秦前红、苏绍龙:深化司法体制改革需要正确处理的多重关系

——以十八届四中全会《决定》为框架
选择字号:   本文共阅读 1693 次 更新时间:2015-01-15 22:10

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秦前红 (进入专栏)   苏绍龙  

【摘要】司法体制是司法机关设置、职权和相互关系的制度化。十八届四中全会为深化司法体制改革描绘了基本框架,而推进改革亟待破解的重要命题就是在宪制框架内正确处理与司法体制相关联的多重关系,亦即外部与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系,内部的权力配置、监督制约和人事管理等关系。面对多重关系的司法体制改革是类似田忌赛马式的博弈,唯有去除封闭神秘,以法治方式凝聚共识、落实推进,司法体制改革的结果才会是“正和”。

【关键词】法治国家;司法改革;司法体制;多重关系


一、引论

中国语境下的司法是执政党领导下的国家权力行为,体制渊源则可追溯到工农革命时期的苏区司法模式,历经80年的革故鼎新。改革是当代中国的主流话语,司法体制的改革也成为这一宏大叙事的构成单元。1997年,中共十五大确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,明确提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”;十六大完整地提出了“司法体制”的概念,专项阐述了“推进司法体制改革”问题,提出改革的任务是建立保障在全社会实现公平正义的社会主义司法制度;十七大又提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度”的新命题;十八大则提出“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的改革目标。归结而言,司法体制改革的目的是建立公正高效权威的社会主义司法制度,十余年间四次全国党代会、若干文件决定对司法体制改革的指引重点明确,未曾失焦,然而司法体制改革之路却艰辛异常。

中共十八届三中全会以全面深化改革为主题,对司法体制改革的部署主要涵盖确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制和完善人权司法保障制度三个方面,但对改革措施的表述还较为笼统。十八届四中全会是执政党历史上首次以“法治”为主题的中央全会,审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)延续十八届三中全会关于全面深化改革的部署,对全面推进依法治国布置了180多项改革举措,打破章节的区隔,梳理《决定》全文可发现,涉及司法体制改革的举措有30余项,包含在三个改革方向和八个改革基点之下(见下表),这应当是执政党历史上关于司法体制改革决策层最高、涉及面最广的部署。


提出上述改革举措,体现了执政党对司法不公、司法公信力不高等司法领域问题的深刻反思,执政党中央更是将导致这些问题的深层次原因归结为司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。应当说,《决定》呈现出执政党面对现实的态度、通盘改革的思路和破解问题的决心,是值得肯定的。作为中央全会的决定,不可能对司法体制改革具体方法和步骤做出详尽的规定,只提纲挈领地描绘出司法体制改革的基本框架,具体改革方法和步骤还有待于相关部门的进一步细化。但可以预见的是,这些举措势必将成为今后一个时期司法体制改革的基本指引。

司法体制是行使司法权力的国家机关的设置、各机关之间职权划分和相互关系的体系、机制的总和。体制的重要内涵就是关系的制度化,体制改革自然就需要理清或重建各种相关联的关系。十八届四中全会规划了一个在党的领导下“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治格局,五个方面是相互连接,缺一不可的,这符合实现法治的学理逻辑和现实路径,也是中国现实政治的真实反映。司法是法律实施的重要环节之一,其体制改革就不可能是孤立的。“完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督”是改革的目标,那么,若以司法体制本体作为参照系,司法体制改革就必须在外部处理好与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系,在内部处理好权力配置、监督和人事管理等关系。只有把这些与司法体制改革相关联的多重关系处理好,为改革所构建的制度机制才能有效运转,改革的目的也才能逐渐实现,否则改革就会陷入零和博弈甚至负和博弈怪圈,即改革的“结果”仍需要新的改革来解决。


二、司法体制改革需要处理的外部关系

按照《决定》的表述,形成“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治格局的重要前提,就是坚持党的领导,这是中国共产党“领导核心”地位的体现。由此,深化司法体制改革在司法体制外部至少涉及到党的领导、人大立法监督、政府执法和公民有序参与等方面,那么就必须处理好与执政党、权力机关、行政机关和公民的关系。

1.与执政党的关系。现行《宪法》规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,均不受行政机关、社会团体和个人的干涉。对照中国政治现实可知,执政党和人大是不受这一条文规制的,人大的监督和党的领导都不属于“干涉”:人大作为权力机关,法院和检察院由其产生,对其负责,受其监督,而党对司法的领导则是社会主义根本制度所隐含的,是中国政治的规范命题。因此,《决定》也毫无疑问地强调了坚持党对深化司法体制改革的领导。同时,现行《宪法》也规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,《决定》也强调党要在宪法法律范围内活动。因此,党对司法和对深化司法体制改革的领导,都必须是在宪法和法律框架内的领导。

关于党对司法的领导,《决定》采用了“支持司法”的表述,“支持”一词在语义上带有力度感,尚偏中性。从直接体现党的作用的层面来看,《决定》试图从正反两个向度体现党“支持司法”:正向上,要求各地党政机关和领导干部都要支持法院、检察院依法独立公正行使职权;反向上,要求建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究机制,这是一项新举措,似乎也成为确保司法机关独立公正行使职权制度机制建设的重心。执政党决心斩断本党党员干部干预司法的黑手,这当然值得肯定,但这一机制的构建和实施似乎还面临着不少需要厘定的问题。

首先,规制对象。从《决定》文字上理解,这一机制规制的主体是“各级党政机关和领导干部”,那么,具体的范围应当如何界定?是仅指各级党和政府部门的领导干部,还是参照“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员,最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;上列工作部门的内设机构的领导成员。县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员”来界定?“领导干部”是否仅指担任副处级以上领导职务的人员,正科级以下人员和担任处级以上非领导职务的人员是否包括在内,已从领导职务上退职退休的人员是否也受规制?事实上,在中国这样的人情社会中,能够以不同形式和力度干预司法的主体不胜枚举,执政党建立这一机制的用意是排除其他公权力对司法权的非法侵扰,那么,从这个意义上而言,比照刑法对于诸多职务犯罪案件犯罪主体的规定,采用“国家工作人员”这一范畴,去除部门范围和职级的模糊空间,或许能更好地达到建章立制的初衷。

