曹英 姜明安 姚遥:国家治理现代化的法治思维

——知名专家关于依法治国的深入讨论
选择字号:   本文共阅读 448 次 更新时间:2014-12-12 10:10:39

进入专题: 依法治国   经济   政治   改革  

曹英   姜明安 (进入专栏)   姚遥  

   编者的话:

   党的十八届四中全会深入研究了全面推进依法治国重大问题,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,详细描绘了法治中国崭新图景。《决定》中强调,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系……,促进国家治理体系和治理能力现代化”。毫无疑问,以依法治国促进更为成熟、更为定型的国家治理体系形成,以及促进国家治理能力的科学提升,将会是今后较长一段时期内我国法治建设的核心和重点。《国家治理》周刊特邀3位知名专家学者,围绕依法治国的重大理论和现实意义,以及如何以法治推进国家治理现代化展开探讨。

   专家语粹

   △为了保障民众基本权益,必须首先设定政府权力的边界,使之在民众的有效监督下、在制度的笼子里不得不为民造福,这就是“法治”。

   △“把权力关进制度的笼子”是现实中最为理性的一种制约权力的模式,换言之,“法治”是当代中国现代化进程中的一个必然选择,也是人类政治文明进化的一个必然过程。

   △现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性,而且要考虑其正当性和文明性。与传统国家治理不同,现代国家治理的基本手段是民主、法治和科学。

   △法治对国家治理的制约作用主要是通过控制公权力滥用和腐败,保障良政善治实现的。在这方面,法治作用的发挥在我国也有很大的空间。

   △在全面深化改革与扩大开放的历史新起点,我们在博采众长的同时,永远不应忘记中国特色社会主义的灵魂:以自己为主,在自己的纸上写出自己的好文章。

   全面推进依法治国的精义

   中国人民公安大学公安管理学院教授 曹 英

   法治是人类政治文明最重要的成就之一,是源于对权力与权利两个边界的确定而提出的理念、制度设置与行为方式等规则和观念的集合,其核心内涵是以有限政府的方式实现保障人民权益的终极目的。

   一、良法之治才是法治

   法治是以设定政府权力边界的方式实现的政治行为模式,有别于单单法律运行的“法制”。建构法治概念的第一步,必须明晰“法制”与法治的区别。

   法律是人类早期文明成果之一,重在界定人们利益的分界,即所谓的“定纷止争”。但如何保障不同人群的利益大小、代价多寡以及何时得到利益,则是区分“良法”、“恶法”的重要条件。良法是保障民众基本权益的规定,以实现最大多数人的最大幸福为依归,因为权力是“必要的恶”,是对民众最大威胁的存在,为了保障民众基本权益,必须首先设定政府权力的边界,使之在民众的有效监督下、在制度的笼子里为民造福,这就是“法治”;“恶法”则是统治者个人意志,是对民众权益的刻意剥夺,实现统治者个体或小团体利益的最大化,故以残酷的刑罚来治民、弱民,常表现为单一的“法制”。

   概而言之,法治是通过有限政府的方式保障民权与民生。单一的“法制”是以剥夺民权、限制民生的方式,以无限制扩大政府权力来实现权力统治的利益最大化,通常体现为残酷惩罚性的法律的恶意行使,酷刑主义的“刑治”是常态表现。

   因此,不是有法律即有法治,须是良法之治才是法治。因为权力设置的根本目的在护民、利民、惠民,而非只是强势统治者的利益满足。

   按权力产生的一般假设,权力是源于人民的同意,源于人类先民理性选择的结果。因为先民对于利益纠纷的处置、社会资源的分配,第一种是采取同态复仇的方式,但双方均无法得到利益,这种零和博弈不符合人类的理性;第二种方式是一方以赎金交换来求得纠纷的弭平,但是若没有第三方机构存在,利益交换必然走向暴力争夺,重回第一种状态。因此第三种替代方式产生了,即每个人让渡一部分权利,组成第三方机构,裁决纠纷、分配资源,这就是公共权力与国家。在这个假设演绎中,政治权力是民众权利的让

