马占稳:韩国反腐败中的制度建设

选择字号:   本文共阅读 1743 次 更新时间:2014-01-23 15:12

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马占稳  

 

摘要:  韩国反腐败制度建设涉及宏观基本制度和中观具体制度的整个制度体系的建设,涉及反腐败机构自身建设和整个公共组织建设。在关照基本制度前提下,从反腐败的三个环节入手,以三个反腐败组织机构为对象,重点研究韩国反腐败中观具体制度建设,揭示了韩国沿着四条线索和一个目标中心而展开的反腐败制度建设的内在逻辑,描述了由此而创新的韩国公民参与反腐败的制度平台建设和通往制度平台的灵活多样的开放沟通渠道。这种立体网络式的反腐败制度建设最终把韩国的腐败遏制在了一个可控范围之内,为韩国通向达到廉政、透明、公平、清洁的社会目标奠定了一个坚实的基础。

关键词:  韩国;反腐败;制度建设

 

韩国在现代化进程中曾以出现严重腐败现象而闻名于世,腐败与反腐败贯穿于韩国的整个现代化进程之中,解决腐败问题也曾成为长期困扰韩国的一个难题。经过长达半个多世纪腐败与反腐败的较量与博弈,韩国的反腐败可以说走出了困境。

韩国的反腐败历程大体可分为两个阶段:第一个阶段始于20世纪60年代初至80年代末,是以政府自上而下发起的一次次运动式反腐败为其主要特征,以道德伦理教育和严厉的惩罚措施为其主要手段,遏制腐败的泛滥,这一阶段的反腐败可称之为“扬汤止沸”阶段。第二阶段始于20世纪90年代初至现在,这一阶段韩国反腐败的基本思路和措施发生了一个转变。韩国在继续以严厉惩罚措施遏制腐败的同时,更注重寻找腐败的源头,从政治经济制度上着手进行反腐败,提出了惩防并重、预防为主的综合治理的反腐败思路和措施。这一以反腐败制度建设为主的阶段可称之为“釜底抽薪”阶段①。

考察韩国现代化进程和反腐败历程,会发现韩国反腐败的制度建设实际上涉及了整个制度体系的构建与完善。制度体系的建设至少包含了基本制度和基本法律体系的确立与完善,以及具体制度的变迁、增减、改进与完善。如果称基本制度为宏观制度,具体制度为中观制度的话,那么基本制度的确立与完善会为制度反腐败创造一个良好的宏观制度环境和制度基础。在这样一个背景和基础上,及时推进中观反腐败制度建设,具体制度建设与基本制度巩固与完善相互促进,就会形成一个有机的有效的反腐败制度体系。反过来,虽然宏观的基本制度确立了,如果反腐败的具体制度建设没有跟上,那么腐败会照样盛行,进而又腐蚀基本制度,引发腐败泛滥。如果宏观的基本制度结构不合理不完善,那么中观反腐败的具体制度构想和设置无论多么理想,都有可能形同虚设,不能发挥其应有的反腐败功能。

韩国的所谓宏观制度,就其主要框架而言就是分权制衡的三权分立制度。该制度从文本的宪法条文规定到现实实质性的制度形成,经中间的冲突、流血和博弈,历经40多年才于20世纪90年代初最终确立。从反腐败的视角而言,这一基本制度的最终确立为韩国的反腐败奠定了一个良好的基本制度基础和制度环境。恰值此时,韩国朝野反腐败的理念发生转变,即认为反腐败应从过去的严惩方法为主转向惩防并举、预防为主的制度反腐败建设上来。因此,从20世纪90年代初开始,韩国及时推动了中观层面的,即具体制度的反腐败制度建设。正是这种反腐败的具体制度建设与已经确立的基本制度的巩固与完善促进和形成了韩国反腐败的制度体系,使韩国的腐败被遏制在一个有效的可控范围之内。

