秦前红、苏绍龙:深化司法体制改革需要正确处理的多重关系

——以十八届四中全会《决定》为框架
选择字号:   本文共阅读 976 次 更新时间:2015-01-15 22:10:03

进入专题: 司法体制改革  

秦前红 (进入专栏)   苏绍龙  

   【摘要】司法体制是司法机关设置、职权和相互关系的制度化。十八届四中全会为深化司法体制改革描绘了基本框架,而推进改革亟待破解的重要命题就是在宪制框架内正确处理与司法体制相关联的多重关系,亦即外部与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系,内部的权力配置、监督制约和人事管理等关系。面对多重关系的司法体制改革是类似田忌赛马式的博弈,唯有去除封闭神秘,以法治方式凝聚共识、落实推进,司法体制改革的结果才会是“正和”。

   【关键词】法治国家;司法改革;司法体制;多重关系

  

   一、引论

   中国语境下的司法是执政党领导下的国家权力行为,体制渊源则可追溯到工农革命时期的苏区司法模式,历经80年的革故鼎新。改革是当代中国的主流话语,司法体制的改革也成为这一宏大叙事的构成单元。1997年,中共十五大确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,明确提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”;十六大完整地提出了“司法体制”的概念,专项阐述了“推进司法体制改革”问题,提出改革的任务是建立保障在全社会实现公平正义的社会主义司法制度;十七大又提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度”的新命题;十八大则提出“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的改革目标。归结而言,司法体制改革的目的是建立公正高效权威的社会主义司法制度,十余年间四次全国党代会、若干文件决定对司法体制改革的指引重点明确,未曾失焦,然而司法体制改革之路却艰辛异常。

   中共十八届三中全会以全面深化改革为主题,对司法体制改革的部署主要涵盖确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制和完善人权司法保障制度三个方面,但对改革措施的表述还较为笼统。十八届四中全会是执政党历史上首次以“法治”为主题的中央全会,审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)延续十八届三中全会关于全面深化改革的部署,对全面推进依法治国布置了180多项改革举措,打破章节的区隔,梳理《决定》全文可发现,涉及司法体制改革的举措有30余项,包含在三个改革方向和八个改革基点之下(见下表),这应当是执政党历史上关于司法体制改革决策层最高、涉及面最广的部署。


   提出上述改革举措,体现了执政党对司法不公、司法公信力不高等司法领域问题的深刻反思,执政党中央更是将导致这些问题的深层次原因归结为司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。应当说,《决定》呈现出执政党面对现实的态度、通盘改革的思路和破解问题的决心,是值得肯定的。作为中央全会的决定,不可能对司法体制改革具体方法和步骤做出详尽的规定,只提纲挈领地描绘出司法体制改革的基本框架,具体改革方法和步骤还有待于相关部门的进一步细化。但可以预见的是,这些举措势必将成为今后一个时期司法体制改革的基本指引。

   司法体制是行使司法权力的国家机关的设置、各机关之间职权划分和相互关系的体系、机制的总和。体制的重要内涵就是关系的制度化,体制改革自然就需要理清或重建各种相关联的关系。十八届四中全会规划了一个在党的领导下“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治格局,五个方面是相互连接,缺一不可的,这符合实现法治的学理逻辑和现实路径,也是中国现实政治的真实反映。司法是法律实施的重要环节之一,其体制改革就不可能是孤立的。“完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督”是改革的目标,那么,若以司法体制本体作为参照系,司法体制改革就必须在外部处理好与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系,在内部处理好权力配置、监督和人事管理等关系。只有把这些与司法体制改革相关联的多重关系处理好,为改革所构建的制度机制才能有效运转,改革的目的也才能逐渐实现,否则改革就会陷入零和博弈甚至负和博弈怪圈,即改革的“结果”仍需要新的改革来解决。

  

   二、司法体制改革需要处理的外部关系

   按照《决定》的表述,形成“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治格局的重要前提,就是坚持党的领导,这是中国共产党“领导核心”地位的体现。由此,深化司法体制改革在司法体制外部至少涉及到党的领导、人大立法监督、政府执法和公民有序参与等方面,那么就必须处理好与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系。

   1.与执政党的关系。现行《宪法》规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,均不受行政机关、社会团体和个人的干涉。对照中国政治现实可知,执政党和人大是不受这一条文规制的,人大的监督和党的领导都不属于“干涉”:人大作为权力机关,法院和检察院由其产生,对其负责,受其监督,而党对司法的领导则是社会主义根本制度所隐含的,是中国政治的规范命题。因此,《决定》也毫无疑问地强调了坚持党对深化司法体制改革的领导。同时,现行《宪法》也规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,《决定》也强调党要在宪法法律范围内活动。因此,党对司法和对深化司法体制改革的领导,都必须是在宪法和法律框架内的领导。

