储建国:“中国模式”的政体之维——一党治理的三个阶段

选择字号:   本文共阅读 4797 次 更新时间:2005-11-21 21:25:10

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储建国  

  混合政体就是这样一种体制。

  中共十六大报告在构建中国式混合政体方面有积极的思考:(1)将发展视为政体的主要目标,政体的使命是为了实现现代化和民族复兴;(2)提出了党的领导、人民当家作主和依法治国三位一体为政体的基本原则;(3)在这个原则指导下,进行“扩大公民有序的政治参与”,“推进司法体制改革”,“加强对权力的制约和监督”等政改工作;(4)采取增量发展策略,也就是通过完善现有制度而不是创造全新制度来推动政体变迁。这里面的关键是要理解“三位一体”的混合政体含义。

  

  (一) 党的领导与党内制度

  在西方社会,无论是古典的还是现代的混合政体,都没有为一个政党的领导地位提供合理性证明。抗日战争时期的混合政体是以革命的逻辑来证明的,当代中国的混合政体则换成了发展的逻辑。无论西方古典的混合政体,还是现代的混合政体,都没有将发展视为其目标。古典混合政体以稳定为主要目标,现代混合政体以自由为主要目标,如果说有发展的话,那也是只是稳定与自由的副产品,而不会把发展作为实质性的集体目标来构建政体。就最通常的意义来说,发展意味着从传统生活到现代生活转变,这种转变已经被经济、社会学家们用一套指标体系来加以衡量,政体的构建需要有利于这些指标的实现。

  那么,“发展”这种集体性的目标给政体带来什么样的影响呢?总体而言,发展意味着更多的精英因素,意味着更多的指导因素。

  1、 发展意味着学习,主要是向发达社会学习,在学习别人既有知识和技能的过程中产生了一种师生关系,这种师生关系不是指发达社会与发展中社会的关系,而是指发展中社会中已经习得发达社会先进知识和技能的少数成员与那些还未习得这种知识和技能的多数成员之间的关系。这种师生关系一旦与治理权力结合在一起,少数精英的治理权威就会被强化。

  2、 发展意味着创新,创新向来是少数人的事业,大多数人需要靠那些具有创新头脑的人带领,从一个较差的状态行进到一个较好的状态。这就是为什么那些平等主义者对创新比较反感的一个原因,因为它加强了少数人的权力。

  3、 发展意味着计划,发展在操作中会具体化为一个个的发展项目,每一个项目就是一个计划,将发展作为战略目标的治理体需要一个总体的规划,这个规划要得到良好的执行,就得需要高效的自上而下的命令体系。

  4、 发展意味控制,规模比较大的发展会带来社会成员利益上、权力上、心理上的差距,会带来很多的社会不稳定因素,甚至会带来大的社会分裂,因此发展过程中往往需要强有力的控制20。

  这几个方面都倾向于政体中有一个单一的权力中心,让那些能够为师,能够创新,能够计划,能够控制的社会精英围绕着这个中心,从而步调一致地快速推进发展事业。也就是说,“发展”倾向于纯粹的精英政体,赶超型发展更是如此。

  在转型社会,这个权力中心通常是历史形成的,而不是由选举产生的,在中国,它就是中国共产党。这个权力中心的权力究竟有多大呢?我们可以用中国共产党正式文件来加以说明。十六大报告认为,“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导”,更具体的表述是,“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作”。这段话表明,党的领导权就是抓大事的权力,也就是核心政治权力。尽管经过一党威权制的发展,这个权力的边界已经大大收缩了,但其至上地位是无可挑战的。

  拥有核心政治权力的中国共产党不是一个自然人,而是一个集体。在一党混合制下,这个集体会受到外部的制约,但这种制约是不充分的,不足以将权力的滥用抑制在边际状态。因此,一党混合制也要求党内的制度具有混合性,能够混合一个人领导、少数人领导和多数人领导的优势,能够建立起一种平衡与制约的体制。可以说,在一党混合制下,党内制度是微型政体,党内混合制就是微型混合政体。

