林彦:全国人大常委会如何监督依法行政?

——以执法检查为对象的考察
选择字号:   本文共阅读 514 次 更新时间:2015-06-07 09:42:24

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林彦  
而另一方面,在行政诉讼中常用的一些法律则又很少被确定为执法检查的主题。例如,被援引过1807次的《行政处罚法》自1996年实施以来从未被作为执法检查的主题。[21](详见表一)由此可见,执法检查与行政诉讼在确保依法行政方面实现了一种颇为默契的错位竞争与互补关系。
  通过关注那些较少被纳入到司法审查过程的立法,执法检查显示出其相对于行政诉讼的制度优势。经常作为执法检查主题的法律中包括不少“政策性规范”。例如,《农业法》规定,“国家坚持城乡协调发展的方针,扶持农村第二、第三产业发展,调整和优化农村经济结构,增加农民收入,促进农村经济全面发展,逐步缩小城乡差别”(第79条),“国家鼓励、支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式,提高农民健康水平”(第84条),等等。
  在以具体权利之诉和合法性审查为两大支柱的司法审查框架下,法院尚缺乏具体的媒介督促行政机关落实这些纲领、制度。相反,宪法却授予人大更为抽象、广泛的监督政府的权力。以全国人大常委会与国务院的关系为例,除立法监督(宪法第67条第7项)之外,前者对后者的监督并不以合法性为限。在全国人大闭会期间,国务院要对全国人大常委会“负责并报告工作”(宪法第92条)。同时,全国人大常委会享有非常广泛的“监督国务院……的工作”(宪法第67条第6项)的权力。在此监督体制下,全国人大常委会当然就可以过问国务院系统对于法定的纲领、政策、制度的落实情况。也正是在这样的监督格局中,执法检查展现出其不同于,甚至优越于行政诉讼的功能,同时又未干预、影响行政诉讼监督功能的发挥。
  2. 选择重点执法事项的实质:执法重点及方式的调整
  执法检查对行政机关重点执法事项选择的影响更为微观、具象。大体而言,这一功能的发挥主要体现在以下两个方面:
  首先,执法检查重点的确定至少在检查过程中使行政机关更加聚焦于某部法律实施中的某些主要环节。在检查某一法律实施情况的过程中,全国人大常委会无法事无巨细地过问每个执法环节。因此,在确定执法检查主题之后,正式开展检查之前,常委会通常会确定若干个检查重点,以便在短时间内了解这些具体领域的执法现状,以便督促政府有所侧重地加强和改进执法。即便是检查同一部法律,不同时期所选择的侧重点也不尽相同。常委会通常也会在年度监督计划中将相关的检查重点予以公布。[22]事先公开检查重点在一定程度上对政府确定和调整执法重点产生影响,跟踪执法检查的媒体和公众也会借此关注执法重点,从而促使政府在短期内将资源投入到相关的领域中。
  其次,检查报告中所提的完善建议引导执法工作的重点。执法检查的直接目的是督促政府改进执法。实现这一目的的主要载体就是检查报告所提出的若干建议。其中,直接影响执法工作的是报告所建议的重点执法领域以及执法理念、策略和方式。有关执法重点领域的建议将会对执法资源的配置产生重要影响。例如,在行政复议工作方面,常委会提出要“着力畅通行政复议渠道”。具体而言,一是要理顺行政复议与信访之间的关系;二是要为复议权利的行使提供便利;三是要健全监督检查制度;四是对限制复议权的规范性文件进行清理。[23]有些报告则侧重于建议行政机关改变执法理念和策略。例如,在安全生产领域,常委会提出“监管要从事故查处为主转向预防和控制为主”;[24]在环评领域,“加强环评的全过程监管,扭转重审批轻管理、重事前评价轻事后评估的局面”[25]也被作为新的策略予以提出。
  从执法检查重点的确定到行政机关接受检查报告的建议并改变执法工作的重点是一个值得研究的课题。由此,我们可以更为真切地体会到人大的监督职能对行政执法所具有的现实影响以及人大与政府之间微妙的互动关系。以《气象法》的执法检查过程为例:
