金自宁:风险决定的理性探求

——PX事件的启示
选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2015-04-17 09:39:43

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金自宁  
[19]这样,当厦门市政府在区域规划环评结论公布后,做出PX项目迁址的最终决定时,其立场可以解释为既非站在专家立场上否定公众意愿,也非站在公众立场上否定专家意见,而是同时兼顾了专家的观点和大众的诉求。

   就此而言,将PX剧毒、PX项目危险的错误认知,归咎于厦门PX项目迁址这一决定是不公平的。因为厦门市政府的迁址决定并非基于对PX剧毒或PX项目危险的传言的认可,而是基于区域整体功能定位和区域空间布局的考虑。但是,十分遗憾的是,厦门市政府的这些努力很大程度上被忽略了。在后续的PX事件中,从媒体公开报道中所提供的信息来看来,也未发现其他地方政府曾有超脱上述“非此即彼”之“二选一”困局的成功尝试。

  

   三、域外经验:亦在探索中

   可以想象,在风险决策过程中兼顾专家意见和民众参与的问题,不会是中国所独有的问题。因此,不妨将眼光投向域外法治发达国家,搜寻是否存在可供借鉴的经验。

   在美国,行政活动在经典的行政法治理论中被定位为立法意图的“传送带”,行政活动的合法性被认为源自行政活动对立法规范要求的严格遵循。到了福利国和规制国时期,大量行政裁量活动无法通过这种“传送带”理论而合法化,其正当性被认为来自行政机关拥有立法机关所没有的、能够保障有效达成公益目的的“专家”理性,行政合法性要求由此从形式转向实质。[20]到20世纪60年代,在行政过程中引入公众参与的需求高涨,美国行政法“正在转向一个确保所有受影响利益在行政程序中都获得代表的制度”,即所谓的“利益代表模式”。[21]

   就公众参与而言,美国法院已经通过判例发展出“适当考虑”标准,审查利害关系人是否获得参与行政程序的机会、其提出的相关主张是否在行政机关的决定书中得到了讨论和合理的考虑。这种适当考虑标准加在行政机关身上的要求,并非只是确保利害关系人有机会在行政程序中出席并提交证据提出主张等程序性权利,同时还赋予行政机关一项积极的实质义务,即考虑所有受行政决定影响的相关利益。例如,在1971年奥弗顿公园案[22]判决中,美国最高法院实际上要求行政机关应当给予公园使用者利益以极高的权重,“只是在其他路线明显不合适的”情况下,才允许交通部部长选定穿过公园的公路路线。而在适当考虑标准之前,对于行政机关未考虑受影响的相关利益的情形,美国法院是按照传统的“武断与反复无常”的标准来进行审查的。传统的“武断和反复无常”标准只适用于那些对不相关因素的考虑或对相关因素的考虑达到明显不合理程度行政决定,法院在适用这一标准时,会在绝大多数情形中把赋予每种利益适当权重的问题留给行政机关处理;而“适当考虑”标准在确保受影响者实质性的参与权利方面对行政机关提出了更高的要求,法院在适用这一标准时,“似乎总是能够发现争议的某个方面被忽视了或者某个争论的观点没有得到适当的考虑”。

   就对科学理性的信赖而言,美国法院对于行政决定之科学根据的要求也在不断发展之中。美国法院对行政机关专业知识有着高度遵从的传统。当行政机关在风险规制中越来越多地运用科学研究成果时,司法部门对此的反应是:“当问题被定性为科学问题时,许多院倾向于把行政机关当作专家来尊重”。[23]典型的,如1983年巴尔的摩天然气与电力公司案[24]中,美国最高法院认定美国原子能规制委员会对核废料处理之环境长期影响的评估是“处于科学前沿、在其特殊专业领域内所作预测”,因而给予了高度尊重。不过,美国司法审查同时也存在要求行政机关说明理由的强有力传统,在说明理由的要求前,“专业知识不再是一把像神圣法衣一样的保护伞”。[25]例如,在影响深远的多伯特(Daubert)案[26]中,美国联邦最高法院要求初审法官了解专家证言的科学基础,决定该证言是否将科学原则足够可靠地应用于足够坚实的科学数据、并由此论证了专家们的科学结论;同时,初审法官还要决定科学证言是否与案件事实相关,即决定科学信息是否与该案所提出的问题相匹配。这一判例推动了法院在审查风险规制之科学根据时“扮演看门人角色”,[27]强化了对行政机构风险评估所包含科学成分的司法审查,也即对风险规制决定的科学根据提出了更高或说更苛刻的要求。

