6.96%,无论增长速度还是比重,中国老龄化发展均超过了世界平均水平。根据联合国老龄化社会的标准,中国从2000年开始就已进入老年型社会,用18年走完了发达国家长达一个世纪的历程。

   2010年11月1日,我国65岁及以上老年人口占总人口的比重为8.87%,比2000年人口普查上升1.91个百分点,而1990年到2000年这一比重只上升了1.39个百分点,我国的人口老龄化进程仍在加快。人口老龄化是社会经济发展的必然产物之一,随着生育率、死亡率下降和人口预期寿命延长,人口老龄化将是21世纪中国不可逆转的趋势。作为一种新的社会形态,老龄化对现有社会结构构成了持续的挑战,亟须社会与制度的变迁与新的人口年龄结构重新适应①,其中老龄政策扮演了不可替代的重要角色。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:“积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”

   从国家层面上,社会目前形成的共识是通过建立健全社会保障制度应对人口老龄化,有关政策规定老年人在政治、经济、文化、医疗、保障等方面享有尊严和权利,然而这种社会财富的再分配仅仅表现为针对弱势群体的应急策略。实际生活中,改革发展成果不能公平地惠及更多老年人,社会上对老年人的歧视与不公正待遇也较多。这些问题并不完全源于老龄化自身,更源于老年型人口结构与现有政策体系不完全匹配所产生的矛盾。因此,对老龄政策体系变迁及其主要特点的把握,有助于政府理性看待现有老龄政策的优势与局限,明确未来工作的侧重点与方向,合理计划下一步改革方案;更有利于中国老龄社会继续健康、和谐地向前发展,从容应对即将出现的持续挑战。

  

   一、中国老龄政策体系变迁的阶段性与主要特点

   (一)老龄政策体系变迁的阶段性

   1949年新中国成立至今,中国老龄政策体系经历了起步、调整和快速发展的过程,这种变迁的阶段性特征一方面体现了我国人口结构的转变及老龄化进程的逐步加快;另一方面表现了政府在养老服务领域责任意识的觉醒,尤其是“十二五”期间政策的密集出台充分反映了老龄问题的紧迫性以及政策取向初步向与民生相关的老龄领域倾斜。

   第一阶段:老龄政策的起步发展时期(1949-1977年)。20世纪50年代初期到70年代中后期,中国政府的关注焦点始终停留在是否控制人口数量上,老龄问题尚未引起足够重视。“除《中华人民共和国宪法》等有关法律明确规定保护老年人合法权益外,老龄政策与法规主要是围绕制订和完善对企业、国家机关和事业单位的社会养老保障和医疗保障制度进行的。”②例如,1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了退休金的领取额度,但这一条例仅在具备条件的部分行业实行了。1955年12月,国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》,首次建立了国家机关工作人员的退休制度。与此同时,中国农村尚未推行社会养老保障制度,仅以“五保户”供养制度支撑农村养老工作的运转。1958年,国务院颁布实施了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,该规定的实施标志着中国除农村地区之外,在城市普遍实行了退休制度,社会养老保障和医疗保障体系在城镇地区已基本建立。③从那个年代起,中国城镇与农村的老龄工作已产生分化,这种差距在后期不减反增。1958-1966年是中国社会保障制度不断改进的阶段,包括统一退休退职制度、改进医疗制度等方面的进步。1966-1976年中国老龄工作因“文化大革命”陷入停滞和倒退。从1949年新中国成立到改革开放,是中国老龄政策体系的起步发展时期,由于老龄化趋势尚不明显,老龄政策的相关工作并没有引起政府足够重视,进展缓慢;这一时期也是老龄政策体系的奠基阶段,早期的摸索为后期的调整完善积攒了宝贵经验,但初期阶段的工作主要保证了“城市”“公有制”荫庇下老年群体的利益。从某种程度上说,老龄政策体系的起步期受当时政治环境影响较大,国家的稳定切实关系到政策的制定与出台。

   第二阶段:老龄政策的调整发展时期(1978-1999年)。党的十一届三中全会后,中国社会养老保障制度重新进入正常运转轨道。1978-1982年,国务院先后颁布实施了《关于安置老弱病残干部的暂行规定》、《关于工人退休、退职的暂行规定》等6项规定。1982年,中国老龄问题全国委员会成立,提出了“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的工作目标,新机构的设置为老龄工作的专业化成长奠定了基础。20世纪90年代以后,老龄政策体系的建设步入调整时期。1996年8月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》,标志着老年人权益保障工作和老龄工作的开展已走上法制化、正规化的道路。国家计委、民政部等10部委制定了《中国老龄工作发展纲要(1994-2000年)》,各地区根据当地实际也制定了老龄事业发展的中长期计划。相较起步时期,初见规模的老龄政策体系致力于帮助老年人群体更好地共享社会发展成果,从制度上保障了日益庞大的老年人群体的基本生活。改革开放后的老龄政策体系发展较为迅速,涉及老龄事业的多个方面,考虑到不同老龄群体的处境与需要,老龄政策的能动性有了实质上的增强,从中能够看出政府的诚意和用心。