   渡,必须具备公共性方为道德、方符合其来源的本意,公共性是权力的第一属性。作为政治权力的一种,法律必须保障最大多数民众的最大利益,也就成为当然之义。

   这种权利本位学说,即是人民主权思想的学理根源,也是习总书记说的“中国梦归根到底还是中国人民的梦”的深意所在。

   二、合宪性审查是宪法作为“活法”的关键

   法治的首要价值在于充分体现人民意志、保障人民民主权利、维护人民根本利益。在法律体系中作为“法上之法”的宪法,其首要价值也在于此。所以,依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。

   宪法之所以在近代出现,源于不同权力力量的博弈与抗衡,其本义在于约束一度无法无天、无所不在的政治权力,使被统治的一方权利得到保护,因此,宪法的制定及修正实际就是被统治阶级(阶层)权利抗争的过程。这在现代宪法的结构安排中亦有鲜明的反映,所有国家宪法的开篇均是“公民权利”的规定,然后才是各种国家权力机关的设置、权限的规定,体现了权利本位的思想与理念。

   宪法是“公法”,是确立国家权力设置的根本原则,是每个公民享有权利、履行义务的根本保证,并以显著条款专门规定国家权力机关的基本权限和职责。按照“法无规定即禁止”的原则,政治权力仅在于明文规定的权限,权限之外如需作为必须有明确的法律授权,因此宪法对于政治权力的规定明确且具体;而按“法无禁止即自由”的原则,公民权利只要不是法律禁止的即可作为,因此宪法设定的公民权利更加宏观和抽象。

   宪法是根本大法,是所有法律的“母法”,所有法律均须依据宪法原则、精神和规定而制定,宪法具有法律之法的至上地位,这既包括对行政权力、司法权力的规设,亦包括对立法权力的约束。它是所有法律的指导与限制,迫使任何权力只能在权限范围内行使,所以宪法须是“活法”,必须有明确的激活机制方能使其发挥监督所有法律、权力的功效。

   宪法是“活法”,一是指宪法可以被解释。当公众对宪法产生疑义时,宪法应有权威的表达以解惑或排解纠纷;二是指宪法能审查,这种审查既指审查行政机构、司法机构的权力使用是否合乎宪法精神、原则,也包括审查立法机构立法程序是否合乎宪法。任何权力的扩张、滥用均是个体获利性冲动的结果,都是自利欲望膨胀的产物,都具有“公权私用”的腐败必然性,因此,合宪性审查是宪法能否成为“活法”的关键因素,也是法治健康发展、不至沦为“法制”(人治)的重要保障。

   三、行权力之善必然要依靠法治

   作为现代政治的基本理念,“政府(泛指一切权力机关,不单指行政权力)被视为‘必要的恶’”。因为掌握权力的人具有天然的自利性冲动,若不受制约,则权力异化难以避免,故有“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”的至理名言。对于权力之恶的预防与制止的过程,既是人类改善社会形态、改造人心的过程,也是政治文明创设与发展的过程。

   在对权力之恶的制止过程中,人类有三种基本假设,一是道德制约权力。以仁人圣者的德性光辉,带动每个人的人性之善,从而创造一个“善的世界”,也即好人政治的“人治”。这种人性闪耀德性光芒的政治设计,是一种最为便捷、最有效力的治理模式,但其致命缺陷——如何保障一个先天的仁人圣者,如何确证人性之善,使得“人治”只能是一个伪命题。这种先天假设在历史上不断被证伪,“人治”模式也被认为是不确定的、虚幻的理想,强行实践,只会形成“伪人”之治,成为最恶劣的专制统治的假面。二是权力制约权力。其假定人性均是自利的,政府也是自利的人的组织,为保证自利化权力不至于绝对的腐化,就要使各种组织化的权力相互抗衡、博弈,彼此内斗与民众有效的监控结合起来,迫使自利化的权力不得不为大众造福。这种以外在制度设置、制度制衡的方式迫使权力之恶行权力之善的方式,即为“法治”。三是权利制约权力。每个公民都有权利自觉,既知晓、又敢于主张与抗争,形成社会化的自治,一旦政府有越界行为,即奋起维权,自觉形成权力的边界。这种“权利模式”显然更为有效,但其存在的前提是需要民众完全依法、规范、理性地表达权利,这是一个理想型的、公民文化不断培育与成长的未来。