限于篇幅,本文不打算对韩国反腐败的整个制度体系建设做全面研究,而是从反腐败的三个环节,即对权力的审计监督、对腐败行为及腐败分子侦查起诉和预防腐败的具体制度建设入手,以分别代表上述环节的三个反腐败组织机构为研究对象,进而探讨韩国反腐败的中观制度建设。

这三个反腐败组织机构分别为:韩国监察院(Board of Audit and Inspection)、隶属于法务部的大检察厅(Prosecution Service)②和韩国公民权益委员会(Anti-Corruption and Civil Rights Commission)。

 

一、韩国的监察院制度

(一)韩国监察院的机构设置及其职责

韩国监察院的前身分别是审计院和监察委员会。1948年韩国政府成立后,根据宪法同时设立了总统所属最高审计机构——“审计院”(the Board of Audit)和最高监察机构——“监察委员会”(the Commission of Inspection)。审计院负责审查中央政府、地方政府、政府投资机构及依法规定的其他机关。监察委员会则是对上述机构及其工作人员进行监督和监查。1955~1960年监察委员会曾被更名为“司正委员会”(the Commission of Supervision and Control),重组后受总理领导。然而,在很多情况下,审计院的审计和监察委员会的监查职能密切相关,难以划分边界,经常发生重复监查现象。经1962年宪法修正案规定,两个机构于1963年3月20日被合并为一个机构,命名为韩国“监察院”[1],仍归总统直属机构。

监察院是合议机关,由包括院长在内的5~11人的监察委员组成,目前的监察委员有7名。在监察业务的合议中,监察院长与监察委员会原则上处于同等地位。监察院长由总统提名,经国会同意而任命,“监察院长的任命需经国会同意是因为其地位的重要性。监察委员经院长提名,由总统任命。监察院长和监察委员任期均为4年,监察院长只能重任一次”[2]。

监察委员会对下列事项做出决定:制定审计监督和主要审计监督计划的政策;确认国家财政收支决算;处理审计监察结果意向;重新审查要求;对国家决算审查年度报告的汇报;上诉要求;酝酿或初步汇集有关监察法律的修改、修订、废除、解释以及适用的观点;制定、修改或废除监察院的规定条款;监察院的财政需求和年终结算;免于监督审查事项;监察代表的选举和监察代表权;监察院长提出的其他事项[1]。

监察院的基本职责是监查年度收入和支出的决算,然后向总统和下一年度的国会作出年度报告。这说明韩国监察院不属于立法机关或政府的某一部门,而是独立的机关。监察院独立于政府事务之外,专门行使职务监查和会计检查。监查和审计对象包括中央政府、地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关。

监察院内部机构设置。监察院长和委员会下设院长办公室和秘书长。秘书长负责全面日常工作,下设20个左右的厅、组和办公室,分别由秘书长和副秘书长分管若干个厅、组和办公室,如一位副秘书长分管:财政管理和经济审计厅、金融机构和基金审计厅、建筑与环境审计厅、公共机构审计厅、战略规划审计厅。另一位副秘书长分管:社会福利审计厅、政府行政与文化审计厅、道与地方政府审计厅、教育审计组、国防审计组、道建筑审计组。一位副秘书长分管:特别调查厅、审计要求调查厅、监察信息厅、公共内部审计协调组。由一副秘书长负责规划管理。秘书长直接分管的还有总监、法律事务、要求复审和重新调查厅、审计质量管理局长等。此外,监察培训研究院院长直接受秘书长领导[1]。

监察院开展审计监察工作,主要依据国会通过的《监察院法》。为使监察审计工作规范,监察院依法制定了《监察院事务处理规则》和《监察院职员手册》,为监察审计工作依法有序展开提供了一个基本准则。

