胡鞍钢:分税制改革二十年后

选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2014-04-27 20:49:07

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   “最难的问题还是各级政府事权的划分。”中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授对记者表示,他认为,事权划分应允许先试错,再调整法律。

   二十年前,青年学者王绍光和胡鞍钢合著的《国家能力报告》一书中提出“分税制”的改革建议,1994年分税制改革启动被认为与此份报告有关。在书中,国家能力被分拆为四种具体能力:汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中汲取财政能力是最重要的能力,该能力由两个指标反映:财政收入占GDP的比重,中央财政收入占GDP的比重。

   分税制改革后,财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的23%,同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%。改革后,国家宏观调控能力增强,中央转移支付在缩小地区差异方面起到了重要作用。同时,地方债、土地财政、政府间事权划分等新的难题出现,财税改革进入深水区。

   十八届三中全会决定重启财税改革,2014年中央政府工作报告则将财税改革作为今年政府工作的“重头戏”,并要求抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任,逐步理顺中央与地方收入划分,保持现有财力格局总体稳定。分税制改革二十年后存在什么问题,应如何改革,政府间收入、支出和事权又该如何划分?21世纪经济报道记者就财税改革的相关问题专访了中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授。

    

   分税制是里程碑性质的改革

   您和王绍光是较早提出分税制改革的学者,20年后,您如何评价1994年的分税制改革?

   胡鞍钢:20世纪90年代,我们不仅研究中央和地方关系,还涉及以下几大关系和重大矛盾:一是经济增长与经济稳定,中央财力不足无法实现宏观经济稳定;二是发达地区与欠发达地区的差距,中央财力弱则没有办法实行转移支付;三是军队与国家的关系,中央没有足够的财力没有办法供养军队、武警等;四是国家基础设施与发展的关系,1978-1990年全国铁路营业里程只增加3000公里,平均每年只有250公里,是新中国成立以来最低的,这与中国经济高增长形成了鲜明的反差。

   把分税制改革前后的几组数据作对比,就可以看到分税制改革带来的长期收益,1996年我就称之为改革红利。第一,国家财政收入占GDP的比重由历史最低点的1994年的11%提高到2013年的22.7%,中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%,中央政府的宏观调控能力加强。

   第二,中国的地域差距,按照各地区不变价格计算人均GDP差异系数,从1990年的55.4%,其后缓慢上升,2003年达到最高点75.1%,之后开始不断下降,2012年下降至46.0%,是改革开放以来的最低点。如果不是增加中央财政转移支付,是不可能出现地区差距扩大逆转的情况。中央财政收入中的三分之二直接转移支付给地方,只有三分之一用于本级支出,这么大规模转移支付在大国中都是少见的。

   第三,中央在1998年之后采取了一系列措施,严禁军队、武警、政法机构和党政机关经商,实现了“正税养军(队)”、“正税养政(府)”。

   第四,国家财力增加,大大提高了政府提供公共产品的能力,表现为中国进入基础设施现代化加速阶段。

   1996年,我对分税制做过初步的评价,我把它称为新中国成立以来的重大制度创新,是中国制度建设方面比较成功的案例,是一个里程碑性质的改革。分税制不仅仅是政策调整,而是制度创新,即首次建立中央与地方之间财政关系的制度,同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。

   在分税制框架下中国经济连续增长二十年后,由此形成的财政结构有什么问题?应该如何改革?

   胡鞍钢:当时我们提出国家能力建设的逻辑是基于《宪法》重构现代国家的制度安排。我们认为要基于宪法所明文规定的四级政府制度安排:中央、省、市县、区乡,除了少数民族自治州之外,可以实行三级(中央、省、市县)财政征收,四级政府财政支出使用。但是中央来不及解决这一根本性问题,后来也延续五级政府的架构,政府层次多了一级,即地(区)级。

   中央主管大政方针,最基本的公共服务则由县级政府提供。“十一五”正式提出要建立规范的财政转移支付制度,在省内实行财政省直管县。言外之意,把地级和县级财政直接管,对县级直接转移支付。“十二五”规划试点行政省直管县,从规划层级的角度看就是三级:国家级、省级和市县级,地市级更多地扮演和发挥区域中心城市,辐射所在地县市。到“十三五”或“十四五”时期,形成实体三级:国家级、省级和市县级。

   中国2653个县级行政单位是中国国家治理、社会治理的基本政治单位,也是国民经济和社会发展的政治基石,又是连接国家治理与社会治理的中枢机构。今后财政体制改革的主要方向和基本思路还是应该坚持“三级财政收入,四级财政支出”。北京、上海、天津等地要主动改革创新,可以实行一级(市本级)征收,三级(市、区县、街道乡镇)支出。

    

   中央转移支付可直接到县

   现在分税制在中央政府和省级政府之间进行。有学者认为,分税制的问题在于省以下没有落实转移支付,您怎么看?转移支付究竟应该怎样做?