其次,应受记录、通报和追责的行为标准。按照《决定》的表述,应受记录、通报和追责的行为是“干预司法活动、插手具体案件处理”,再结合“干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或其他严重后果的,依法追究刑事责任”的表述来理解,可知所有“干预司法活动、插手具体案件处理”的行为都应受到记录和通报,但责任追究则分类处理:一旦干预司法机关办案,就应予以处分,采“行为犯”标准;造成冤假错案或其他严重后果的,依法追究刑事责任,采“结果犯”标准。若按此标准,那么对干预司法行为实施追责的这根“红线”的确放得很低,无疑对公务人员形成了威慑,但要使这一机制真正起到效果,对“干预”、“插手”和“其他严重后果”、“司法活动”、“案件处理”的具体含义便须在机制运行前就进行精准的界定,以免使规范的执行者和遵守者都感到彷徨。

再次,实施记录、通报和追责的主体。从“党纪政纪处分”、“刑事责任”的责任形式倒推,实施追责的主体应当是党的纪律检查委员会、行政监察部门和司法机关,实施记录和通报的主体则并不明确。基于现实可操作性的考虑,司法机关作为干预行为的受体,由其进行干预行为的记录和通报是最适宜的,但又必须以司法人员履职保护机制的建立健全为前提,以此让司法人员解除后顾之忧,敢于将干预行为及时报告所在的司法机关进行记录。司法机关记录后,又向对实施干预行为人员有处分权限的纪检监察部门通报,由其给予相关人员党纪政纪处分,涉及犯罪的,则可由检察机关直接侦办。

近年来,学界对党的政法委的存续和职能较为关注。《决定》用一个自然段的篇幅做出了回应,认为政法委是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持,同时将政法委的职能表述为“把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境”,以及“带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施”。从积极的一面来看,中央隐晦地否定了部分政法委直接干预司法、审案定案的做法,把政法委的职能定位在宏观的“把握”、“协调”和“统筹”层面,不允许干预具体案件的处理。但从另一方面来看,政法委几乎是逐层依附各行政区划内的党委而设的,甚至乡镇一级党委都设有政法综治委员,各级政法委在同级或下一级法院院长、检察院检察长的提请任免等重要事务都发挥着巨大的影响力。既然最高决策层已经强调司法权是中央事权,国家法律要统一正确实施,省以下地方法院、检察院人财物统一管理,那么,是否还有必要在所有行政区划内都设置政法委,用以发挥统筹协调和督促的宏观作用?此外,根据《决定》对政法委的功能定位,这是否意味着要求政法委组成人员应具备政法工作经历或相当的政法专业能力?这些问题在《决定》中还无法找到答案,但却是党依法执政和司法体制改革必须解决的问题,应当在中央正在研究制定的《中国共产党政法委员会工作条例》中予以明确。

另外,各级法院、检察院都设有党组,以保证在司法机关内实现党的领导。《决定》要求党委要定期听取政法机关工作汇报,做促进公正司法、维护法律权威的表率,政法机关党组织也要建立健全重大事项向党委报告制度,同时还要求加强政法机关党的建设,在法治建设中充分发挥党组织政治保障作用和党员先锋模范作用。那么,从党“支持司法”,保证法院、检察院依法独立公正行使职权的基本点出发,司法机关内的党组织就应当只发挥政治保障作用和常规党建职能,不参与、不干预任何司法活动。同时,司法机关向党委汇报工作的形式和内容,司法机关党组织应当向党委报告的“重大事项”的范围和程序,有权听取司法机关汇报的党委的层级等涉及各级党委与司法机关关系的问题,在依法执政和加强党内制度建设的语境下,都可以也应当首先以党内法规的形式加以明确和固定,廓清党行使领导权的程序和边界,既保证党的领导,又确保司法机关依法独立公正行使职权。倘若这一关系始终理不清讲不明,就会影响党的威信和司法的公信。

2.与人大的关系。人大制度是中国最根本的制度安排,人大作为国家权力机关居于国家权力架构的核心,“一府两院”均由其产生,受其监督,对其负责,并承担立法和监督等职权。全国人大是宪法规定的最高权力机关,但这种最高地位在现实中有时越来越难以体现,在某些领域甚至出现了削弱的趋势,全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。《决定》对进一步完善人大制度做出了诸多部署,明确提出了完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,完善立法体制,推进科学立法、民主立法,加强重点领域立法等举措。司法机关与人大有着极为密切的关联,因而司法体制改革也不能跳脱人大这一维度自说自话,对于法院、检察院而言,在健全的宪法监督制度和宪法解释机制,以及健全和良善的法制基础上,才可能真正地维护独立行使职权的宪法地位,彰显公平正义的法律价值,这是深化司法体制改革不可或缺的外部条件。置于人大制度这一根本政治制度之下,司法体制改革也面临着必须处理的一系列关系和问题。

首先,司法解释的合宪合法性问题。在司法实践中,最高法院和最高检察院时常单独或联合制定法律解释,内容关乎在审判或检察工作中如何具体适用法律规范,称为司法解释,总数已达3000多件。回溯历史和法律规范,1979年制定的《法院组织法》在并无七八宪法明确规定的情况下,授予最高人民法院“对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释”的职权,同年制定的《检察院组织法》则没有相应的规定。全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》中规定“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释;凡属于检察院检察工作中具体运用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释”,最高检察院据此拥有解释法律的职权。然而,1982年施行的现行《宪法》则完全没有确认最高法院和最高检察院拥有解释法律的职权,《立法法》也明确规定“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。且不论组织法和人大常委会有无权力在没有宪法依据的情况下授予最高法院和最高检察院解释法律的职权,单看现实,最高法院和最高检察院制发的司法解释并不单单针对某一具体案件处理中的法律适用问题,而多是针对某一类案件或事项,往往针对法律中的一个条款就制定数十条解释,这些解释条文具有普遍规范性,全国司法机关必须执行且可以反复适用,那么这种解释行为就具备了立法性质,这就不得不让人们对司法解释的合宪合法性产生质疑。

