王浦劬:论新时期深化行政体制改革的基本特点

选择字号:   本文共阅读 893 次 更新时间:2014-03-02 10:28:28

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王浦劬 (进入专栏)  
极大调动了亿万人民的积极性,极大促进了社会生产力发展,极大增强了党和国家生机活力。[16]

   我国改革开放的理论和实践都表明,社会主义市场经济是发展和壮大社会主义,使得社会主义在解放和发展社会生产力、释放和增强社会活力、促进人的全面发展方面比资本主义制度更有效率,更能激发全体人民的积极性、主动性、创造性,更能为社会发展提供有利条件,更能在国际竞争中赢得比较优势的正确方向。

   另一方面,我国社会经济发展的现状也表明,社会主义市场经济体制完善发展仍然存在不少问题,比如市场秩序不规范;生产要素市场发展滞后;市场规则不统一;市场竞争不充分等等。所有这些,已经成为进一步完善和发展社会主义市场经济体制的障碍,并且影响其他方面体制机制的完善、改革和创新。因此,"坚持社会主义市场经济改革方向,不仅是经济体制改革的基本遵循,也是全面深化改革的重要依托。"[17]

   十八届三中全会公报和《决定》由此明确阐述了社会主义市场经济对于行政体制改革前提地位,"科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。"[18]坚持按照社会主义市场经济发展方向深化行政体制改革,遵循的是如下改革逻辑:

   (一)以处理好政府和市场的关系作为行政体制改革的核心

   首先,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,"这是我们党在理论和实践上的又一重大推进。"[19]在这其中,深化行政体制改革,必须遵循市场经济发展规律和要求,使市场机制发挥资源配置的决定性作用。"市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。"[20]这就需要更加拓展和深化市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。[21]

   其次,更好地发挥政府作用。在发挥市场配置资源决定性作用的同时,全面正确履行政府职能,形成有为政府。正如有学者指出的那样,在经济发展中,"基础设施和上层制度的完善不是企业家所能单独推动的,而必须由政府发挥因势利导的作用,组织协调相关企业的投资,或由政府自己来提供。另外,政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面临的风险和不确定性,这样技术和产业才能根据比较优势的变化顺利地不断进行创新和升级。所以,一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础再加上一个有为政府的国家。"[22]

   再次,正确处理好政府和市场的关系。就深化行政体制改革而言,处理这种关系的着眼点主要体现在如下方面:第一,科学确定政府与市场的各自运行边界、范围、层面和内容;第二,科学创设政府与市场的联系机制,尤其是经济发展的宏观调控机制、市场制度规则、政策方针和法律法规的制定和实施机制;第三,科学确定和运行政府与市场发展不同阶段和条件下的功能互补内容和机制;第四,科学合理确定和健全政府对于市场有效监管机制。

   (二)行政体制改革按照完善和发展社会主义市场经济的要求进行

   根据社会主义市场经济发展要求和步骤,谋划、设计、推进和落实行政体制改革。显然,在这个逻辑链条中,社会主义市场经济体制改革和发展步骤为自变量,行政体制改革的措施和进程为因变量。市场经济与行政体制改革呈现前因后果的逻辑联系,其方向、任务和进展依据市场经济体制深化改革和发展要求,破除一切不利于社会主义市场经济发展的行政体制机制,创设新的有利于社会主义市场经济发展的行政体制机制。

   (三)行政体制改革与其他方方面面体制机制改革的协同推进

   "使市场在资源配置中发挥决定性作用,主要涉及经济体制改革,但必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进,同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。"[23]这就表明,行政体制改革在按照社会主义市场经济发展要求部署实施的同时,还必须与政治、社会、文化、生态建设以及党的制度建设等体制机制改革进程协同,使得改革准确、渐进和协同推进。

  

   四、行政体制改革具有系统性、整体性和协同性

   新时期行政体制改革,不限于狭义上的国家行政机关的组成、职权、机制和人员等方面的改革和调整,也不是行政体制单项和专项改革,"不是推进一个领域改革,也不是推进几个领域改革,而是推进所有领域改革,"[24]是全面深化改革总体部署和总体格局的有机组成部分,是与其他方面改革紧密联系、协同推进的改革。新一届国务院成立后,部署了7个方面22项重点改革,这些改革涉及政府管理和社会生活方方面面。[25]十八届三中全会全面深化改革的总体部署和实际举措,在政府管理体制的意义上,与深化行政体制改革具有高度相关性,由此鲜明规定了新时期行政体制改革的系统、整体和协同性特点:

