孙召鹏:新型城镇化背景下乡镇政府改革路径探析

选择字号:   本文共阅读 605 次 更新时间:2014-06-29 10:27:58

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孙召鹏  
打造公共服务型现代乡镇政府,从2009年开始,结合乡镇分类改革,对邻近自然村进行合并为行政村或将有条件的村庄转化为社区。截止到2012年底,乡镇机构得到进一步精简,全国乡镇建制总量比2009年减少三分之一,达到25000个左右。撤并的同时,乡镇内设机构也进行了调整,在党政机构设置方面,机构进一步精简,乡镇一般只设党政办、经济办、社会事务办和财政所等必要机构,派出所、国土所、行政执法站基本由县市直管,将粮管所、畜牧站等撤销或转企;乡镇领导基本实现了交叉任职,乡镇党委书记兼任人大主席、党委副书记兼任乡(镇)长或纪委书记、副乡镇长兼职武装部长、组宣统战委员一人兼任,等等。总体来看,乡镇撤并改革精简了乡镇机构和人员,有效降低了行政费用支出,进一步提升了公共服务的效率与质量,对于经济社会快速发展起到了助推器的作用。

   2、模式之二:强镇扩权、权责强化模式

   “强镇扩权”是在新型城镇化背景下出现的一种全新的乡镇改革模式,也是各地政府探索实现新型城镇化建设路径的一次有益探索,强镇扩权对于充分发挥乡镇政府的能动性,制定更加符合当地特色的城镇化发展规划、方针政策等进行了有益地探索,并在一定范围中,取得了可观的效果。这种改革模式目前主要在沿海地区或其它地区中经济较为发达的乡镇试点,是将人、财、物等权力下放到乡镇,扩大乡镇政府管理权限的一种新兴的改革模式,强镇扩权主要目的是增权与分权,它赋予乡镇更大的管理权力,按照放权、高效的原则,通过委托、交办、机构延伸等方式,下放管理权限,加大对乡镇财政转移支付或扶持力度,推进中心镇在户籍、社保、土地、财政等方面的体制创新,推动乡镇政府行政管理改革。

   2010年,广东省对部分经济较发达的乡镇进行重新分类,通过权力下放,扩大镇级管理权限,对乡镇实行“量体裁衣”式的扩权改革;浙江实行强镇扩权改革试点,全省有11个地市、近三分之二的县(市、区)都出台了扶持重点中心乡镇发展的镇级扩权方案,其中6个市设立了专项扶持资金,积极推进中心镇扩权强镇改革;江苏省选取经济较为发达的20个乡镇试行“强镇扩权”,通过乡镇主要领导高配、整体升格等措施赋予乡镇较大的经济社会管理权限。客观来看,强镇扩权的模式初步适应了较发达地区经济社会转型的发展趋势,调动了乡镇政府的积级性与创造性,较为合理调整了县乡(镇)之间的事权、财权、人事权,对于加快新型城镇化建设起到了促进作用,但是强镇扩权模式有其自身特殊性,目前还仅仅是局限于部分经济强镇的创新尝试,由于地区经济社会发展的不平衡,强镇扩权的效果还需要更长时间验证。

   3、模式之三:综合配套、集约行政模式

   新型城镇化建设需要配套高效的行政管理体系,综合配套改革是在撤并基础上进行的内部改革,目的是为了提高政府集约行政的能力,提高乡镇政府公共服务水平。综合配套改革并不局限于乡镇政府本身,不仅压缩机构、精简人员,同时进行事业单位、干部人事、社会保障等体制改革,更注重体制转型,重新调整及权力的重新配置,还权于社会、市场,推动集约行政、高效行政,从而实现乡镇职能转变与权力的社会化配置。目前,一些省市已经对乡镇进行了综合配套改革试点,比如,湖北省和山东省进行的综合配套改革具有一定的代表性,乡镇机构改革和集约行政同时进行,改革的主要内容是明确乡镇党政职能,领导班子交叉任(兼)职,站所分类改革,理顺条块关系,推进乡级民主建设,健全社会保障体系;推行集约行政,整合职能科室,归并重组相近、性质趋同的科(站、所),统筹规划建设,对农业、市场监管等部门进行整合;进行服务模式创新,在行政村内建立便民服务站所,在乡镇建立行政服务大厅,设立一站式管理服务体系,推进公共事务的社会化与市场化,通过委托和政府购买服务等方式将法律援助、公益服务、后勤保障等专业技术工作交由社会组织承担,完善乡镇绩效考核办法和工作流程,等等。这种综合配套改革下的集约行政模式,在实践中产生了较好的影响,机构整合节约了人、财、物,降低了行政成本,各部门协调度不断增强,进一步提高了公共管理服务效率,但是仍然存在科室融合、人员分流、利益分配以及可持续长效机制等问题。