《决定》在“完善立法体制”小节中强调,“加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据”,这是针对人大立法解释而言的。同时,在司法体制改革的部署中提及“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准”,在关于《决定》的说明中也要求“最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释”。那么,在强调健全宪法监督制度和宪法解释机制的大背景下,对于立法解释和司法解释的关系和分界,特别是司法解释的制定主体和程序、效力和适用范围等问题,就应当作出明确规范,以维护宪法法律的权威和国家权力运行的正常秩序。

其次,省以下地方法院、检察院人财物统一管理与人大制度的冲突问题。我国现行《宪法》明确了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制,这一原则体现于人大与法院、检察院的关系之上就是法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。从实践上看,法院、检察院对同级人大负责的形式主要是报告工作,同级人大对法院、检察院的监督形式主要就是听取和审议工作报告,县级以上人大还有权罢免同级的法院院长和检察院检察长。但是,在实施省以下地方法院、检察院人财物统一管理后,省以下地方人大与同级法院、检察院之间是否还有负责和监督的关系,还是本级人大与省级人大共同监督负责?法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作?如果人大对同级法院、检察院的工作如不满意,能否启用监督法所规定的一切监督手段,或罢免“省管”的院长和检察长?如果人大失去了对法院、检察院的实质监督权,会否导致人大权威的式微?显然,理顺这些关系还看到清晰的规划,“统一管理”倘若没有基于宪制高度的慎重考量、系统设计就“一刀切”,则很可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险,因此必须严肃对待。

再次,人大在司法体制改革中的应有作用。制定和修改有关国家机构的基本法律是全国人大的重要职权,同时,《立法法》也将人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,基本民商事制度、诉讼和仲裁制度列为绝对法律保留事项。司法体制改革涉及国家司法制度的变动,属于绝对法律保留事项,全国人大常委会就理应在改革决策和执行的全过程发挥应有作用。但从1997年司法体制改革正式启动以后的实践情形来看,改革的总体方案系由中央政法委或各类领导小组制发,甚至作为改革对象的最高法院和最高检察院也会自行制发“改革纲要”、“改革实施意见”,全国人大及其常委会多处于事后为改革举措“背书”的尴尬境地,这种做法极大地贬损了人大和宪法法律的权威。从维护宪法法律和根本政治制度权威的角度出发,全国人大及其常委会应当在司法体制改革的调研、决策和督促检查等各个阶段发挥作用,可在全国人大设立司法改革委员会,作为司法改革的决策机构,各级人大亦应发挥对法院、检察院的经费、人员编制和法官检察官的遴选等问题的决策权和监督权,如此,司法体制改革的正当性和实效性才会得到加强。

3.与政府的关系。我国国家机关之间的关系不同于西方国家立法、行政、司法机关相互制衡的三权分立体制,而是实行民主集中制的活动原则,但这并不意味着我国国家权力的宪制秩序放弃了权力制约原则,宪法法律就全面地体现了权力的分工和制约原则,以行政诉讼和行政非诉执行为主体的法院监督,以反贪污和反渎职侵权为主体的检察院监督,均是司法权力对行政权力制约的重要表现。《决定》除了对政府依法行政,建设法治政府做出部署外,还提出了完善行政诉讼体制、探索建立检察机关提起公益诉讼制度等重要举措,值得认真研究。

在《决定》审议通过后,全国人大常委会通过了《行政诉讼法》的修改决定,这是《行政诉讼法》自1989年制定后作出的首次修改,重点解决“立案难、审理难、执行难”的问题,扩大了受案范围,降低了立案的门槛,建立跨行政区域管辖行政案件制度,降低了行政机关干预、阻碍法院立案的可能,原则要求行政机关负责人应当出庭应诉,加大了对拒不执行裁判的行政机关和直接责任人的处罚力度,旨在实现案结事了。显然,这些修改保障了公民、法人和其他组织的诉权,规范了行政诉讼的程序,确保公民法人的合法权益得到实现,具有进步意义。

《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”,而由法院审查行政机关规章以下规范性文件就是行政诉讼体制改革的重点之一,也体现在此次《行政诉讼法》的修改中。规章以上规范性文件的备案审查,已在《立法法》中有明确规定,修改后的《行政诉讼法》取消了受案范围为“具体行政行为”的规定,而是对可诉的“行政行为”进行了列举,并将对行政机关制定的规章以下规范性文件的审查权赋予法院。第五十三条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”,并明确该条规定所指的“规范性文件”不含规章,即指规章以下的规范性文件。与此相呼应,第六十四条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”从整个法律规定链条来看,这意味着法院对效力位阶在规章以下的行政机关规范性文件拥有了“审查权”,但审查的结果是“不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议”,并不能径直宣告被审查的规范性文件无效。

对行政机关制定的规范性文件形成严密完整的审查体系,可以督促行政机关依法行政,使一些地方政府随意减损公民法人权利、增加公民法人义务的规范性文件游离于司法监督之外的状况逐步得到改变。但是,法院的“处理建议”的处于何等效力,如何保证法院发出的“处理建议”能转变为制定机关的自主纠错行为,若制定单位不认可法院关于规范性文件不合法的认定时又该如何处理,这些问题事关法院能否有效监督政府行政,都需要进一步的明确和相应的制度建构,否则这项审查制度的实施效果恐难达到预期。

检察机关对行政行为的监督目前还局限于对行政诉讼的检察监督,查办行政机关工作人员涉嫌贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件这样的“事后”模式,对于违法行政行为的事前、事中监督处于空白。《决定》提出检察机关要对不作为、乱作为的违法行政行为进行监督,在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为予以督促纠正。这是司法机关对行政机关一项新的权力制约制度设计,可从立法建立检察机关督促起诉制度,完善检察建议工作机制入手,从而遏制行政乱象。

探索建立检察机关提起公益诉讼的制度是《决定》提出的一项新举措。在社会生活中,一些个人、法人和组织违法或者侵权行为侵害国家和社会公共利益,有的行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或形成侵害危险,由于没有直接利害关系人或者利害关系人不确定,导致无法提起诉讼。2012年修订的《民事诉讼法》规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,“法律规定的机关和有关组织”可以向法院提出诉讼,但原告的具体范围较为模糊,《决定》提出检察机关提起公益诉讼的举措似乎是与该规定相衔接。但在全会关于《决定》的说明中,仅就行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或有侵害危险的情形,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等方面“违法行政行为缺乏有效司法监督”的行为做了阐述,并未涉及个人、法人和组织侵害公共利益的行为。

