于建嵘:在农民反抗的背后——湖南农村群体性事件的调查和分析

选择字号:   本文共阅读 23111 次 更新时间:2002-04-01 11:45:00

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于建嵘 (进入专栏)  

  

  近年来,村民采取集体行动对抗基层党委和政府的事件时有发生。村民们在少数农村权威人士的领导和组织下,或集体上访,或联名起诉,有的甚至与基层党政干部发生暴力冲突。深入研究这些事件的原因、特征和性质,是有关农村改革、发展与稳定的重要课题。本文通过对湖南近年发生的几起村民对抗基层政府的群体性事件所进行的调查,试图对这些问题作出初步回答。

  

  一、利益冲突和行为失范:原因分析

  

  湖南近年来在湘北、湘中和湘南及湘西都发生过影响较大的村民对抗基层党政的群体性事件。这些事件的具体诱因各有不同。有的因为在上交提留时,发生了暴力行为或死人的恶性事件;有的是村民们认为农民负担太重,由少数人出面组织上访进而发生冲突;有的因村民选举时出现了“非法”的情况,村民们为要求行使“民主权利”而集体上访;有的是由于村民们认为村级财务不清,村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动,等等。村民们提出相应的行动口号就是“减轻农民负担,反对贪官污吏”和“村务公开和民主理财”。

  这些直观的诱因,无论是经济上的(农民负担)、还是政治上的(村民自治),都反映了目前农村社会存在的利益冲突状况。

  一切利益冲突都与利益主体的分化和利益失衡有关。在理论上,一般将农村的各种利益主体用国家、集体和农民来表述。事实上,这种表述过于笼统。特别是,对于“国家”就很不好确定。作为县级政府和乡镇政府在一定的范围内和一定意义上是国家的代表者,行使着“国家权力”,特别是乡镇政府,作为国家最基层的政权机构,在其辖区内代表着国家来管理着农村,是“国家”的化身。但是,由于国家的财政政策,相对中央政府而言,省、县、乡又是地方,它们又都有独立于“国家”之外的利益。而且,需要特别指出的是,这种利益不能简单地归结为中央与地方的财政关系问题,在很大程度上表现为国家与国家代表者的利益冲突。由于县一级财政对农业依赖有所减弱,县级管理者个人直接的经济利益与农民的税费联系较为间接,而对于乡镇一级而言,特别是那些没有什么工业和其它收入来源的乡镇而言,乡镇管理者的个人利益直接与农民的税费联系在一起的。可以说,在农村社会,存在着国家与基层政府及基层干部个人的利益冲突。这种冲突集中表现在对农民剥夺的态度和行为方式上。也就是说,在农村社会,与农民集体经济组织和农民发生利益冲突的不仅有作为整体意义的国家,而且有作为国家代表者的基层党政,特别还有作为基层政权管理者的乡镇干部。

  具体来说,自改革开放实行家庭联产承包责任制后,农民家庭不再仅仅是消费单位,成为了具有独立利益的主体。农民经济上相对的自由,其自主性行为不断加强。农民已不象二十年前那样惟命是从了,而是敢说敢为。这主要的是由于农民对自己的利益所在有了较为清楚的认识。这种认识和基于这种认识的自主行为,势必影响到乡村社会关系和乡村社会管理。同时,国家实行了“切块包干、分灶吃饭”的财政体制,使县乡政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来。但政治体制改革的滞后性,各级政府机构臃肿,招聘和临时编制人员众多,行政经费入不敷出,由于县乡政府的财政收入主要来源还是农村的税赋、摊派收入,因此,当县乡政府的财政收入平衡处于巨大的压力时候,加重农民负担向企业和农民摊派转嫁财政危机就成为必然的选择。县乡级政府,面对的是分散而又数量众多的农村家庭经营的利益群体,处于绝对的强势地位。在不对称的信息状况下,他们有将权力和组织力量运用到极限的条件。由于政府处于权力的垄断地位,具有绝对权威性,作为政府人格化代表的各级官员也居于特殊的位置,手中握有对社会某一部分人行使的大权,而各类法律、行政、舆论监督机制对官员的约束作用又不强,从而使得行为不规范的官员们成本很低,收益很高。相反,高尚的行为却往往由于各种原因而变得成本高昂,收益极不确定。 这种收益与成本的不对称分布,加上社会分配不公的剌激,基层党政干部个人修养不高等原因,造成乡镇干部会利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利,收受贿赂、敲诈勒索,大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。