  如何打造党内混合制呢,学界和政界比较一致地提出要走“党内民主”的道路21。政治学界就有不少人设想,在执政党内部先民主起来,然后扩散到党外。有的学者称这种方法是开发中国民主化的体制内资源,将有规则的政治竞争引入党内,以达到多党竞争的效果 22 。

  党内民主的方式很多,如差额选举、党内三权、一党多派等。河北省着手用党委会投票的方式决定主要干部的任命,过去是由党的常委会任命。差额选举在八十年代末就开始搞了,但后来没有太大的进展。党内三权也得到了政界的重视,有人建议将党代表大会改为常任制,党委会(或党的执委会)与纪委检查委员会平行,同级纪委不再接受同级党委的领导23。

  一党多派只是学者们的意见,目前似乎不太可能被执政党所接受,反而是执政党所担心出现的结果。也有一些学者认为党内民主不可行,因为在国家政治不民主的情况下,还没有哪个国家的党内政治可以民主。这个理由不是特别有力,因为别人没有走过的路不一定中国就不能走。不过,党内民主会带来一些问题。第一,执政党的恶性内斗是否能通过党内民主实现有序化,这是很有疑问的,因为缺少国家层次合法性支持的党内民主规则很难被遵守。第二,有可能加大党内与党外的裂痕,党内民主是让少数人享受权力的寡头政治公开化,党外力量尤其是党外精英分子被排斥在政治过程之外,这种公开的政治裂痕在人民政治参与意识逐渐增强的时代无疑是革命的先兆。第三,党内民主是为了增强执政党的执政能力,其实也许事与愿违,这种能力可能会因此而下降,因为党内力量分化在初期很难实现良性制衡,反而更多地刺激腐败、混乱、低效和无能。当然,这种情况一般不会出现,因为执政党领导人一旦发现这种兆头,就会立即恢复到改革前的非民主状态,这一点在党内是不难做到的,因为党内民主的可逆性程度比国家民主的可逆性程度要高得多。

  十六大报告所提出的党内民主是在“民主集中制”的原则下提出来的,其要点如下:(1)党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用;(2)要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度;(3)扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点;(4)积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式;(5)按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,完善党委内部的议事和决策机制,进一步发挥党的委员会全体会议的作用;(6)改革和完善党内选举制度;(7)建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。这些制度是要改变党内“一把手”政体现状,将党内平民因素(以党的代表大会制度形式)和党内精英因素(以党的委员会制度形式)调动起来,以让党内政治生活活跃起来。但是,该报告在说完这么多党内民主之后,又强调了“集中统一”的重要性,强调了“中央权威”的重要性,尽管提法上跟过去有些变化,“党和国家的集中统一,是全国各族人民的根本利益所在。在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上,全党全国必须保持高度一致。全党同志必须自觉坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则,坚决维护中央权威,保证中央的政令畅通。党的各级组织和全体党员特别是领导干部,都要严格遵守党的纪律,决不允许有令不行、有禁不止、各行其是。”这里面仍然没有清晰地解决民主与集中关系。“民主集中制”仅仅是一种政治要求的情况下,通常的结果就是集中压倒民主,因为一个人或少数人总是有更多的办法来搞集中,而多数人则没有更多的办法来搞民主,二者存在手段上的不对称性。

  党内混合制需要在民主与集中之间取得一个稳定的平衡,面对这种手段不对称的局面,那就需要不对称的制度来支持多数人的民主手段,抑制一个人或少数人的集中手段。一个值得考虑的方面就是要建立党内的政治责任制。这个责任制是上述各项党内民主措施的灵魂,其核心内容是能够有一套操作程序让那些为党内多数人(通过代表大会形式)不满意的领导人辞职或下台。只有这样,党内多数人权力、少数人权力与一个人权力之间才会有一个平衡。

  