   第三阶段:老龄政策的快速发展时期(2000年之后)。21世纪的来临意味着新的起点,老龄政策进入了快速发展时期。2000年《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》的发布明确提出了未来老龄工作的指导思想、方针和原则;国务院批准颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005年)》为5年内的老龄事业发展制定了明确和具体的目标。2002年4月,中国政府派出高规格代表团参加第二次世界老龄大会,与各国政府讨论并通过了《2002年马德里老龄问题世界行动计划》和《政治宣言》,向全球承诺中国政府迎接人口老龄化挑战、解决老龄问题的立场和对策④,随后,《关于加快发展养老服务业意见的通知(2006)》《关于全面推进居家养老服务工作的意见(2008)》相继发布,其考虑的问题面及涵盖领域日渐拓宽。2011年国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》,对“十二五”时期老龄事业面临的形势作出了客观的预判,并制定了未来5年的主要任务。2012年起,随着老龄化速度加快,老龄政策的制定与出台也更加紧凑、频繁。《中华人民共和国老年人权益保障法》(2012)、《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(2012)、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013)、《养老机构设立许可办法》(2013)、《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(2014)等政策密集出台,对各个领域的老龄事业提出了新的要求与建议。21世纪以来我国政府先后共制定了近200个涉老政策,反映出政府对老龄政策从初步重视到高度重视的转变。

   (二)现阶段老龄政策体系的主要特点

   总体上讲,现阶段中国老龄政策体系的主要特点包括以下几个方面:

   一是政策体系总体发展速度快。我国的老龄政策体系经历了一个从无到有、逐渐完善的过程。中国老龄政策体系在20世纪80年代以前只涵盖了养老与医疗保障两大基本领域,到80年代末90年代初,为了应对逐步加快的人口老龄化形势,有关政府部门颁布了一系列与老龄问题有关的文件和法律法规。国家层面的老龄政策主要包括《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等,地方政府在参考纲要性文件的基础上陆续制定了适用本区域的老龄政策,数量众多,各具特色,紧密追随国家政策的脚步,初步形成了一个囊括经济、政治、文化等各方面内容的相对全面的老龄政策体系。

   二是城乡二元性的特征明显。延续至今的城乡二元分割体制对老年人口的资源分配带来了负面的社会影响,城市与农村之间存在显著差异,中国老龄政策体系因而也具备了二元性特征。城镇是政府相关政策的重点照顾对象,多数政策规定仅涉及或落实到城市甚至仅是大中城市。同经济实力雄厚的城市相比,农村老龄政策浅尝辄止,通常只有一些原则性的规定,如“统筹城乡发展”“协调区域发展”,以农村为受惠方的具体细则更是屈指可数。

   三是政策内容比较单一。中国现有老龄政策体系的单一性主要表现在以下两个方面:一方面,老龄政策的关注点局限在经济供养、医疗保障、精神文化生活等几个基础方面,涵盖面小,功能单一;此外,根据人类发展及自身需求的层级性,部分发达地区老年人的需求已从生存型上升到发展型甚至享受型,但老龄政策的功能仍集中于满足老年人的生存型需求,事实上这种缺乏针对性与时效性的做法导致了有限资源的不充分利用,而老年人更高层级的需求却得不到足够重视。另一方面,不同地区的相关负责部门仿照国家的总体性政策出台了千篇一律的地方法规文件,较少有体现当地独特性的政策内容,这造成了全国老龄政策单调、枯燥的氛围。

   四是战略性视野比较欠缺。中国仍是一个发展中国家,可持续发展是老龄政策体系设计的重要原则之一,作为解决人口老龄化困境的老龄政策应当立足当下,未雨绸缪。但中国目前的老龄政策体系不同政策单元间相互脱节,表现为一种亡羊补牢式的应急策略,缺乏长远的战略性视野,难以在老龄化已成为常态的社会情境中承载应有的制度包袱。⑤此外,老龄化问题常被看作是老年人的政策问题,仅依靠各部门针对老年人制定的政策和各级老龄委的工作应对老龄化的众多挑战。事实上,老龄化已不是一个局部的、静态的社会问题,实践表明仅有部门政策不足以走出困境,只有转变为各部门、不同系统间的共同合作,关注“沟通”与“整合”,放宽、放长政策视野,才能促进老龄政策的可持续发展。

   五是政策公平性明显不足。老龄政策理应具备公平性,致力于缩小不同阶层、不同地区的差异,承担覆盖中国老年人全体的政策责任,尤其是重点保障弱势群体的利益。从政策的细节部分看,现阶段的老龄政策体系仍不能满足公平性的要求,老年弱势群体得到的政策关怀不足。例如,同一企业、同一工龄的退休职工,因户籍所在地不同,享受的优待政策存在较大差异,又如那些跨地区企业的职工来自全国各地,现行的尊老助老政策给那些流动性较大人群的晚年生活带来烦恼⑥,东部发达地区的老龄政策相对完备,中西部欠发达地区的老龄政策相对粗疏。

  

   二、公平视角下中国老龄政策的客观评估:进展与局限

   2010年至今,国家层面老龄政策的进展主要体现在《中国老龄事业发展“十二五”规划》的发布与《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订两方面,前者为2011-2015年5年间中国老龄事业的发展指明了大方向,后者是老龄事业法律领域的新突破。

   2011年9月17日,国务院发布了《中国老龄事业发展“十二五”规划》,以此总结了“十一五”期间老龄工作成效,制定了未来五年内老龄事业的发展目标与主要任务。基于公平视角,“十二五”规划的内容基本表达了国家力求缩小区域、城乡差异的决心,基本原则中的重要一条即是“统筹协调与分类指导相结合。注重城乡、区域发展,加大对农村和中西部地区的政策支持力度,资源配置向基层、特别是农村和中西部地区倾斜。充分发挥各地优势和群众的创造性,因地制宜地开展老龄工作,发展老龄事业”。

《中华人民共和国老年人权益保障法》经全国人大常委会第三十次会议于2012年12月28日修订通过,新的《老年人权益保障法》将历年实践中的合理经验上升为法律,对一些影响长远的问题作出具有前瞻性的规定。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国特色社会主义研究

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