监察方法及步骤。每一届监察院都制定4年~5年的监察业务中期规划,在此基础上,每年制定一个下一年的综合年度计划。监察方法分为书面监察和就地监察。监察步骤主要包括预备调查—制定监察计划—实施调查。所谓预备调查,就是“事先收集各种资料,为掌握被监察机关的业务情况和问题进行预备调查,预备调查时对被监察提供的各种资料进行检查,并调查和利用过去的监察结果支出事项、内部监察结果的报告、电脑储存的各种资料”[3]。在此基础上,“根据预备调查结果制定监查重点、方法、时间和按此事项投入人力等详细的监查计划。监查计划中监查事项、出差时间、监查要点即事务分工表,就地监查的理由等,监查重点及监查要领也具体化了。并且为了使监查人员熟悉,在就地监查前进行事前教育”[3]。

监察行动及结果。“监查活动从各种业务的计划到执行,均以评价计划的合法性、经济性、效率性即效果性的方向进行。这个阶段索取证据资料,同时充分听取机关负责人和有关人员的意见,并反映到监查结果的处理上。……就地监查结束归来后,监查班长要在5日内向院长提交监查报告书。报告书上的提出事项和监查活动内容要简单”[3]。

监察院监察过程中的权力和对监察结果的处理权力。监察院被授予充分的法定权力以有效履行它的职责。如果需要,它可以要求被监察机构提供书面资料,除了被监察机构必须服从监察外,监察院有权要求被监察机构中的相关个人出席并回答监察的问题。监察院可以在最短时间限度内封存仓库、保险、文件和物品以使监察工作顺利进行。如果需要,监察院委员会可以要求专家学者提供专家鉴定和意见。对监察结果的处理权主要有:赔偿决定权,无论是会计官员还是负有责任的个人,监察院依据法律有权检查要求其对造成的损失给予赔偿。要求惩治权,监察院也可以要求部长或政府任命的高官对那些违反纪律的行为、拒绝检查或拒绝提交书面材料的公职人员采取纪律处罚手段[4]。要求纠正和改善权,如果发现有不合法的或不合理的事项时,监察院可以向国务院总理、所属主管官员和监督机构领导提出“制定、改定法律等以及废除措施或在制度、行政上改善的要求”[3]。对当时能够改正的事项,监察院有权要求主管官员应在监察院规定的期限内履行该要求。通报和就地采取措施的权力,监察院有权对监察中发现的问题给予通报。报告权,如果监察院在监察结果中发现有犯罪嫌疑的问题时,会及时向司法机关报告。

(二)韩国监察院的地位、功能演变对韩国反腐败制度建设的贡献

1.自身制度建设

作为一个监察审计行政权力的监督机构,能不能有效地行使监察的权力,忠实履行自己的职责,充分发挥自己的功能,自身制度建设与完善很重要。自身制度建设与完善是一个历史的过程,限于篇幅,这里不能详细描述韩国监察制度演变的细节和功能发挥变化的细节,但是,有几个地方还是能明显让人看出其自身制度的改进与完善。第一,1963年的审计院和监察委员会的合并,这有利于机构的整合,优化了自身组织机构的合理性,节省了监察成本,提高了监察的效率和效果。第二,监察院独立性的加强。监督机构要有效监督公权力,需要有较强的独立监督权力,才能比较充分地发挥监督功能,如果没有相对的独立性,所谓监督往往流于形式,或监督不力。虽然韩国监察院从它成立之初,就被宪法赋予了一定的独立性,如监察院长独特的任命程序和它直接隶属于总统以及独立于政府事务之外的特殊性,但是在国会和司法成为橡皮图章,总统权力独大的年代,监察院作为总统管辖的监督机构也难免不成为总统手中权力斗争服务的机构,为总统所利用。但是在韩国国会与司法独立的今天,总统的权力被削弱。随着总统权力受到制约,监察院恢复到了宪法和监察院法赋予它应有的法定权力地位,保证了监察院自身的独立性。在这种情况下,即使总统也不能随意干预监察院依法对行政部门的监察,从而保障了它依法严格监察审计行政部门职责的履行。第三,监察院内部组织机构设置合理、分工明确、重点监察审计领域清晰、协调统一程序清楚透明,减少了监督对象的随意性和无计划性,从而使审查监察工作有序展开。第四,实施监察审计行动过程中,从方法、阶段、步骤、人员配置、经费预算、时间安排到监察审计结果报告都作了周密的计划,部署有序、责任分明,避免了监察审计工作中暗箱操作和自身腐败现象的发生。