   4、模式之四:同类合并、大科制度模式

   “大科制”改革模式,是在国家大部制改革影响下,较多地方政府实践的乡镇改革模式,主要目的是为了合并相同或相近的科室,减少行政资源的浪费。所谓“大科制”,其实是大部制的微观缩影,即在政府的科室设置中,将职能业务趋同事项进行集中,由一个科室综合管理,从而提高行政效率和服务水平。大科制改革,主要是进行完善制度、规范流程建设。例如山东、江苏、湖北等,都对乡镇进行了大科制改革试点。湖北襄樊卧龙镇在大科改革中,将职能和业务相近的科(站)进行归并,进行服务模式创新,打造“一条龙”的办公服务体系,设立党政办、农业中心、社会事务中心、经发中心的“一办三中心”服务模式,避免职能交叉、多头管理。青岛市在乡镇改革中,要求各区市所辖乡镇撤并职能相近、权责交叉站所,积极探索设立综合管理部门,比如农委、综合监管科室等,推进乡镇政府公共事务的社会市场化建设,将技术性、事务性工作,交由政府指定的社会组织或是人民团体承担。在大科制度的改革中,事业单位的合并是其中重要的组成部分。如江苏省沭阳的“大科制”改革,对10余个单位进行机构合并,全部整合到党政、招商引资、社会事务和督查等科室。当前,乡镇大科制改革还处于探索阶段,机构整合节约了人、财、物,科室之间的协调加强,但是也存在权限分配、部门融合等难题。

   综合看来,这些治理模式都取得了一定的效果,在推动乡镇转型、建设服务型政府的过程中都发挥了积极的作用。如乡镇撤并模式和综合配套模式压缩了乡镇和机构的数量,对于减少行政开支起到了积极的作用,强镇扩权和大科模式对、于机构减少,职能转变起到了推动作用。但是,具体效果还有待于验证,如人员分流安置、权力重新分配、利益协调与平衡等问题。同时,对于改革缺乏明确的认识,部分乡镇虽然打出了公共服务的口号,但是实质仅仅是机构人员的简单加减,导致出现了“膨胀-精简-再膨胀”的循环。因此,乡镇改革要明确基本框架、指导思想、改革方向,综合配套,不能脱离地域特点和经济社会发展实际,比如“强镇扩权”的改革模式对于经济较发达地区可能是良性的选择,但是对于一些经济欠发达地区来说,可能导致该地经费支出增加,县域财政收入减少等负面影响。因此,在新型城镇化建设加快推进的背景下,还需要进一步的探索和实践适宜地方特色的乡镇改革模式,而不应该千篇一律,强制推行某种改革模式。

    

   四、新型城镇化背景下乡镇政府改革路径选择

   新型城镇化对乡镇治理提出了更多挑战和更高要求,要求乡镇政府进行改革,适应新形势下的治理要求。但是,不同地区的乡镇经济社会发展差异性较大,经济发展、政治诉求等不尽相同,因此,在路径选择方面应该因地制宜,探索适宜本地区发展的转型路径,推动乡镇适应现代社会治理角色的要求。

   1、打造公开透明型乡镇政府

   十八大提出“推动权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政府公开、司法公开等各领域公开办事制度”,建设公开透明政府,透明使用公共权力,是建设发展社会主义政治文明的必然要求。公开透明要求政府治理过程中各类政治信息,通过传媒及时公示,推动公民快速有效地参与治理监督。目前,我国政府信息公开制度已经初步形成,政府信息公开的渠道在不断拓展,各级政府充分利用网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开相关信息,尤其政务微博的出现,极大的推动了政府信息公开的速度和效率,但是,乡镇政府作为一线的主体,直接面向应急突发事件,在公开透明政府建设方面还要不断加强。如2011年、2012年两年内,全国各级政府主动公开信息超过7000万条,信息公开申请数量约50万条,90%的申请得到了答复,但是在政府信息公开中,目前多为县级以上政府,而乡镇作为联系群众的一线主体,无论在网上信息公开还是在在现实治理中,往往会遮遮掩掩,一再敷衍群众的合理政府信息公开诉求,这样的做法非但不能解决问题,反而会使民众更加反感、不信任,进一步拉远了政府与群众之间的距离。比如近年发生的广东乌坎事件、贵州瓮安事件,之所以事态急剧发展,很大程度上是民众信息不对等,乡镇政府从一开始没有能够做到信息的公开透明,让民众无法从正规渠道获得信息,而导致听信谣言,酿成了突发事件,造成了重大的经济损失和极坏的社会影响。因此,作为基层一线的乡镇政府,应该加大信息公开力度,扩大信息公开范围,做到信息公开及时,保证信息公开准确,虚心让百姓看、让百姓监督,增强乡民对乡镇政府的信任度。