   以此观之,“把权力关进制度的笼子”是现实中最为理性的一种制约权力的模式,换言之,“法治”是当代中国现代化进程中的一个必然选择,也是人类政治文明进化的一个必然过程。

   法治是权力制约, 其预设前提是权力是“ 必要的恶”,是强制恶的权力为善,因此权力必须有确定的边界。对权力边界的规范设定即是刚性的法律制度安排,因此,法治的核心内容之一就是法律至上。

   法律至上,是指政府权力规章、运行规则与法律相抵触或法律出现空白、政府权力选择时必须首先遵从法律、必须得到明确的法律授权,通常表达为“法律优位”、“法律保留”的子原则。所谓“法律优位”是指法律与政府部门规章制度不一致时,法律处于绝对的决定地位,政府部门规则应主动修改或废止;“法律保留”是指法律未明确规定的,政府部门不得任意裁量,必须得到明确的法律授权。因此,依法行政包括决策、执行、监督整个过程,其中决策环节处于中心地位。常言“法治”是“管官”、管政府的,首先是指对政府权力的约束,其次是对上层官员的约束。在我国当前仍处于“总体主义社会”状态下,确立法治首先是管官,所以法无规定不作为的理念就显得尤为迫切和必要。

   四、民主参与是良法之治的前提

   如何保障恶的权力、自利性的政府成为民众权利的保护神,是法治的必要步骤,这就需要扩大公众参与、提升政府治理素养与能力,也就是现在所说的民主与善治。

   政府的主要功能在于以政策输出实现社会资源的分配公平、利益纠纷处置公正,而迫使自利性政府实现公平正义则需要有效的压力,这种压力即为民众的有效参与。这种有效,既指民众权利表达的渠道畅通,利益诉求能顺利到达决策层,使政策利民惠民,形成“权为民所用”;亦指民众有序地参与,诉求表达不得突破法律界限、社会规则的轨道,避免出现因爆炸性参与而致使体制难以负载。法治是权为民所用,其前提是权为民所赋,换句话说,民主参与是良法之治的前提。

   法治还需政府的善治,即政府既是一个职能科学、权责法定、执法严明、守法诚信的法治政府,又是廉洁高效、公开透明的责任政府、服务政府、有公信力的政府。

   善治是指政府权力既具有效性,更具合法性。有效性是指政府政策快速、准确地贯彻执行,实现政策价值;合法性是指民众对政策的认可、忠诚与信仰,并延伸到对政府直至国家与民族等共同体的认同。合法性是民众善意、积极情感累积的结果,突出体现在对政治权力的信任,促成政府能集中现有资源、实现治理目标,从而节约建设成本,“集中力量办大事”。因此,善治是一个系统工程,既需政府的能力,更需民众的参与和法治依托。
法治与现代国家治理的关系

   北京大学法学院教授、公法研究中心主任 姜明安

   一、现代国家治理的五个特征

国家治理主体由单一向多元转变。现代国家治理相对于传统国家治理,其治理主体的特征是:由单一向多元转型。传统的国家治理,治理主体只能是统治者,统治者不可能与被统治者分享统治权。在封建专制社会,国家治理权只能为国王、皇帝和从属于他们的国家官僚机器垄断,不可能吸收其臣民参与国家管理;在传统的资本主义社会,国家治理权只能为总统、内阁、国会和司法系统所组成的政府(广义的政府)所垄断,尽管林肯在19世纪即提出了“民有、民治、民享”,但人民在事实上很少或几乎没有参与国家管理的机会;在计划经济时代的社会主义社会,(点击此处阅读下一页)

进入 姜明安 的专栏     进入专题: 依法治国   经济   政治   改革  

本文责编:郑雷
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治思想与思潮
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/81231.html
文章来源:国家治理

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网