姜明安:论法治中国的全方位建设

选择字号:   本文共阅读 950 次 更新时间:2015-07-22 22:27:37

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姜明安 (进入专栏)  
建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。《百度百科》认为,建设法治政府的制度主要有四:(1)重大决策的听证制度;(2)重要事项的公示制度;(3)重点工作的通报制度;(4)政务信息的查询制度。[3]

   关于“法治社会”,《百度百科》的解析是:法治社会是和人治社会相对而言的;它是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行,并且按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系和解决社会纠纷,人人在法律面前平等,执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。一个成熟的法治社会,必须具备精神和制度两方面的因素,即具有法治的精神和反映法治精神的制度。简约而言,法治的精神方面主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决支持,养成了自觉遵守法律法规,并且通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面的纠纷的习惯和意识。在法治社会中,法律和行政法规等由规范的民主程序制订出来,司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。《百度百科》认为,法治社会的特点是:法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威,任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。法治作为一种治国的基本规则,要求法律成为社会主体的普遍原则,不仅要求公民依法办事,更重要的在于制约和规范政治权力。[4]

   显然,《百度百科》对法治国家、法治政府、法治社会的上述解析并非是同一学者在同一时空所为,从而在逻辑上并不很严密,内容上亦不完整。此三个概念的共性是法治,差别是国家、政府、社会的内涵和外延不同。当然,相同涵义的法治与不同涵义的国家、政府、社会组合构成相应新的概念后,其中的法治涵义亦不再完全相同,各自的重心会有所差别。例如,法治国家的“法治”可能更强调权力控制;法治政府的“法治”则更强调依法办事、依法行政;法治社会的“法治”更强调人权保障。

   要在同一时空同一语境解析法治国家、法治政府、法治社会的涵义,可能要循以下三个步骤进行:首先探讨国家、政府、社会的不同内涵和外延;其次,研究法治国家、法治政府、法治社会中法治的共同要件;最后,分析法治分别与国家、政府、社会组合后法治涵义重心的差别,法治与国家、政府、社会组合后形成的法治国家、法治政府、法治社会三个概念的异同。

   首先来考察国家、政府、社会三个语词涵义的区别。《现代汉语词典》的释义分别是:(1)国家,1)指阶级统治的工具,同时兼有社会管理的职能;2)指一个国家的整个区域。作为国家重要表现形式的“国家机关”则指行使国家权力、管理国家事务的机关,包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队等。[5](2)政府,指国家权力机关的执行机关,即国家行政机关。[6](3)社会,1)指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体;2)泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。[7]当然,词典对国家、政府、社会的释义只是阐释其最一般的涵义。在法律意义上,“国家”在很多时候即指广义的政府,包括行使国家立法权、监督权、重大问题决定权的权力机关、行使国家行政权的行政机关、行使国家司法权的司法机关等;“政府”通常指狭义的政府,即仅指国家行政机关;“社会”亦有广义和狭义之分:广义的包括国家、政府、政党和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体,狭义的则仅指相对于国家、政府的社会共同体,主要指NGO、 NPO性质的社会组织、团体,也包括政党,甚至包括市场经济组织。

   因此,法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时,法治国家包括整个国家权力(立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等)的法治化;法治政府仅指国家行政权行使的法治化;法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。而在法治国家、法治政府、法治社会三个概念分别单独使用时,法治国家可指整个公权力(包括国家机关、政党和社会共同体组织行使的国家公权力、社会公权力)的法治化;法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化,也可指狭义政府行使国家行政权的法治化;法治社会既可指广义社会的法治化,也可指狭义社会的法治化。从而,法治国家与广义的法治政府、广义的法治社会的内涵虽然不同,但外延基本差不多,广义的法治政府的外延稍小于广义的法治国家和法治社会。

   无论是法治国家、法治政府,还是法治社会,其中的法治内涵既有共性,也有差异。法治最重要的共性要素包括:(1)宪法和法律至上:一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。[8](2)公权力得到控制和制约:确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。[9]现代公权力控制和制约机制不仅包括对国家公权力的控制和制约,而且包括对社会公权力的控制和制约;不仅包括公权力的相互制约,而且包括私权利对公权力的制约。(3)人权得到保障:公民在法律面前一律平等,国家尊重和保障人权,公民的人身自由、人格尊严不受侵犯,宪法和法律规定公民享有的各项权利能得到实现。[10](4)政务公开、透明:任何国家公权力机关都应当及时准确地公开其公权力运作的信息,提高公权力运作的透明度。[11]在现代社会国家公权力日益向社会转移的情况下,社会公权力运作的公开透明同样是法治的重要要素。(5)司法独立、公正、权威:法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的非法干涉,确保司法的独立和权威。法院严格实行公开审判、法庭辩论、律师辩护等制度,确保司法公正。[12]

   上述法治的各项要素是法治国家、法治政府和法治社会的共性要素。当然这些要素在三种法治形态中的比重是有差别的:法治的第二个要素可能在法治国家中有更大的比重;法治的第四个要素可能在法治政府中有更大的比重;法治的第三个要素可能在法治社会中有更大的比重。当在特定时空谈论三种法治形态中某一种形态时,自然会不可避免地强调五项要素中某一项或某几项要素。但当我们在同一时空探讨推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设的任务时,当然就应该和必须同时注重这五个要素,依当时当地的具体情形有步骤、有轻重缓急、协调有序地推进这五个要素的均衡发展。