   关于党对司法的领导,《决定》采用了“支持司法”的表述,“支持”一词在语义上带有力度感,尚偏中性。从直接体现党的作用的层面来看,《决定》试图从正反两个向度体现党“支持司法”:正向上,要求各地党政机关和领导干部都要支持法院、检察院依法独立公正行使职权;反向上,要求建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究机制,这是一项新举措,似乎也成为确保司法机关独立公正行使职权制度机制建设的重心。执政党决心斩断本党党员干部干预司法的黑手,这当然值得肯定,但这一机制的构建和实施似乎还面临着不少需要厘定的问题。

   首先,规制对象。从《决定》文字上理解,这一机制规制的主体是“各级党政机关和领导干部”,那么,具体的范围应当如何界定?是仅指各级党和政府部门的领导干部,还是参照“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员,最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;上列工作部门的内设机构的领导成员。县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员”来界定?“领导干部”是否仅指担任副处级以上领导职务的人员,正科级以下人员和担任处级以上非领导职务的人员是否包括在内,已从领导职务上退职退休的人员是否也受规制?事实上,在中国这样的人情社会中,能够以不同形式和力度干预司法的主体不胜枚举,执政党建立这一机制的用意是排除其他公权力对司法权的非法侵扰,那么,从这个意义上而言,比照刑法对于诸多职务犯罪案件犯罪主体的规定,采用“国家工作人员”这一范畴,去除部门范围和职级的模糊空间,或许能更好地达到建章立制的初衷。

   其次,应受记录、通报和追责的行为标准。按照《决定》的表述,应受记录、通报和追责的行为是“干预司法活动、插手具体案件处理”,再结合“干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或其他严重后果的,依法追究刑事责任”的表述来理解,可知所有“干预司法活动、插手具体案件处理”的行为都应受到记录和通报,但责任追究则分类处理:一旦干预司法机关办案,就应予以处分,采“行为犯”标准;造成冤假错案或其他严重后果的,依法追究刑事责任,采“结果犯”标准。若按此标准,那么对干预司法行为实施追责的这根“红线”的确放得很低,无疑对公务人员形成了威慑,但要使这一机制真正起到效果,对“干预”、“插手”和“其他严重后果”、“司法活动”、“案件处理”的具体含义便须在机制运行前就进行精准的界定,以免使规范的执行者和遵守者都感到彷徨。

   再次,实施记录、通报和追责的主体。从“党纪政纪处分”、“刑事责任”的责任形式倒推,实施追责的主体应当是党的纪律检查委员会、行政监察部门和司法机关,实施记录和通报的主体则并不明确。基于现实可操作性的考虑,司法机关作为干预行为的受体,由其进行干预行为的记录和通报是最适宜的,但又必须以司法人员履职保护机制的建立健全为前提,以此让司法人员解除后顾之忧,敢于将干预行为及时报告所在的司法机关进行记录。司法机关记录后,又向对实施干预行为人员有处分权限的纪检监察部门通报,由其给予相关人员党纪政纪处分,涉及犯罪的,则可由检察机关直接侦办。

   近年来,学界对党的政法委的存续和职能较为关注。《决定》用一个自然段的篇幅做出了回应,认为政法委是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持,同时将政法委的职能表述为“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境”,以及“带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施”。从积极的一面来看,中央隐晦地否定了部分政法委直接干预司法、审案定案的做法,把政法委的职能定位在宏观的“把握”、“协调”和“统筹”层面,不允许干预具体案件的处理。但从另一方面来看,政法委几乎是逐层依附各行政区划内的党委而设的,甚至乡镇一级党委都设有政法综治委员,各级政法委在同级或下一级法院院长、检察院检察长的提请任免等重要事务都发挥着巨大的影响力。既然最高决策层已经强调司法权是中央事权,国家法律要统一正确实施,省以下地方法院、检察院人财物统一管理,那么,是否还有必要在所有行政区划内都设置政法委,用以发挥统筹协调和督促的宏观作用?此外,根据《决定》对政法委的功能定位,这是否意味着要求政法委组成人员应具备政法工作经历或相当的政法专业能力?这些问题在《决定》中还无法找到答案,但却是党依法执政和司法体制改革必须解决的问题,应当在中央正在研究制定的《中国共产党政法委员会工作条例》中予以明确。

   另外,各级法院、检察院都设有党组,以保证在司法机关内实现党的领导。《决定》要求党委要定期听取政法机关工作汇报,做促进公正司法、维护法律权威的表率,政法机关党组织也要建立健全重大事项向党委报告制度,同时还要求加强政法机关党的建设,在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。那么,从党“支持司法”,保证法院、检察院依法独立公正行使职权的基本点出发,司法机关内的党组织就应当只发挥政治保障作用和常规党建职能,不参与、不干预任何司法活动。同时,司法机关向党委汇报工作的形式和内容,司法机关党组织应当向党委报告的“重大事项”的范围和程序,有权听取司法机关汇报的党委的层级等涉及各级党委与司法机关关系的问题,在依法执政和加强党内制度建设的语境下,都可以也应当首先以党内法规的形式加以明确和固定,廓清党行使领导权的程序和边界,既保证党的领导,又确保司法机关依法独立公正行使职权。倘若这一关系始终理不清讲不明,就会影响党的威信和司法的公信。

(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 司法体制改革  

本文责编:lihongji
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/82643.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网