综合来看,《决定》所指的“公益诉讼”应当有两种情形,既包括检察机关针对个人、法人和组织侵害公共利益的行为所提起的民事公益诉讼,也包括针对行政机关违法行使职权侵害公共利益的行为提起的行政公益诉讼,既督促个人、法人和组织依法规范自行行为,也督促行政机关依法履职,维护公共利益。对照现行法律规定,民事公益诉讼在《民事诉讼法》中已有基础规定,但不甚明确和周延,给检察机关在实际工作中提起民事公益诉讼造成了障碍,而行政公益诉讼则尚无《行政诉讼法》的支撑,这些法律空缺都需要尽快填补,以使公益诉讼制度能尽快运转起来。

4.与公民的关系。《宪法》明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是国家的主人,是国家权力的来源,有权参与国家各项事务的管理。司法权作为国家权力的重要组成部分,其产生与运行都应全面体现人民主权的宪法原则。同时,公民和国家是最重要的宪法主体,宪法实施的重要意义就是规约国家权力,保障和增进公民权利。有鉴于此,《决定》提出了保障人民群众参与司法,加强人权司法保障的举措。

完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利是《决定》关于保障人民群众参与司法的改革举措,从文字表述上分析,主要涵括增加陪审员数量、扩大参审范围、完善随机抽选方式和调整陪审员审判职权几个方面,这些改革的落实同样面临各种问题。首先,按照基本法律《法院组织法》的规定,可以被选为人民陪审员须满足积极条件“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民”和消极条件“被剥夺过政治权利的人除外”,但《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》规定人民陪审员除应满足拥护宪法、品行端正、身体健康、未受过开除公职和刑事处分、非司法等特定职业人员的条件外,还应达到大学专科以上文化程度,相比《法院组织法》增加了多项条件。同时,人民陪审员的名额由基层法院“根据审判案件的需要”提请同级人民代表大会常务委员会确定,陪审员人选由公民本人申请或基层组织推荐,基层法院会同同级司法行政机关审查,再由基层法院院长报请同级人大常委会任命。如此选任条件和方式,减损了人民陪审员的代表性和正当性。因此,完善人民陪审员制度,首先应建立民主和科学的人民陪审员选任制度。设计人民陪审员制度的法律基点是将陪审视为一种公民权利,让人民陪审员代表人民参与司法、表达意见。那么,可以考虑比照县级人大代表选举的程序和方式,建立公民直接选举人民陪审员的制度机制,使其代表人民、对人民负责,同时扩大选任范围,增加选任数量,在保证不干扰司法公正的前提下,让不同行业、性别、年龄、民族和文化程度的公民都能参与陪审,提升人民陪审员的代表性。其次,除适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件外,人民陪审员与法官组成合议庭审理社会影响较大的刑事、民事、行政案件,以及刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议审判的案件,实际陪审的案件较少。应当调整人民陪审员参审案件的范围,细化陪审适用条件,充分保障当事人申请人民陪审员参审的权利,提高人民陪审员在涉及公众利益案件中的参审比例,对于知识产权、医疗事故等专业性较强的案件,还可建立专家陪审机制。又次,在完善人民陪审员选任方式的基础上,严格落实随机抽选陪审员的方式,杜绝一些法院出现的陪审员成为“驻庭陪审”、“编外法官”的状况,实行陪审员在诉讼当事人的见证下,从“陪审员库”随机抽选的方式,排除人为因素干扰陪审公正的可能性。再次,调整人民陪审员的审判职权,目前人民陪审员除不得担任审判长外,同法官有同等权利,在案件事实认定和法律适用上与法官享有同等权力,但并非每位陪审员都熟知法律,有能力参与法律适用问题的审理和裁决,因此出现陪审员不会、不敢、不愿发表意见,“陪而不审”、“审而不议”的现象。《决定》提出逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题,这是符合司法规律的改革,但这项调整是否意味着形成人民陪审员负责事实认定,法官负责法律适用问题的审理分工格局,还是法官均参与事实认定和法律适用的审理和裁决,需要进一步的评估和研究。最后,还必须改革人民陪审员的考核、奖励和补助机制,在现行制度下,人民陪审员的任免、考核和奖励都直接与基层法院挂钩,参与陪审所得的补助则列入法院和司法行政机关业务经费,由同级政府财政保障,这种关系使人民陪审员承受了来自所在法院和地方政府的隐性压力,不利于人民陪审员依法公正行使职权,可以考虑在公民直接选举人民陪审员后,其考核、奖励和补助也由县级人大常委会负责。

人民监督员制度建立的初衷是加强公民对检察机关查办职务犯罪工作的监督,是公众监督司法、参与司法的重要形式。《决定》提出完善人民陪审员制度,将监督的重点放在监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动上。但完善人民陪审员制度,至少必须在以下几个方面理清思路。首先,人民监督员制度是2003年由最高检察院报请中央批准并报告全国人大常委会后实施的,监督员履职的依据主要是最高检察院的规定规范,缺乏具体的法律依据,亟须完善人民监督员制度的法律基础;第二,目前人民监督员是由检察机关商请其他单位、组织推荐,检察机关考察后确认产生,再由检察机关“邀请”参与监督案件查办,存在“自己选人监督自己”的怪圈,需要对这种选任方式加以改革。根据相关方案,拟由省市两级司法行政机关负责人民监督员的选任和管理工作,再由检察机关随机抽选人民监督员监督相关职务犯罪案件办理工作。这一改革思路是值得推敲的,行政机关“选人”监督检察机关查办职务犯罪的工作,这种机制是否符合人大制度?因人民监督员与人民陪审员在性质和职责等方面的不同,可考虑人民监督员由省、市两级人大常委会选任和管理,建立“人民监督员库”,由人大常委会随机抽选监督员监督相关案件的查办,使人大与公民对检察机关的监督并行,同时,人民监督员履行职责的培训、考核、奖惩和补助保障等工作也要与检察机关脱钩。第三,按照最高检察院的现行规定,人民监督员履职程序和效力都有诸多问题,监督评议案件程序不完善,监督员知情权未能得到充分保障,对不采纳多数人民监督员意见的处理决定缺乏救济程序。解决这些问题,需要提升规范层级,完善监督前、监督中的程序细则,设置复议复核程序,建立人民监督员监督事项告知制度和参与案件跟踪回访、执法检查等机制,形成一个完整的监督链,方能使人民监督员能监督、敢监督,监督有实效。