   胡鞍钢:中央现在只是对省级政府转移支付,确实没有解决省以下的转移支付问题。在全国2653个县级行政单位中,有的县转移支付较多,有的县恰需要公共产品支出,但转移支付却较少。

   现在不仅仅是中央加强对地方的转移支付,其实最重要的是转移支付不只转移到省一级。随着四级政府的构建,中央甚至可以直接转移支付至县级政府,在省级财政中列出。越是接近地方基层,中央的转移支付效率就越高,也就会大大减少被截留的问题。我们应该赋予县级政府更多的财力,因为他们是直接治理地方。中央直接转接支付至县,让县级政府提供公共服务,再让上级政府和第三方来评价、监管县级政府提供的公共服务。

   从本质来看,这是建立中央与地方、地方与地方激励相容的机制。现在中央和地方的这一机制逐步构建,比如“十二五”规划中中央提出24个国民经济和社会发展指标,除少数地方外,现在各个地方都已经覆盖了这些指标。地方和中央的目标是相符的,转移支付可以根据目标划定。现在的问题是如何做到地市、县市的目标与省、国家的目标一致,解决他们之间的激励相容机制。如果未来能解决这一问题,则能建立一个更加成熟、定型、稳定的财政制度,包括规范的转移支付制度。

   转移支付越清晰,就会减少上级政府和下级政府的机会主义动机和现象,财政体制就相对稳定。

   在地方财政支出中,40%以上的支出依赖于中央转移支付,这存在哪些问题?应该怎么改革?

   胡鞍钢:中央财政转移支付虽然有所波动,但是一直占地方财政支出的40%以上,这就不会出现地方闹独立的“诸侯经济”的问题,中国也就不会出现分裂,因为所有的地方都依赖于中央财政转移支付,是真正的利益共同体、命运共同体。

   这恰恰是分税制对国家凝聚力的贡献:财政体制上从中央依赖地方变为地方依赖中央的情况。比如说西藏2013年公共财政预算收入95亿元,支出1014亿元,90%以上的支出需要中央的转移支付。

   但是,转移支付中的专项转移支付会造成地方“跑部钱进”的寻租问题,因此需要所有的计算公式要公开、数据要透明。当然最难的问题还是各级政府事权的划分。

    

   事权划分应允许地方试错

   中共十八届三中全会提出,适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。目前这一改革尚未形成共识,也未有具体的改革方案和路径。这一改革的难点在哪?事权又该如何重新划分?

   胡鞍钢:怎么划分事权,我请教过美国公共经济学的专家。他们说现在世界上没有五级政府划分事权的成功案例。因此,怎么划分事权,中国也只能试错。

   《宪法》规定国务院具有十八项职能,《地方组织法》规定县级以上政府有十项职能,但是后者的职能大多参照前者分列,二者有诸多重合之处。实际上,二者的职能应该有所差异,但是二者具体职能还有待于试错,然后再逐渐调整《宪法》和《地方组织法》,以明文规范。

   在国家汲取财政能力提升的情况下,地方政府却出现债务高企、过度依赖土地财政的问题,这一问题又如何解决?

   胡鞍钢:这一问题的出现关键是地方没有正常的又是必需的本级税收来源,如果地方能通过财产税、资源税、环保税取得收入,地方政府就不会拼命卖地。如此,地方政府就会将其作为“聚宝盆”,从而培育它,直接获得税收,取之于民,用之于民。

   此外,应考虑如何在服务业“营改增”中更多地考虑提高地方的比例,这样地方有很强的激励机制去发展自己的服务业,而服务业最直接的外溢效应就是为当地创造就业。

   财政部长楼继伟提出“包容性增长”的观点,即国家适当提取财政收入,实施适当的再分配政策,主要是创造公平的发展机会,让市场发挥资源配置的基础性作用。在您看来,国家提取的比例应为多少,中央和地方的比例呢?

   胡鞍钢:当时决策者考虑分税制改革方案时,曾参照美国的做法,因为美国是大国,提出的中期设想之一是财政收入中央与地方之比为6:4。但是二十年来,这一比例中央从来没有超过60%。

   中期设想之二是财政支出中央与地方之比应为4:6,这样中央可以向地方转移支付20%。但实际上中央支出2012年不足15%,中央支出占比相当低。中央本级支出压力太大,不仅提供全国性公共产品,如国防、外交等,而且还提供全球性公共产品,对亚、非、拉国家进行援助。的确需要“保持现有中央和地方财力总体格局稳定”,又要能够有效提供全国性和全球性公共产品,与中国在世界格局中的地位和作用基本一致,还能够进一步创造“天时”与“地利”。

    

   来源: 21世纪经济报道

   (记者/杨志锦)

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