  2013年,《气象法》执法检查所确定的重点包括了气象灾害防御和基层气象防灾减灾情况。[26]10月21日,执法检查报告就这两个检查重点又分别提出了相应的建议。其中,就如何提高气象防灾减灾能力,常委会提出的建议包括“不断提高中短期天气预报准确率和长期天气预测的准确度,提高极端天气和灾害性气候的预测预报水平”、“严格执行气象预报、警报和预警信息统一发布制度,确保气象防灾减灾工作顺利实施”。就加强基层气象防灾减灾能力,则建议,“将为农业服务放在气象工作的重要位置……健全农业灾害天气预警信息共享机制,及时发布预警信息”。[27]
  11月1日,中国气象局召开贯彻落实全国人大气象法执法检查工作专题协调会,对贯彻落实气象法执法检查结果进行安排部署。会议要求,“各级气象部门要抓住机遇,认真贯彻落实张德江委员长的重要批示和重要讲话精神,全面落实全国人大常委会对气象工作提出的具体要求”。[28]2014年1月13日,在全国气象局长工作会议上,中国气象局对当年气象工作进行部署。其中,首要任务被确定为“扎实做好气象服务‘三农’和各项气象服务”,特别是“做好保障国家粮食安全的气象服务”。其次,要“切实加强气象防灾减灾体系建设”,尤其是“提高气象灾害防御能力”、“加强重大气象灾害、极端气候事件的预报预测工作,提高灾害性天气预报预警的超前度和精准度”。同时,在“加强气象依法行政和社会管理”部分,他强调要“认真贯彻落实”常委会精神,“加大《气象法》的宣传贯彻力度”。[29]随后,中国气象局内设机构及各地纷纷召开相关会议贯彻落实此次会议的精神,执法检查报告所提出的建议便传导、“下沉”至行政系统的基层“神经末梢”。
  执法检查对确定执法重点事项所发挥的影响是人民法院不可企及的。在行政诉讼中,法院仅能对显失公正的行政处罚行使司法变更权。[30]尽管人民法院也可以通过司法建议与行政机关进行沟通,但是否采纳建议则由行政机关决定。法院并不拥有使其建议必须受到重视和采纳的额外监督手段。
  (三)组织配置:督促建立更有效的执法体制
  法律的有效实施离不开一套结构完善、协调运行的执法体制的支撑。从理论上讲,执法机构的组织、职权、人员编制、经费保障等诸多细节都应当在立法过程中一一加以明确。否则,纸面上的规则将难以被转化为井然的社会秩序。然而,我国目前的立法机关几乎将绝大多数的精力放在对规则合法性、合理性的讨论之中,而对执法体制及执法成本缺乏应有的关注。立法的成本效益分析也尚未成为立法程序的必要一环。[31]在执法体制构建方面,现有的立法所做的也仅仅是确定执法机构及其权限,对其他细节几乎不予过问。这些疏漏和缺陷必将妨碍有效执法的实现。
  颇为欣慰的是,全国人大常委会并非无视这些缺陷。尽管其在立法过程中无法(力)解决这些问题,但其还是利用执法检查来弥补。当执法检查小组深入到执法一线时,立法过程中未能配备的执法条件对执法工作所产生的负面影响便浮出水面。基层行政机关及其工作人员也会利用执法检查这一机会向制度设计者反映影响执法工作的体制障碍。面对这样的陈情,常委会必须认真对待。
  另一方面,全国人大常委会也乐于通过搜集此类信息向国务院反馈,以此施加压力、促成改变。与外国议会不同,尽管全国人大及其常委会拥有重要的行政官员任免权,但其并不掌握行政系统的人员编制规划及分配权,甚至连全国人大系统的人事编制还掌握在国务院所领导的中央机构编制委员会。通过执法检查所反馈的信息,全国人大常委会便有机会化整为零地扭转其在编制领域的被动地位,并以完善执法为由要求国务院在相关领域设置更为科学的执法体系、配备更为充足的执法人员。
  为此,检查小组通过各种途径尽可能对“执法流水线”上的所有要件予以排查以便发现影响执法效果的管理体制因素。具体而言,执法检查主要关注以下几个方面的要素并提出完善建议:
  第一,建立更为明确高效的执法权限体制。