司法公开是《决定》部署保障人民群众参与司法的重要方面,要求构建开放、动态、透明、便民的阳关司法机制,保障公众对司法工作的知情权和监督权。随着新媒体技术的不断发展,公众获取信息、传播信息的途径日趋多样、方式日趋便捷,舆论对司法机关的影响也在发生改变。须知舆论是一把双刃剑,在司法实践中,一些裁判虽然是合法公正的,但是因为案件公开不及时、不主动、不充分,造成公众质疑和社会误解,影响了司法机关的公信力;另一方面,舆论裹挟司法的情况也并不鲜见,一些正在审理的案件经由媒体报道传播甚至恶意炒作,迅速成为社会焦点,舆论审判暗流涌动,给司法机关和审判人员造成巨大的压力,未尝不会对公正裁判形成干扰。由此,要落实阳关司法机制,必须在公开和公正之间做出平衡,实现二者的高度契合,司法机关一方面通过发言人、新媒体等渠道,依法及时回应社会的关切,传播真实、准确的信息,增加司法人员释法说理,杜绝“八股”式的法律文书;另一方面,应当在尊重新闻传播规律和司法规律的基础上,平衡言论自由和司法独立的价值,尝试通过立法防止舆论影响司法公正,对媒体报道正在办理的案件的时间和内容作出适当和必要的规范,对于参与审理重大案件或社会广泛关注的案件的法官和人民陪审员,还可借鉴国外有益经验,实行案件审理期间与外界隔离的机制,最大限度减少舆论对审判人员依法公正做出裁判的干扰。

国家尊重和保障人权是我国宪法明确的规定。在法治国家,司法权力是维护人权的坚强后盾,司法程序是公民依法理性维权的基本途径,司法机关是保障人权的责任主体,保障人权也是司法机关的重要职责。当公民合法权利遭到非法侵害时,可以向司法机关寻求救济,司法机关必须依法履行职责,按照法定程序和要求及时查究非法侵权行为,为被侵害人提供强制性的救济,这不单是法治社会中公民的维权逻辑,也是法治社会中司法机关的履职使命。中共十八大将“人权得到切实尊重和保障”列为全面建成小康社会的目标之一,十八届三中全会提出了完善司法人权保障的要求,《决定》进一步明确提出了加强人权司法保障的举措,包括完善对行政强制措施的司法监督,强化诉讼权利保障制度,健全落实刑事基本原则的法律制度,完善防范和纠正刑讯逼供、非法取证和冤假错案的司法监督机制,建立切实解决执行难的法律制度和保障当事人依法行使申诉权利等方面。建立或完善人权司法保障的制度安排,意欲使司法权力严格依法运行,首先做到自己不侵害人权,又确保其他国家权力依法行使,防范和制裁其他国家权力恣意专横侵犯人权的情形。当然,也必须指出,人权作为人应当享有的权利和自由,本身就是一个复杂和不断发展充实的范畴,我国现行《宪法》以列举的形式确定了公民广泛的权利和自由,此即公民权利的“正面清单”。《决定》中涉及人权司法保障的多为公民人身自由、诉讼权利、财产权益和诉愿权等权利和自由。在强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下,唯有落实公民权利的“正面清单”,将所有纸上的权利变成现实可行的权利,各项法定权利受到侵害都能通过司法程序寻求救济,那么人权司法保障制度才可谓之“完善”。


三、司法体制改革需要处理的内部关系

按照十八届三中全会的部署,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。司法制度是国家治理体系的重要组成部分,司法机关定分止争的能力是国家治理能力的重要部分,司法机关行使职权能力的提高,不但需要理顺外部关系,更重要的是处理好“内因”,完善司法体系自身的制度机制。

《决定》提出完善司法管理体制和司法权力运行机制,正是要完善司法体制的内部关系。司法管理体制是对如何管理司法活动和相关事务的体制设计,司法权力运行机制则是对司法权力配置、运行及其相互关系的制度安排。形成科学合理的司法管理体制和规范高效的司法权力运行机制,有利于保障司法机关依法独立公正行使职权,充分发挥司法定分止争、制约公权、保障私权和维护社会公义的基本功能。《决定》在这一方面提出了诸多改革举措,既有与之前相关文件相关联和延续的内容,也有一些富有新意的提法。限于篇幅和智识,这里仅对部分司法体制改革牵涉的内部关系问题进行分析探讨。

1.司法权力优化配置中的关系。现行《宪法》和《刑事诉讼法》都规定了法院、检察院和公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”的原则,但仅限于“办理刑事案件”。实践中,我国刑事诉讼活动是“流水线”式的运作,公安机关行使侦查权,检察院行使检察权,法院行使审判权,分工明确但互相制约不足。《决定》提出,“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”需要注意的是,在这一表述中,并无“办理刑事案件”的限定,同时,相对于《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,《决定》将司法行政机关及其执行权也纳入其中,这在中央文献中是首次出现。结合《决定》的相关表述分析,司法行政机关的权力或有重大调整,目标是形成“四机关”各司其职,互相配合、互相制约的关系格局,其切入点大概有以下几个方面。

首先,推行审判权与执行权相分离的体制改革。审判权是司法权力,裁判执行权则带有行政性质,我国生效民事和行政裁判目前是由法院负责执行,同时法院还依据行政机关或当事人申请,对部分非诉讼事项进行强制执行,这种分工格局分散了法院的精力,“执行难”的问题也影响了司法权威。这项改革的一个可能或是将执行权从法院剥离出来,法院不再设执行员和执行机构,而交予司法行政机关执行。然而,民事诉讼裁判的执行交予司法行政机关执行尚无太多障碍,但行政诉讼裁判的执行或将是司法行政机关“不能承受之重”,而强制执行在无更有力和明确的法制保障之前恐怕也不宜从法院权力中抽离。当然,倘若执行权并不从法院中剥离出来,由作出裁判的法院或其他同级法院的执行机构负责执行,或者将执行权上提至上一级法院,那么执行成本会否超出必要限度,这样的审执分离模式又能否达到审判机关减负的预期目的,这需要在法律和现实等多重维度进行权衡。因此,审执权力分离的范围、步骤需要有通盘考虑,不能贸然推进,否则又会造成新的制度困境。