   从上述判例法来看,美国法院的基本立场是既要求行政决定过程确保公众参与,同时也要求行政决定立足于“可靠的科学(sound science)”。然而,和中国当前实证法状况类似,美国上述判例法只是要求行政主体在行政过程中兼顾公众参与要求和科学专家的贡献,对于如何处理二者之间的紧张甚至冲突,却并无明确指示。

   在这种困难情形下,面对两种存在内在紧张的规范要求,美国行政部门的立场事实上也很难避免左右摇摆和前后不一。如有研究者注意到,早在1970年代,美国环保署在涉及杀虫剂的致癌性时对其处理原则所作说明是自相矛盾的。[28]新近的例子,则是在依据《清洁大气法》对国家空气质量标准所作修订中,美国环保署长所公开发布的声明出现了显著的不一致:在1996年11月,臭氧和细粒子新标准首次被推出时,为了在公众面前捍卫其对该标准的选择,环保署长声明:“问题不在于科学,真正的问题是判断”;仅仅4个月后,当公众、国会和规制机构就此标准的争议白热化时,环保署长“转了一个180度的大弯”,在公开声明中称:“我认为问题不在于判断,我认为这是科学问题”。[29]

   与前述实践发展相应,美国行政法学界对于科学专家在行政过程中的角色、公众参与在行政决策中的功能等均存在诸多理论分歧和争论。如同样注意到“对公众参与风险规制的需求源自对专家的不信任,以及相应地对规制决策者的不信任”,[30]学者们对于如何处理二者的内在紧张却形成分裂的立场:或者讥讽那些过度信奉公众参与作用的人是试图“以投票方式决定地球是否绕日而行”;[31]或者警告那些过度信奉科学的人“风险管理中的价值冲突及到处弥漫的不信任并不能因技术分析而减少;试图以更多的科学来应对风险争议,事实上可能扩大冲突”;[32]或者认为根本无法将(需要依赖专家的)科学问题与(需要公众参与的)政策问题分离开来。[33]全面梳理这些分歧和争论并非本文所能完成的任务,但上述观察已足以表明,美国实证法和行政实务经验只是验证了在行政决定过程中兼顾科学专家和公众参与的必要性、复杂性和困难程度,却并未对二者之间的矛盾问题提供现成的解决之道。

  

   四、可能的出路:从抽象理性到情境理性

   (一)何种合理性?

   事实上,民众的意愿虽然与权威的科学知识或专业的效益分析的方向不一致,并不必然意味着民众是不理性的。要真正理解这一点,需从概念上澄清“理性”的含义。

   理性一词是一个社会历史的范畴,在人类思想史上其内涵是不断发展变化的。Becker曾经将理性(rationality)界定为:“人类所有的行动都可视为行动者在一组稳定偏好下于市场中累积最适量的信息和投入因素,以求得个人效用的极大化。”[34]而Simon提出的有限理性概念打破了完备理性假设,认为个人对其偏好的稳定性、信息的累积能力、甚至追求效用极大化的意志,都存在能力上或知识上的不足;[35]据此,没有人是完全“理性的”。在PX事件引发的评论中,有不少批评者就是在这个意义上指责抵制者“不理性”。

   但是,同样注意到有限理性状态,也可能得出不一样的结论。如哈耶克则指出,人在决策时的理性状态有理性不足、理性的无知、理性式的非理性等状态,但这三种不完全理性状态都是个体在获取与他人合作所需之知识的成本太高时的合理选择。[36]在这样的视野中,所谓有限理性问题,其实都可以转化为情境问题,也就是:在具体情境中,人们往往不能拥有“完备理性”所需的全部知识和信息;而在这样的情境中,不加反思地依赖于习俗或惯例,可能“更有利于达成双方的目标”,因而并非无效率或不理性的。这种“理性”,其含义已经不再是经济学家们所假定的抽象“理性”,而更接近于哈贝马斯在其《后形而上学思考》一书中反复提及的情境理性,[37]即“理性”与否必须放置在一定的情境里加以判断:“一方面,我们在各种社会的和自然的场景内习得理性。另一方面,我们行为的理性程度依赖于我们所处的场景。这是情境理性的双重含义。”[38]