  在实践中,权限不明、职权交叉往往会使相关执法主体在利益和责任之间进行选择;利大于责则相争,责大于利则推诿。有些权限争议是立法所导致的。如有报告指出,由于立法上的空白,食品安全领域存在“监管边界不够清晰问题”,致使“在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上,存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况”。[32]有的权限问题则是在执行层面产生的。如“修订后的节能法颁布后,由于新一轮机构改革,客观上造成了有关部门职责与法律规定不尽一致,职能分工交叉。一些地方节能主管部门设置上下不对应”。[33]
  针对上述问题,执法检查组提出三个方面的建议,以期亡羊补牢。一是将行政事务加以横向切分并将相应的职责分配给不同的部门。例如,有报告建议,“要按照法律要求和中编办调整的部门职能……明确发展改革委负责综合协调清洁生产促进工作,工业和信息化部负责组织推动工业和通信业清洁生产促进工作”。[34]二是在纵向上明确中央与地方行政机关的不同管理权限。例如,某执法检查组建议,“国家有关部门应进一步将扶持项目资金审批权下放到地方,项目由地方主管部门负责实施,增强支农项目的针对性”。[35]三是建立更为有效的执法协调机制以应对客观存在的“九龙治水”现象。例如,有报告建议,“国务院要对各部门之间的检验能力建设统一部署,加强规划,适当整合,科学配置,并督促县级以上地方各级人民政府加强区域性规划,整合食品安全检验力量,建立健全检验网络和信息沟通平台,避免浪费,提倡资源信息共用共享,提高监管资源利用效率”。[36]
  第二,加强执法机构的独立性。
  众所周知,如果缺乏必要的独立性,执法机构将无法正常履行管理职责,也无法实现公正执法。在某些领域,由于政府机构改革及职能转变滞后,执法部门与执法对象之间往往存在着亲缘关系。组织体系上的粘连和重合,不可避免地阻碍着执法活动的正常开展。有报告指出,“当前,全国不少环评编制单位往往与环评报告审批单位存在利益关系,违反了环评法的有关规定;有些是其下属事业单位,这种体制如不改变,环评审批的公正性就难以保障”。[37]在另一些领域,执法机构往往难以摆脱来自上级政府的掣肘和干预。个别执法检查组发现,由于当地政府的干预,某些地方的统计部门根本无法提供准确的统计数据,甚至被迫提供虚假的数字。[38]
  为此,常委会也将机构的独立性作为检验执法体制是否合理顺畅的重要指标,并将此作为执法检查工作的要点之一。这一要素的重视和强调贯穿于整个执法检查过程。首先,在部署执法检查时,常委会领导通常会要求将机构独立性作为一种评估执法体制的刚性指标。例如,在《种子法》执法检查组第一次会议上,布赫副委员长强调,“种子、种苗行政管理部门与种子、种苗生产经营部门分开,要理顺种子管理体制”。[39]
  其次,在常委会和执法检查组看来,确保执法机构的独立性往往也能在一定程度上反映执法工作的成效。下述《种子法》的执法检查报告对农业、林业部门与相关经营单位脱钩情况进行详尽说明:
  各地农业、林业行政主管部门认真落实种子法关于种子行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开的规定,改革种子管理体制,明确执法主体,理顺执法管理与生产经营关系。目前,农业方面,全国31个省级和90%的地市级、80%的县级种子行政管理部门已与生产经营机构分开;林业方面,地方各级林业种苗行政管理部门与生产经营机构的政企分开工作正在抓紧进行……。[40]
  最后,提高执法机构的独立性被作为完善现有执法体制的建议提出并要求行政机关作出积极回应。例如,2008年的一份报告提出,“要结合国家事业单位改革,逐步推进环评编制机构与审批部门脱钩,按照法律规定,建立真正具有独立法律地位的环评机构,并切实加强对环评机构违反环评法的责任追究力度”。[41]这一建议得到了环保部的积极响应。[42]
  第三,保障编制,确保执法队伍的稳定。
  在许多部门和地区,执法人员的短缺始终是个严重的问题并阻碍执法工作的顺利开展。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学家》

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