其次,统一刑罚执行。目前我国刑罚执行权由多个机关分别行使,死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行;被判处管制、宣告缓刑、假释或被暂予监外执行的,由司法行政机关的社区矫正机构执行;死刑立即执行、罚金和没收财产的判决,由法院执行;拘役由公安机关执行。刑罚执行权的分散不利于统一刑罚执行标准,也不利于对刑罚执行情况进行法律监督。从相关表述上看,司法行政机关的刑罚执行权可能将扩大,使公安机关、审判和检察机关在刑事诉讼中更好地实现相互制约,也便于检察机关集中注意力对刑罚执行情况进行法律监督。

再次,法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。十八届三中全会提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施,《决定》进一步提出,“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”从性质上看,法院、检察院的人财物管理属于司法行政事务,此前,一些试点地方已试行了法官、审判辅助人员、行政管理人员分类管理的改革,将司法事务和司法行政事务以人员分类管理的方式相区分。《决定》提出法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的改革举措,又强调要“认真总结历史经验,借鉴国外合理做法,积极探索符合我国国情特点的司法机关人财物管理体制”,那么法院、检察院的司法行政事务管理改革可能比此前的“员额制”改革更进一步,将司法行政事务管理从法院、检察院剥离出来,移交司法行政机关管理,使法院、检察院专注行使审判权和检察权。

总体来看,强调完善“四机关”及其职权各司其职,相互配合、相互制约的司法权力配置格局,不但意味着出司法机关权力的重新配置,更重要的是,需要针对过往司法实践中各司法机关名工明确、相互制约不足甚至是空置的情况,有针对性地细化、补充相互制约的法律规范,使侦查权、检察权、审判权和执行权真正实现相互配合和制约,那么,司法权力“优化配置”的改革目的才算达致。

2.司法管辖制度改革中的关系。司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖,我国司法机关目前的设置是按照行政区划逐级设立,管辖行政区划内的案件,一方面因为地方党政在人财物方面容易对司法机关形成钳制,造成司法地方保护主义,另一方面因为各地区间发展不平衡,有的地方司法机关案件办理压力巨大,有的地方又存在司法资源闲置的情形。对此,十八届三中全会提出了探索与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革方向,《决定》进一步提出了具体改革举措。

《决定》提出最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。当下中国正处于社会转型期,各类社会矛盾频发,全国法院受理案件数量不断增加,据2014年的统计数据,最高人民法院受理案件11016件,审结9716件,比2012年分别上升3.2%和1.6%;地方各级人民法院受理案件1421.7万件,审结、执结1294.7万件,同比分别上升7.4%和4.4%。从绝对数量和相对比例而言,大量案件涌入了最高法院,使其不得不动用大量的人力物力审判接访,甚至故意下压审级,分散了最高法院监督全国地方法院和专门法院的精力,不便于当事人诉讼,事实上也给首都北京造成了巨大的维稳压力。按照十八届三中全会关于四级法院职能定位的规划,一审法院明断是非定分止争,二审法院案结事了,再审法院有错必究,最高法院保证法律统一正确实施,《决定》就此提出设立最高法院巡回法庭,使巡回法庭“重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”,最高法院本部发挥监督指导全国法院工作职能,集中精力制定司法政策和司法解释,审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。

从《决定》中“巡回”和“本部”的用词来看,最高法院巡回法庭性质上应当是最高法院的派出法庭。按照现行《法院组织法》的规定,派出法庭只有基层法院可以设立,最高法院组织架构是“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭”,那么,巡回法庭是否属于“其他需要设的审判庭”?巡回法庭审理地方重大民商事和行政案件审级属于最高法院一级,在未经法律确认的“大行政区”范围内审理案件,法律依据是否充足?另外,关于巡回法庭的组织,是从最高法院各审判庭抽调法官轮流到各巡回法庭审案,还是在各大区就地遴选法官建立巡回法庭,赋予其最高法院的审判职权?巡回法庭是否“巡回”,是固定驻在特定地方,还是定期轮换驻地?设立最高法院巡回法庭需要一套完整的制度机制建构,这些问题都还有待法律作出明确的规定。

设立跨行政区划的人民法院和人民检察院是《决定》针对地方法院受理案件和跨行政区划当事人增多,许多案情复杂重大,有的地方部门或领导利用职权和关系插手案件处理,形成相关诉讼“主客场”的现象,而对司法管辖体制改革提出的具体举措,旨在平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。设立跨行政区划的法院和检察院,其好处在于可以更大限度地排除地方保护主义对审判工作的干扰、保障法院检察院依法独立行使职权,有利于构建普通案件在行政区划审理、特殊案件在跨行政区法院审理的诉讼格局,而将现有的铁路运输法院和检察院加以改造,合理调配并充实审判和检察人员,是最为节省制度建构成本的方案。但是,推行这一改革也必须回答一些有关必要性和可行性的问题。首先,在已经强调建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立司法人员依法履职保护机制等一系列确保法院检察院依法独立公正行使职权的制度机制的基础上,还有无必要为了排除地方干扰而专门设立跨行政区划的法院和行政机关?其次,按照我国现行《宪法》和《法院组织法》、《检察院组织法》的规定,地方各地法院、检察院均按行政区划设置,法院和检察院由同级人大产生,并对同级人大及其常委会负责并报告工作。若设置跨行政区划的法院和检察院,就必须明确哪级人大拥有跨行政区划法院和检察院的设立权,相应的司法人员任免权、经费预算管理权和监督权等问题,否则会对人大制度造成冲击。同样,也要面对执政党如何对跨行政区划的法院和检察院进行领导的问题。再次,跨行政区划的法院和检察院的职权、组织和性质如何确定,是否会与行政诉讼体制机制改革相配套,按照“提高行政诉讼案件的级别管辖,对行政诉讼案件采取异地集中管辖”的思路,将跨行政区划法院建设成为专门审理行政诉讼案件的“行政法院”?若不是,那么它们与所在行政区划已有的法院和检察院的关系如何厘定,职权如何划分,是撤销原有建制加以重组,形成跨行政区划法院和检察院,还是在原有的法院和检察院之上再加一个层级?如何保证跨行政区划的改革成本低廉可控?总之,跨行政区划法院和检察院的设立在《宪法》、《法院组织法》、《检察院组织法》和三大诉讼法等层面都有许多需要严肃面对的关系和问题,这些问题若不解决,那么跨行政区划法院和检察院的司法活动亦无法正常进行。