  但是,利益冲突并不一定会产生政治性的集体行动,只有当这种利益上的冲突以明确的形式表现出来并对一定的权威结构产生根本性冲击时,集体行动才得以发生。在目前农村社会的权威结构中,存在着国家权威和基层党政的权威以及地方权威。在常态中,基层政权作为国家的代表者,其权威处于结构的核心位置,国家权威处于隐性,地方权威属于边缘的民间权威。由于基层党政存在大量的对农民利益侵害行为,基层政权的合法就会受到村民们的怀疑,国家权威就很自然地进入村民们的视野。为寻求国家权威的保护,单个的村民会意识到集体行动的重要,于是,那些能将村民组织起来的地方权威就会迅速膨胀。尽管如此,要使具有制度性意义的权威结构产生动摇,需要有一定的起动因素,这些起动因素主要依赖于具体的诱发性事件。目前,农村最为常见的诱发性事件,基层党政干部在行使职权时的采取暴力等失范行为或因此而产生了诸如死人等严重后果。如湘南某镇在99年1月,根据县委和县政府的安排,拟集中力量对农村社会治安进行一次重点整治,召开全镇农村整治动员大会。镇党委书记、镇长和分管政法的副镇长及县驻镇农村整治工作队队长等人商定,利用召开动员大会之机,将该镇村民自发成立的“减负组”的部分减负代表和该镇因农民负担问题多次到省、市、县上访的退休工人屈某等6人作为反面典型,列为帮教对象,用捆绑挂牌的方式在大会亮相。在会议召开之时,被捆绑的村民亲属冲进会场营救,引来了上千名群众围观,进而发展到群众起哄、车辆被砸坏,干部被打伤,帮教对象被村民接走。事件发生后,引起了中央和省、市领导的高度重视,省、市派出联合调查组,在县委、县政府的配合下,对该事件进行了查处:给予镇党委书记撤职处分,给予县驻镇整治工作队队长行政记过处分,给予镇长行政记过处分,并向全县通报。湘中某县在收取农民的上交提留时,因搬一村民家的东西而发生争斗,导致村民在被打伤后自杀身亡,此事发生后,上千名村民到县政府要求给个说法,使县委和县政府有数星期都无法正常工作。

  可见,农村社会存在的利益冲突及基层党政的行为失范并因此对乡村权威结构的冲击,是目前农村发生的村民对抗地方党政的群体性事件之根本性原因。

  

  二、制度错位和地方权威:特征考察

  

  这些群体性事件具有一个最突出的特点就是组织性对抗,一般都有明确的组织领导者。深入研究这些地方权威的产生过程及其在农村权威结构中所处的位置,可以进一步解释这些事件的发生。

  湘南某镇村民彭某1998年通过在村民小组会上宣读中央和湖南省政府有关减轻农民负担的文件,并提出了村务公开和财务公开等具体要求,得到了村民的拥护。彭某就发起该镇18个(基本上保证每个村一人)愿意参加减负活动的村民召开会议。会上决定,不成立具体的“组织”,只称“减负代表”,不设负责人,由彭某担任召集人。会后,减负代表整理了有关农民负担的材料,联名上访,后来又在集市上用高音喇叭宣读中央和省市有关减轻农民负担的文件,在当地很有影响。同年底,责任区主任和村干部到农民家收上交提留款时发生争吵。彭某和部分减负代表闻讯后前往该村交涉。管区和村干部认为受到了减负代表的围攻和威胁。管区主任用移动电话将情况汇报到镇政府,镇政府即派镇干部和派出所干警前往解救。附近几百名村民包围了镇干部和干警,并把镇干部乘坐的两台车掀翻,造成较大的经济损失。

  湘中和湘北及湘西发生的几起事件也大体如此。少数农民利益的“觉悟者”通过各种形式,在社交圈子内寻找几个志同道合者,以宣传党和国家减轻农民负担的文件为形式,展开宣传发动工作,在有一定的群众基础后,成立一定的组织形式,进而以具体的事件为由头采取集体行动。这些村民自发成立的组织大体上有“减负组”,“减负委员会”,“减负监督组”,有的只称为“减负代表”、“减负骨干”,等等。这些组织一般较为神密,就是同一组织也有不同的说法,很少见到有明确的组织文件,大都以口头的方式表述意见,不许作文字记录,也不设具体的职务,特别是负责人。因为要做到“口说无凭”,“免得让人说在搞非法组织”。但事实上,这些组织内部还是较为严密的,从其活动中可以明显地感觉到有组织领导者的存在。我们在对湘中那起因死人而引发的群体性事件调查时发现,虽然出头露面是死者的亲属,而事实上从提出要求和组织村民到县政府吃喝都有“高人指点”,只不过与那些经过组织发动的自觉性组织不同的是,这些人大都是在幕后出谋划策的。