   这就意味着,判断合理性的标准会因情境不同而发生变化。对于法律人来说这一点应该并不陌生。法学领域里强调的“相同情况同样对待、不同情况不同对待”可以说是情境理性的另一种表达。它可以帮助法律人超越许多无法简单以非此即彼方式解决的难题。如关于环境保护与环境利用的关系,日本环境法上有两种不同的代表性学说。一种为“环境权论”,认为良好的环境保护相对于环境利用而言具有优先的价值;另种为“忍受限度论”,主张环境保护并不当然优先,对环境的利用只要不超过一定的忍受限度就应是被许可的。而大须贺明则认为,应区分不同的阶段来适用不同的基准:[39]在第一阶段,即环境破坏能够通过自然的自我净化而自行治愈时,适用忍受限度论就是合理的;在第二阶段,即环境破坏已经无法通过自然净化能力而治愈时,则应适用环境权论。

   事实上,在环境风险领域,观察者早已经发现,权威的专业意见与外行民众看法出现不一致,并非罕见的现象。美国环保署在20世纪80年代开展的一项调查发现,一般公众对环境风险高低排序与专业人员对环境风险排序之间存在明显差异;专家认为,美国公众高度关注的放射性垃圾、核事故风险等,因为属于低度危险而并不值得如此关注;而公众以为危险不大的室内空气污染,专家认为危险其实很大。[40]然而,更为深入的研究已经揭示,专家和民众之间风险认知和评估的差异并不一定意味着外行民众“错误”或“不理性”。有代表性的,如P.Slovic在《科学》上发表的一项研究,[41]要求被调查对象在做出风险评估的同时说明评估依据,结果发现,专家的风险评估主要依据死亡率等量化指标,而外行民众会考虑诸如“自愿性”、“公平性”等定性因素。考虑到人总是生活于一定的社会文化背景之中,外行民众所考虑的那些因素就很难说是不合理的。所以,该文特别强调,外行民众与专家不同的风险认知和评估也包含着“智慧(wisdom)”。

   (二)PX事件中的情境理性

   如果我们承认,不能简单地将大众与专家不一致的意见斥为“不理性”,因为其意见很可能基于专业判断所未涵盖的、却具有“情境合理性”的“智慧”。那么,有必要追问,PX事件中是否存在这样的情形呢?答案是肯定的。

   第一,PX项目并非零风险。作为最终产品的PX是低毒的化学品,但PX的生产过程是存在一定的爆炸和污染风险的——尽管这种风险并不高于其他未受抵制的化工生产。更重要的是,民众对企业生产管理过程中可能存在的“人为”风险的担忧:控制生产过程风险的安全技术和管理方法也许是成熟的,但民众担忧的,恰恰是企业的管理水平甚至严格遵从安全生产和环保相关要求的诚意。在厦门市规划环评之公众参与意见中就可清楚地看到这种情况。根据中国环境科学院的记录,民众反对建设PX项目的主要理由并非是PX剧毒,而是“对现有企业长时间不能控制污染失望,以及不信任,进而不相信企业能搞好环境保护、达到良好的风险管理”。[42]而这种对企业安全生产管理水平的担忧也并非空穴来风:厦门PX事件前海沧区居民就曾因附近化工厂排污问题而多次向环保局投诉;同样在PX事件前夕大连PX项目防潮堤因台风过境而有两段被冲毁。

第二,利害关系人的利益并未得到充分考虑。PX事件初期,政府的宣传解释鲜见提及PX项目对周边居民和房地产市场的不利影响,而事件发展中媒体才披露出来这正是不少居民和房地产商参与抵制PX项目的动机。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代法学》2014年第6期

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