  

   三、建设法治国家是建设法治政府的前提,建设法治政府是建设法治国家的关键

   建设法治国家为什么是建设法治政府的前提?道理有四:其一,法治政府必须依法行政,有法可依。这就必须有健全的立法机关,有保障立法机关正常运作、及时向政府提供所需法律的立法制度,而健全的立法机关和完善的法律制度乃是法治国家的必须的要件。其二,法治政府必须是依良法行政的政府,[13]“良法”的产生取决于法治国家的科学立法、民主立法的机制。其三,法治政府必须是权力受监督制约的责任政府,更有效的监督制约应来自外部,如国家权力机关的监督、司法机关的监督。法治国家建设的重要内容即在于完善这种外部监督机制,如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度、行政诉讼制度、法院独立审判制度等。[14]其四,法治政府的依法行政在很大程度上取决于中国共产党的依法执政,而中国共产党的领导必须坚持依法执政的原则(党必须在宪法和法律范围内活动,必须依宪法和法律实施领导),依法执政乃是法治国家、法治社会的基本要素。据此,法治政府必须以法治国家为前提。没有法治国家,不可能有法治政府。

   那么,建设法治政府为什么是建设法治国家的关键?论据有三:其一,政府是国家机关中规模最大、公职人员最多、职权最广泛、公民与之打交道最经常、最直接的机关。因此,法治政府建设的目标、任务实现了,法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。其二,政府承担着管理国家内政外交的职能,国家治理的法治化,很大程度上取决于国家内政外交事务管理的法治化。而建设法治政府,则是实现国家内政外交事务管理法治化的别无选择的途径。其三,法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要的指标。没有法治国家,就没有法治政府,不能想象没有法治政府的法治国家。

  

   四、建设法治国家是建设法治社会的基础,建设法治社会是建设法治国家的条件

   建设法治国家是建设法治社会的基础,理由有三:其一,法治国家是成就法治社会各种优势的基本前提。《新浪网》有一博文认为,法治社会有三大优势:最大优势是个人的自由度较高。法治社会人的行为依据就是法律,而非个人或执政者的好恶。只要在法律允许的范围内,每个人可以做自己力所能及的任何事情,可以尽情地放飞思想的翅膀。这样的社会的发展必然是多元的,能制造出各种新奇的物件,能产生各种相互矛盾的观点和理论,创新不需要鼓励,它是一种常态。第二个优势是相对于人治社会更容易地保持社会稳定。法治社会的基础是民主,民主就要求公民对公众事务进行平等协商,而非采用暴力的方式解决社会矛盾。第三个优势就是出现重大决策失误的可能性会小一些。由于决策者没有无限的特权,他的决策必须得到一批人的认可,他在决策时不得不小心谨慎,并且在努力说服他人认可自己的决策过程中自然会完善和修正自己的决策。[15]考察法治社会上述三项优势,哪一项都须以法治国家为基础:没有法治国家,不可能有个人自由、社会稳定和减少、避免决策失误。其二,社会公权力组织的生长、发展是法治国家建设的产物。在高度集权的国家,NGO、 NPO等社会公权力组织的生存受到种种限制、打压,国家公权力执掌者害怕社会组织发展会威胁他们的集权统治,会极力给社会共同体的生长发育设置重重障碍,从而难以有法治社会发展的空间。只有在法治国家的条件下,社会共同体才会蓬勃生长发育,国家公权力也才会主动地向社会转移,社会公权力发展壮大了,才谈得上建设法治社会。其三,法治国家为社会公权力的良性运作提供保障。随着市场经济和民主政治的发展,社会公权力必然相应增长、发展。社会公权力虽然不具有国家公权力所具有的强制力和扩张性,但如果不加适当约束、规范,也有发生滥用、腐败的可能。对社会公权力约束、规范主要有两个途径:一是社会公权力组织的自律途径(主要通过软法);二是国家监督途径(主要通过硬法)。可见社会公权力的依法运作有赖于法治国家建设,而社会公权力依法运作乃是法治社会的重要标志。

为什么又说建设法治社会是建设法治国家的条件呢?理由主要有三:其一,只有加强法治社会建设,才能为法治国家建设提供适宜的环境。很显然,只有不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治社会环境,才可能不断推进法治国家的建设。当然,法治社会与法治国家的建设是一个互动的过程,法治社会的建设也有赖于,而且更有赖于法治国家的建设,这一点前已论及。其二,只有加强法治社会建设,才能为法治国家建设提供完善的制度机制。法治国家的基本要素之一是对国家公权力的监督制约机制。这一机制主要包括三个环节:国家公权力的相互监督制约;社会公权力(如行业协会、社会团体、基层自治组织等)对国家公权力的监督制约;公民、法人和其他组织对国家公权力的监督制约(以权利制约权力)。第一个环节是法治国家建设本身的任务,而第二、三个环节则有赖于法治社会建设。只有加强法治社会建设,夯实公民社会的基础,才有可能真正把国家公权力关进制度的笼子。其三,只有加强法治社会建设,才能为法治国家建设不断注入动力、活力。法治社会是国民人权和自由获得有效保障的社会,国民人权、自由有了切实保障,他们就会不断增强当家作主的意识,焕发出无穷的创造力和追求美好幸福生活的热情。国民这种当家作主的意识、创造力和热情正是法治国家建设所特别需要的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》2013年第4期

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