   2、塑造有限责任型乡镇政府

   洛克的有限政府理论认为“政府公共权力治理边界应在适当的领域战略性收缩”。所谓有限责任政府,实质上推动政府由全能型向承担有限责任过渡,推动政府有所为有所不为。面对新型城镇化建设和经济社会转型的要求,现代社会治理要求政府从“全能政府”向“有限责任政府”转变,政府要弥补缺位、修正错位,建设有限责任政府不是压缩政府的权利,是从体制机制上对政府职能范围、行政方式和规模进行更为合理的界定,规范政府行为,避免对市场产生阻碍,改进乡镇行政管理内在运行机制,保证乡镇政府廉洁、公平和高效运行。不断理顺乡镇和村级组织的关系,放手让群众按照自治的方式去办,扩大基层群众自治范围,做到群众自己的事情自己议、自己办。乡镇政府是面向社会、市场的一线主体,其管理状况和水平直接影响着当地经济社会的发展程度,因此,乡镇政府要为它们的行为确立规则,而不参与或是直接领导它们,要合理划分界定乡级政府职责和权限,通过统一的制度机制建设制约乡镇政府的行为。同时,通过组建行业组织、建立产业协会等方式,对社会力量和社会组织进行有效地规制管理引导,推动角色转型,给社会以发展的活力,将乡镇政府从繁杂的经济活动中解放出来,投入更多的精力去处理它应该处理的公共事务,比如加强文化教育、养老医疗等乡村社会福利制度体系建设、市场基础设施建设等生产力基础建设,等等。

   3、建设社区服务型乡镇政府

   社区建设,对于政府职能定位、城镇管理、机制的创新等问题,有重大的改善和促进作用,建设社区乡镇政府,并不是将乡镇政府改制成为社区或者是社区的集合体,而是要求乡镇政府要树立社区服务的理念,由乡镇政府主导推动社区建设,更好的为转变政府职能、打造公共服务型政府转变。党的十七大、十八大报告明确提出了扩大基层群众自治范围,建设以社区为单位的管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标。随着新型城镇化建设的不断推进,必然要考虑就医、养老、就业等问题,保证转入城镇户籍后的农民能够得到公平公正的对待,享受到与城镇居民相同的待遇,要解决这些问题,推动社区建设,建设社区政府,进一步改变公共服务的提供模式,建立以“公办机构为基础、民间机构为主体”的社会服务运行模式,才能在实质上提高城镇化的质量。建立党委领导、政府主导、民政牵头、部门分工负责、社会广泛参与的运行机制,加强对社区工作的宏观指导,完善社区工作的长效机制,充分调动居民参与社区建设和管理的积极性;同时,放权支持社区自治,在城镇规划、公共设施建设等涉及居民切身利益的工作中,广泛征求居民意见,加强社区基础设施建设,完善社区工作者的知识结构,通过社居委换届选举、竞争上岗和面向社会招考等多种方式,社区工作人员进行培训,逐步提高社区工作者的综合素质,在社区建设上,还应该不同程度地给予非政府组织以财政支持,发挥民间组织的独特作用。

    

   五、结语

   在新型城镇化背景下,实现乡镇政府改革创新、推动乡镇治理良性发展既是理论论证的过程,更是理论创新的实践过程。新型城镇化与乡镇政府改革相辅相成,积极稳妥推动城镇健康有序发展,乡镇政府改革要按照建立现代乡村公共治理结构的要求,做好行政管理体制机制的顶层设计,选择适宜各地区的乡镇政府改革路径,推动乡镇政府强化社会管理,打造公开透明的公共服务型乡镇政府,推动社区建设,健全完善基层社会保障体系和管理体制,建立健全公平、公正的政府公共服务体系。

    

   (作者单位:中共中央编译局文献信息部)

  

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文章来源:《当代世界与社会主义》2014年第3期

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