3.司法人员管理制度改革中的关系。我国司法人员在招录、遴选、培养和任用等方面,实行与普通公务员相同的模式,同时,80%的案件在基层办理,而基层机关人多职数少,司法人员职级低、待遇差、职业发展空间有限,既不利于拓展提升司法人员的专业素质,也会影响案件的办理质量。十八届三中全会提出了建立符合职业特点的司法人员管理制度的改革方向,主要涉及司法人员分类管理制度、选任招录制度、任免惩戒制度和职业保障制度。《决定》在此方面的改革举措并未集中论述,而是分散在各项改革要点当中,主要包括健全司法人员履行法定职责保护机制,明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,法治工作人才交流机制,完善司法职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度,建立法官、检察官逐级遴选制度等方面。

十八届三中全会后,中央深改组批准下发《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,上海等五省市开始实行法官、检察官员额制改革,将法检机关工作人员按比例分为三类,即法官、检察官;法官助理、检察官助理等司法辅助人员;行政管理人员。在上海的试点改革方案中,三类人员占人员总数的比例分别为33%、52%和15%,意欲使85%的司法人力资源投入案件审理的一线。实行法官检察官员额制,将司法人员分类管理,是一项与司法人员职权、职级和薪资待遇等方面相关联的制度改革,在改革推行之初就面临诸多的困难,处理不好难免会遭遇阻力,因此必须厘清与员额制改革相关联的问题。

首先,科学确定法官检察官的名额和比例。在一线具体从事案件办理的法官检察官的人数,与当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度,以及经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面因素密切相关,若生硬地划定比例,会使法官检察官人数与实际需求不相协调,则可能无助于提高案件办理水平和效率,但若无指导性的比例要求,又会因各地落实情况的差异,导致改革推进的脱序。现实的办法是要对法官检察官的工作量进行精准的测算,应以优秀法官检察官配足合格助理情况下亲自完成的核心工作量为基准,而非简单地以平均工作量为参照,在此基础上对照本级法院检察院的办案总量确定法官检察官的名额。

其次,合理确定法官检察官的标准。在部分地方的改革中,出现了简单地论资排辈分配法官检察官名额的情况,一些不参与案件办理的行政、政工领导挤占了法官检察官名额但又不参与办案,导致部分助理被迫直接参与办案,有办案权的人不办案不负责,无办案权的人既办案又负责的恶性循环。法官检察官的标准,除了遵照《法官法》和《检察官法》的规定外,还应当基于各级法院不同的审级分工和职权定位,既坚持专业素养和能力标准,也强调资历和办案经验,综合以往办案业绩和职业道德素养对拟任人选进行综合考察。一些长期不办案或极少办案的“资深”法官检察官应当不予进入新的法官检察官序列,一些高学历的年轻法官检察官,因为缺乏实际办案经验而暂时不能进入法官检察官序列的,应在有意识地在助理岗位上加以历练,成熟后优先遴选为法官检察官。

再次,法官检察官的名额应处于适时变动的状态。地方各级法院的受案数量以每年8%左右增幅增长,实行员额制导致法官人数减少,这会否影响到日益增加的案件得到公正高效的办理?要避免案件积压,有保证案件公正高效地得到审理,应当从两方面入手,一是确保“存量”,将所有法官配置到办案一线,庭长、副庭长应当从行政事务中解脱出来,成为办案的主力;二是做好“加减法”,一方面根据实际办案需要,适时从优秀助理人员和律师、法律学者当中选拔法官检察官,以及通过立法、执法、司法部门适格人才交流渠道中选拔法官检察官,另一方面,也要通过法官检察官考评,建立不适任法官检察官的退出机制。

建立法官、检察官的逐级遴选机制是《决定》根据十八届三中全会精神进一步加以明确的改革措施,根据这项改革,初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职;上级法院、检察院的法官、检察官一般从下一级法院、检察院的优秀法官、检察官中遴选。此前,最高法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,要求初任法官首先到基层人民法院任职,上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。结合《纲要》和四中全会后披露的信息来看,这项改革意欲使除书记员、司法警察等司法辅助人员外,中级以上法院和市级以上检察院不再直接从应届毕业生中招录法官、检察官。初任法官、检察官由高级法院、省级检察院统一招录,一律安排在基层法院和检察院任职。在“充分消化”现有在编人员基础上,中级以上法院、检察院不再任命助理审判员和助理检察员,今后各级法院、检察院招录的法官助理符合法官和检察官条件的,经过法定选任程序,也一律到基层法院和检察院任职。上级法院、检察院的法官、检察官,除可面向社会公开招录符合条件的律师、法学学者和其他法律工作者以外,一般从下一级法院、检察院中经过一定年限职业训练的优秀法官、检察官中遴选。