  这些被农民视为“好汉”、“高人”的农民利益代言人的身份特征主要是:年龄一般在三十岁至四十五岁之间;文化程度为初中以上;大都当过兵或在外打过工;不是党员和村干部;家庭比较富裕,在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担的政策和相关的法律有一定的了解,并能掌握地方政府在处理这类事件的基本态度。这些组织的其它骨干在文化素质特别是家庭经济情况与这些组织领导者有一定的差别。

  而造就这些体制外的农民利益代言人,主要是由于制度错位。也就是说,当国家的正式制度无法满足村民的利益需求时,在地方权威人士的运作下,体制外的对抗性组织力量就会产生。

  人民公社政社合一的体制改体后,国家建立了以村民自治为主要目标的村民委员会。村民自治作为一种国家的制度安排,体现了让村民当家作主的基本精神。但是在具体的实施中还存在许多问题,其中最主要的它还是乡政府的行政工具,很难代表农民说话。农民缺乏保护自己合法权益的代言人。不仅如此,农民在寻求国家正式组织(各级党政机关和司法机关)的保护也十分困难。一般来说,农民认为县和乡镇级政府是他们合法权益的侵害者,于是,他们往往开始采取上访的形式到省市甚至中央去寻求保护。而事实上,只要不发生特别突出的事件,这些上级部门大都作些原则性的答复或批转到县乡政府处理。可那些基层政府是很难对自己或下属的行为作出正确的认识和估价,更不说有合理的处理了。有时反而引起他们采取不理智的过激行为对待上访者。同样,农民寻求法律保护也一样无效。近几年来,中共中央、全国人大和国务院制定了许多保护农民合法利益的政策及法律、法规,对减轻农民负担问题进行了十分详细的规定,但是,由于加重农民负担的违法者大都是以基层政府的身份出现的,在中国法制尚不善全的情况下,政法机关也是不能站在保护农民合法权利的立场来处理这类案件的。这不只是权大于法的问题,更主要的是这类案件关系到法院的利益。正如某县主管政法的副书记所说,“法院如果要判政府收上交提留违法,那么它下个月就不要到政府来领工资了。 ”

  由于农民在体制内难以寻求到对其合法权益的保护,制度性权威就会逐渐丧失。体制外的地方权威也就相应地产生。那些对党和国家政策有所了解的村民,特别对农民负担问题有很深的感悟,一旦他们发现包括自己在内的农民利益受到侵害时,都有表达这种“见识”的强烈欲望,由于他们能够清楚意识并有条理地表达村民的利益所在,并敢于批评基层党政加重农民负担的失范行为,自然而然地在村民中产生影响,成为农村社会舆论的中心,村民们在许多方面希望借助于他们的“见识”,并自愿接受他们的影响和指导,这样在他们周围逐渐聚集了集体性组织力量。这种通过“见识”效应逐渐在村民中树立起威信之所以特别有效,主要是在目前的农村普遍存在农民与基层党政信息上的不对称性。基层党政凭借其信息优势和强制性的权力,将不合理、不合法的农民负担说成是合理合法的行为。 完全处于被动的农民,迫切需要这些“觉悟者”的指点。当村民们了解到自己的利益受到了侵害时,就希望这些人能代表他们在减轻农民负担上有所作为。而一旦发生诱导性事件,这些事实上存在的地方权威人士就会成为组织领导者,率领村民与基层党政展开对抗。

  就这些“觉悟者”本身而言,他们开始向村民们表达自己的“见识”时,虽然也有希望少交或不交上交提留的经济目的,但更多的是为了表达自己的“见识”,而随着自己因这些“见识”受到的尊敬及影响力的不断强化,他们自觉或不自觉地成为了村民利益的代言人。因此,在各种因素的诱导下,他们就成了组织并代表农民上访,帮助农民与收上交提留的乡镇村干部谈判(农民称为帮助吵架)的角色。当这种角色不断被提升和神圣化时,这不能再简单地用金钱和财富这类来评价他们的行为了。(点击此处阅读下一页)

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