  (二)人民当家作主与人民代表大会制度

  党的领导与人民当家作主的关系是很难讲得清楚的。邓小平说得比较明白的一句话是,“党的工作核心,是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样,各级党的组织也是这样" 24。这说明党的主要领导任务是要培养人民的民主能力,要让人民在具体的制度形式中学会过民主生活。在当前中国,这个制度形式主要是人民代表大会制度,因此,党要帮助人民利用人民代表大会来实现有序的政治参与。在这个过程中,关键是如何处理好党的权力与人大权力之间的关系,这是中国式混合政体的关键部分。

  根据现行宪法,党和人大的权力都是宪定权力。党的权力是一种领导权,由序言部分给出,称“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下,??????”,“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展”);人大权力由正文部分规定,“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”25。尽管对这两种权力的界定比较含糊,但它们的合宪性都是存在的。

  如果仅仅从党的领导权逻辑去看,人大其实是可以取消的,因为一切权力都可以从党这儿派生出去,一切工作都可以由党派人去做,人大只是增加了一道比较麻烦的程序。如果仅仅从人大的最高权逻辑去看,党的领导是可以不要的,因为一切权力可以人大这儿派生出来,任何党派和政治团体都可以到人大那里去竞争权力。所以,这两种权力逻辑是矛盾的,不能同时存在。现实中党的领导权是不可置疑的,这意味着人大最高权逻辑不能成立。因此如果要保存党的领导权,就得放弃人大的最高权,就不要按人大最高权逻辑去思考中国目前的宪政问题,那种想让人大成为名副其实的权力机关的观点至少在当前是一厢情愿的想法。现实而有成效的思考是在承认执政党掌握最高权的前提下讨论党和人大的权力边界问题,把二者的权力都看是有限的。

  首先,需要较为清晰地界定党的领导权。其实,经过二十多年的改革,党的权力已经有限化了,从很多社会生活中退了出来,并在政治生活中得到了一定的节制,但这种退出和节制是不可靠的,而且隐藏着松散式寡头政治的危险。在这种政治格局下,各地区、各部门形成了有实权的少数人集团,他们掌握着关键性的利益分配,权力可以随时指向他们所认为的大事。整个党的权力因此失去了明确的方向、范围和界限,它想控制大局,干预方方面面的事,但在干预过程中又显得信心不足,不知道自己究竟应该干预哪些事,是否能干预成功。根据历史上过渡性混合政体的经验,非选举性权力一般集中掌控行政部门,而将司法部门、立法部门逐渐让出来,并逐步培养立法制度和司法制度的自主性。行政权力具有很强的干预性和连续性,适合于维持一个执政集团的领导地位。在一党混合政体中,执政党权力与行政部门结合在一起比较合适,让立法部门和司法部门逐步培养自主性。党政分开的改革思路行不通的主要原因也就是没有认真思考一党制属性。在一党制条件下,党政分开只能导致机构增加,施政效率下降,同时并不能起到增加权力制约和民主参与的作用。。

  其次,需要选择性地强化人大权力。十六大报告认为,“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构”。在一党混合政体中,人大的宪定权力有些应该淡化,有些应该强化,不能四面出击,最终一无所得。列举起来,有这样一些方面:(1)人事任命权应该淡化,人事罢免权应该强化,因为前者是维持执政党领导权的核心内容,而后者则能让人大对所任命干部进行有效监督,约束干部的行为,而不是选出具体干部是一党立宪阶段人大的主要使命;(2)一般立法权应该淡化,具体立法权应该强化,前者是体现了执政党重大方针政策的立法,一党混合制中的人大没必要进行过多的争论,后者是主要涉及民众具体利益的立法,应该允许越来越多的争论;(3)具体监督权应该淡化,一般监督权应该强化,在当前加强人大监督职能的呼声中,人大监督权似乎失去了方向感,有些人大和人大代表试图具体干预行政部门的工作,具体干预法院的办案,尽管这样做不违反宪法(因为宪法对监督权只有笼统的规定),(点击此处阅读下一页)

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