按照最高法院的改革方案,与逐级遴选机制和人财物省以下统管改革相配套,在省一级设立遴选委员会,由法官代表、组织人事部门和社会人士代表组成。那么,此项改革会否造成上下级法院之间新的行政化倾向,弱化上级法院对下级法院的审级监督,这是应当引起注意的问题。同时,按照现行法律,审判员等法官需要经过同级人大常委会的任命,那么省级遴选委员会与省市县三级人大常委会的关系如何协调,各级人大常委会的任命程序会否彻底形式化?若省一级人财物统管的改革举措已不容变动,那么,承担逐级遴选工作的也应当是省级人大常委会,这既符合现行宪制权力秩序和民主集中制的国家机关活动原则,也有利于完善人大制度。当然,出于审查候选人职业操守和业务能力的便利性和专业性考虑,遴选委员会成员应当由司法机关工作人员和其他法律职业人员占绝大多数,而组织人事部门和社会人士代表只有针对性地进行政治和品行考察。另外,新招录的初任法官、检察官,以及各级法院、检察院招录的法官助理符合法官和检察官条件的,经过法定选任程序,都一律到基层法院和检察院任职,而基层法院和检察院中经过一定年限职业训练的优秀法官检察官经过遴选又上升至上一级法院、检察院工作,那么这种模式会否导致承担最重办案压力的基层法院和检察院没有优秀人才、留不住优秀人才,单纯成为初任法官和检察官的“实习基地”,进而影响基层法院和检察院的办案质量?各级法院和检察院人才结构合理调配的问题,应当是设计运行法官、检察官的逐级遴选机制所必须考虑的,否则将顾此失彼。

整合十八届三中全会后的相关实践,以及四中全会《决定》关于司法人员管理体制改革举措后会明显地发现,立案登记制和各类责任制使法官、检察官的责任压力在不断加重,而相应的履职保护机制、职务序列和薪资改革却未能及时跟进,只增压不激励,这并不符合司法工作规律和以人为本精神。十八届三中全会提出完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,《决定》进一步明确提出明确各类司法人员的工作职责、工作流程和工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。最高法院公布的《四五纲要》中已明确提及法官独任审理案件的裁判文书不再由院、庭长签发,而由主审法官裁判和负责,但在案多人少、法官超负荷办案的情况下,又发生了法官不敢裁判、不愿负责,希望还是由院、庭长签发裁判文书以分担风险的尴尬局面。

出现这种局面的原因应当是多方面的:一是防止干预司法记录问责机制还未建立,法官办案若受到无形的干预和压力而不得不做出违法裁判的,日后追查责任,因有实据可查而受到问责的恐怕只会是法官,而如果法官坚持按照法律规定和良知做出裁判,又难免遭到打击报复;二是在案多人少、法官疲于审案的情形下,法官自己对办案质量也不是都信心满满;三是法官职业保障体系不健全,目前,我国法官的职级呈现“双轨制”的格局,一类是与普通公务员相同的从副国级到副科级的行政级别序列,另一类是2001年《法官法》修改后实行的从首席大法官到五级法官的十二级法官等级序列。决定法官薪资待遇水平的往往是其行政级别,一些终日疲于奔命忙于审理案件的法官收入远不如不参与审案的行政政工干部,在缺少激励的境况下,再向法官施加审案和责任制压力,出现反弹也就不难理解了。因此,应尊重司法规律和人性特质,尽快完善司法人员的履职保护机制、职务序列和薪资制度,构建司法人员尽责履职的“保护伞”和“加油站”,那么司法人员管理体制的整体改革才能得以顺利推进。

4.司法权力运行监督机制中的关系。十八届三中全会提出了“健全司法权力运行机制”的改革方向,在四中全会的《决定》中主要体现在推进严格司法和加强对司法活动的监督等改革基点上,涵盖法院案件受理和审级制度改革,完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度,推进以审判为中心的诉讼制度改革,以及健全司法机关内部监督制约机制,加强检察机关法律监督、人民群众监督和社会监督,依法规范司法人员的对外交往行为等方面。相关改革举措的分析在前文多有涉及,此处不再赘述,重点就防范和查办司法腐败中涉及的关系进行讨论。

司法腐败对司法机关的公信力有着巨大的侵蚀效应,不仅影响司法的公正和廉洁,损害法治的权威和公信,也影响着人民对法治、对司法的信任和信心。《决定》提出“对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马”的要求,在多方面提出了防止和惩治司法腐败的制度措施,归结起来有以下方面:一是司法机关内部业务隔离,司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。二是外部屏蔽,依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为,切断利益输送的渠道。三是建立违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员的终身禁业制度。四是要求破除各种潜规则,整治司法工作中的不正之风。

司法权力也是国家权力的一部分,因而也应将司法权力关进制度的笼子中。《决定》针对司法腐败产生的多方面原因,提出多方位的制度建构举措,这一改革方向无疑是值得肯定的。但是与其他改革措施一样,其推进过程中,也不免会出现困惑,比如与建立党政干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度一样,司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度也面临着过问行为如何界定、如何发现,由谁记录,由谁追究责任的问题。如果没有充分的履职保护和中立客观的记录问责主体,那么这项制度或者陷于空转,或者查究失度,给司法人员造成心理负担。再如,在推行省以下人财物统管和人员分类管理等改革后,法院内的纪检监察室如何定位,纪检监察人员如何归类,若在组织关系上继续向同级地方党委纪检监察部门负责或报告工作,会否与司法机关“去行政化”和“去地方化”的改革取向相冲突?会否成为地方党政系统干预司法机关独立公正行使职权的暗道?这些关系和问题事关能否构建牢靠可行的司法腐败防范和查办机制,无法回避。


四、结论

改革不是自我否弃,而是运用合理方式和手段的自我精进。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用”。这种“法治改革观”提醒我们,法治为深化改革提供了最佳的表达载体和实施机制,而深化司法体制改革也需要运用法治思维和法治方式。“法律职业共同体”和“法治专门队伍”这两种表述指称的对象或许是相同或相近的,但前者无疑是法治思维的外露,而后者则恰恰是革命思维惯性的延续。改革思维的转换或许不是朝夕间就能实现的,但基于国家治理体系和治理能力现代化的目标,就必须为之。

制度是共识的固化,制度改革则是重新凝聚共识的过程;体制是关系的制度化,体制改革就需要梳理或重建关系。司法体制改革的基本框架已经由执政党最高决策层拟就,那么由决策向现实转换的过程亦须汇聚更多的智识,被改革的对象似不应成为改革规则的决定者,改革过程也不应神秘化和封闭化。司法体制改革牵涉面甚广,不可能一蹴而就,也没有一劳永逸的药方,理清多重关系的过程可谓田忌赛马式的博弈格局,唯有以法治方式凝聚各方共识,分轻重缓急循序渐进,才能渐次实现帕累托最优的改革目标。


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