田飞龙:新反贪总局是反腐法治化重要进步

选择字号:   本文共阅读 221 次 更新时间:2015-02-03 15:13:17

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田飞龙 (进入专栏)  

   在近日召开的全国检察长会议上,曹建明检察长宣布最高检将在2015年整合组建新的“反贪污贿赂总局”,强化直接侦查、指挥协调、业务指导工作并加强一线办案力量,重点惩治“小官大贪”的基层腐败,全面贯彻证据裁判规则防止“病案”进入公诉程序,同时加强海外反腐追贪以封堵法治体系漏洞。

   新反贪总局之组建是在中央全面、持续提升反腐力度和法治化水平条件下的制度配套,着重解决新一轮反腐形势下检察权参与反腐法制体系建构的组织、制度与程序弊端,在加强反腐力度与效率的同时提升反腐工作程序保障和法治化水平。同时,重点解决检察反腐领域的“小官大贪”、“病案”入诉、贪官外逃等棘手问题。新反贪总局的体制机制优化是中国反腐法治化的重要进步。

  

   老虎与苍蝇一起打

  

   2014年反腐的侧重点在于“打老虎”,检察机关与纪委等党内反腐机构协同配合,有力侦破和处理了一大批“老虎级”贪官,取得了反腐工作重大进展。但是,不可回避的是,基层领域的“小官大贪”现象并未得到有效治理,群众利益依然受到这些“小官”们的日常侵害。近期也屡有报道揭露出“小官”在缺失有效监管和惩治的条件下反而可能有着更为严重的贪腐表现,金额过亿的“小官”贪腐案件并不少见,而且可能只是冰山一角。

   如果说“老虎们”之贪腐属于窃国行为,直接损害了法治权威和政治合法性,甚至造成中央管治体系的部分失能,危及政权稳定和长期执政,那么“苍蝇们”则是溃堤蚁穴,个案影响面固然有限,却数目更大,危害更为直接和持久,对官民关系、党民关系的破坏性甚至更大。此次新反贪总局的规划明确突出了对“小官大贪”的重点治理,有助于平衡反腐的布局和成效,系统净化执政体系的廉洁性及民众对基层日常治理的认可度。“小官们”是直接面向群众的政府脸面,其系统监管与改造将不仅有利于基层治理和政府公信力的提升,亦有利于逐步斩断“老虎们”的基层触须和上下关联,使贪腐体系陷入被法治分割包围、各个击破的不利态势。

  

   证据规则把好关

  

   在中国特定的反腐体系中,检察机关是一个重要的中枢性环节,是连接纪委和法院的制度桥梁。根据中国的反腐体制与惯例,纪委的“双规”程序构成对党员干部反腐的上游程序,完成的是相当于刑事诉讼“侦查程序”的制度功能,之后才是“移送司法机关处理”,即由检察院接手进行审查起诉,法院跟进展开审判,最后交付执行。由于纪委反腐的独特价值以及在法治程序中的不明确地位,法学界长期以来对“双规程序”的法治保障与程序正当性存在一定的疑问。

   反腐法治化针对此一问题有两个层面的回应:一是在反腐仍然需要依赖纪委上游程序的条件下,加强纪委自身的法治建设和程序保障,这属于内部监督和法治化的层面,有所进展但成效有效;二是在刑事诉讼法上具有明确法律地位的检察院和法院严把法治关,在配合纪委反腐的同时,亦构成对纪委权力的有效程序制约,以证据规则和程序控制倒逼纪委程序的规范化及更加符合法治标准。

   此次反贪总局规划中突出了证据裁判规则的法治意义。无论是纪委移送案件,还是检察机关直接侦办案件,都要求严格适用非法证据排除规则,防止“病案”进入审查起诉程序。什么是“病案”呢?就是那些事实不清、证据不足或违反法律程序的案件,是违反法定标准的移送案件或自侦案件。在严格执行非法证据排除规则的条件下,侦查机关,无论是纪委还是检察部门,都将面临着主要证据被排除以及追究错案责任的风险,因而有可能更加完整地遵守刑事诉讼法的法治标准和要求。

   在检察权把好证据关的同时,随着司法改革在法院领域的深化,作为正义最后一道防线的法院将可能既支持检察院的法治把关,又进一步提升和巩固关于刑事证据和法律解释的审判合法性,以检、法的共同法治标准和共识倒逼纪委上游程序的法治化。

  

   海外追贪打造无缝网

  

   在国内法治反腐体系日益严密化的背景下,贪官外逃成为躲避法律责任的重要途径。在2014年,中国积极推动与多个国家签署了双边引渡协议或刑事司法协助条约,逐步扩大海外反腐法治覆盖范围和效力。此次反贪总局规划亦彰显了这一工作面向,有望在反腐国际合作中做出更大贡献。

   既往困扰中国海外反腐的焦点问题是死刑适用、司法文化与制度差异、刑事司法协助与引渡条约建构不足、外国对贪官资产与贪官政治价值的过度利用等等。这些障碍长期限制了中国海外反腐的力度和成效。不过,随着中国国内刑事法治的进步以及国际合作空间的拓展,特别是中国国际地位的提升,这些问题已得到了重要的突破性解决。这里形成了一个规律:中国的刑事法治越进步,国际形象与地位越提升,海外反腐越顺利,外国合作意愿越积极。

   我们有理由期望新的反贪总局在推动中国刑事法治进步和刑事国际合作上更进一步,逐步锻造成为中国反腐法治的规范性控制中枢与合法性检验监督机关。  

  

    

  

   (本文原载《法制晚报》2015年1月26日,略有删节,发表时标题改为“纵深介入反腐,严防小官大贪”,作者北航高研院讲师,法学博士)

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