   (一)行政体制改革的内容寓于全面深化的整体部署

   从全会决定来看,其直接论述行政体制深化改革的内容集中体现在第四部分"加快转变政府职能",其中包含三条内容,分别是第14条健全宏观调控体系;第15条全面正确履行政府职能和第16条优化政府组织结构。[26]不过,由于全会决定既是全面深化改革的顶层设计,是关系党和国家事业发展全局的战略部署[27],又是以改革问题为导向、以当前亟待解决的重大问题为提领[28]的总体布局,因此,新时期行政体制深化改革的内容实际上也分布在全会决定阐述的方方面面的体制机制改革措施中,财税体制、市场监管体制、事业单位改革和公共服务体制、社会治理和社会保障体制、文化管理体制、权力运行体系、行政执法体制、城乡一体化改革等等,无一不与政府管理体制改革直接相关。所以,新时期的行政体制改革,实际上是以经济体制改革为牵引,适应经济体制改革的要求,广泛涉及政府管理的全方位体制机制,是对于政府管理体制机制进行的全方位深化改革,是与经济、政治、社会、文化和生态文明建设体制深化改革具有高度关联性的改革。

   (二)行政体制内外部深化改革共同推进

   十八大报告贯穿着行政体制内外部深化改革并行的思路。十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革与职能转变方案》明确指出,通过改革,建立权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系,同时,转变政府职能,处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。

   十八届三中全会决定部署,行政体制内外部深化改革并举。根据全会决定,行政体制内部深化改革的内容主要在于:优化政府机构设置、职能配置和工作流程;完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。同时,统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。严格控制机构编制,减少机构数量和领导职数,严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。[29]而行政体制外部的深化改革,主要体现为政府与市场、政府与社会、政府与事业单位关系的机制创新。政府与市场关系创新,如前所述;在政府与社会、与事业单位的关系中,积极导入市场机制,推广和加大政府向社会力量购买公共服务力度;在科技体制改革方面,导入应用型技术市场化机制。同时,在政府对于社会的治理中,创设系统治理机制,"加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。"[30]

   (三)深化行政体制改革与创新行政方式共同进行

   促进行政体制变迁与转变政府行政方式同步进行,构成新时期行政体制深化改革的特点,其集中体现在:

   首先,依法行政。依法行政,首要的是维护宪法法律权威。在此基础上,"加快法治政府建设。完善依法行政制度,健全科学民主依法决策机制,建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责,确保法律、行政法规有效执行。"[31]与此同时,深化行政执法体制改革,完善和规范政府的自由裁量权,全面落实执法责任制和经费财政保障制,实现严格规范公正文明执法。

   其次,民主行政。实行政府的民主治理,主要包括公民有序参与政府决策;深化政务公开,推进行政权力行使依据、过程、结果公开,建设阳光政府和廉洁政府;施行行政协商;强化公民监督,建立健全各项监督制度;强化行政问责,严格责任追究,等等。同时,健全改进作风常态化制度,完善行政领导直接联系和服务群众制度。

   再次,科学行政。建立效能政府和责任政府。加强绩效考核,严格绩效管理,确保权责一致。完善对于发展成果的政府考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大科学发展的全面协调可持续发展等指标的权重,更加重视民生和社会保障。[32]同时,完善考核方式,"改革政绩考核机制"。[33]此外,在政府行政管理中,积极采用高新技术,包括加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表,建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,推进部门信息共享。积极利用、科学发展、依法管理互联网,进行网格化管理。

   (四)行政体制深化改革同时贯彻经济发展效率与社会公平正义的双重取向

   在奉行政府经济发展效率取向的同时,行政体制改革确定社会公平正义和社会保障的价值取向。从十八大报告提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,到习近平总书记在武汉座谈会强调"进一步实现社会公平正义,通过制度安排更好保障人民群众各方面权益"[34],再到十八届三中全会提出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点[35],这些表明,社会公平正义已经成为新时期深化改革和行政体制改革的根本价值取向。

   新时期行政体制改革贯彻效率与公平的价值,具有时间空间协同并重的特点。首先,经济发展效率是实现公平的基础,"实现社会公平正义是由多种因素决定的,最主要的还是经济社会发展水平。……我们必须紧紧抓住经济建设这个中心,推动经济持续健康发展,进一步把'蛋糕'做大,为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。"[36]其次,把握和实现效率与公平在时空意义上的阶段性和同步性。实现公平,"并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题。一个时期有一个时期的问题,发展水平高的社会有发展水平高的问题,发展水平不高的社会有发展水平不高的问题。'蛋糕'不断做大了,同时还要把'蛋糕'分好。"[37]再次,实现效率与公平的统一,主要在于制度创新。"不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利。"[38]

  

   五、行政体制改革着力于政府管理权能责的结构性优化

   十一届三中全会以来,我国的政府机构经过六轮改革,形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。有学者分析指出,"改革开放以来,我国行政管理体制变革可以从两个维度来作历史分析,这就是用以改革为引领的维度和以创新为引领的维度,将这35年划分为两大阶段。1978年到2002年,是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革;2002年之后,以党的十六大和十六届二中全会上通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志,进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段。"[39]

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