2.对政府部门防止腐败的制度建设的促进

韩国监察院对政府部门防止腐败制度建设的促进主要由宪法和法律赋予它监察审计的充分权力和监察审计对象的范围所决定的。如前所述,韩国的监察院监察审计的对象主要是中央政府、地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关。而监察院在对上述被监督机构的会计检查和职务监察中,具有下列具体权力,即赔偿决定权、惩治权、限期改正权、向司法报告权和纠正改善权。监察院的赔偿决定权、惩治权、限期改正权、向司法报告权使上述被监督单位和个人不敢腐败;监察院的纠正和改善权包括了可以向国务院总理和各部领导提出制定、修改法律以及废除不合理规定等措施建议。因此,监察院的纠正和改善建议权对从中央政府到各级地方政府以及其他关涉机关在防止腐败推进制度改进方面具有很大的建设性的促进作用。

 

二、韩国的检察制度

反腐败的一个重要环节就是对腐败犯罪分子和犯罪活动进行侦查和起诉。对腐败犯罪分子和腐败犯罪活动进行侦查和起诉在韩国是由检察机构来负责的。腐败犯罪分子和腐败行为的主体往往都是掌握一定权力的人,只有掌握一定公共权力的人才能掌握和控制权力范围内的资源,才能进行寻租活动和权钱交易,从而构成腐败犯罪和腐败活动。要对这些掌握不同权力的人的腐败犯罪活动和行为进行侦查和起诉,特别是对掌握更大权力的,甚至包括政治家和高级官员的贪腐犯罪行为进行侦查和起诉(如:我们经常从新闻报道中看到总统的亲属和高官因腐败被起诉和逮捕),检察机构必须具有侦查和起诉的独立性和相对政治中立性的权力。那么韩国检察机构侦查、起诉的独立权是如何保证的?如何免受其他权力的干扰和阻挠?这就需要简要介绍韩国的检察制度和运行特点。

韩国的检察机构被置于法务部(Ministry of Justice)下,法务部下设大检察厅,换言之,韩国的检察机构属于政府部门的一个机构,即受总统、国务总理和法务部部长领导,形式上属于行政机构。检察系统实行金字塔式的垂直领导,即大检察厅下设高等检察厅,高等检察厅下设地方检察厅,地方检察厅下设地方检察厅支厅。全国共有一个大检察厅、5个高等检察厅、18个地方检察厅和39个地方检察厅支厅。

检察机构的层级是相对应于大法院、高等法院、地方法院和地方法院分院而设立的。检察官的官阶等级为检察总长、高等检察长、检察长及检察官③。检察官的任用由法务部长提名,总统任命。大检察厅除受中央政府、法务部行政领导外,自成体系,它的分支机构不受地方政府(自治体)领导。检察系统的经费开支由中央政府统一财政拨款。论述到此,似乎看不到韩国的检察厅有什么独立性,看到的恰恰是检察厅纯粹是一个行政机构,它的领导本来就是一个政府的行政部门——法务部。韩国的检察厅确实有行政性质的一面。但是,如果从下面将要描述的检察厅的法律地位和检察官的素质中,就会看到它的司法性的一面,也会看到它的独立性和政治中立性的一面。

(一)法律赋予检察厅的独立性地位

根据韩国的宪法、检察厅法和刑事诉讼法,韩国的检察厅有下列权力和地位。

1.检察官是侦查的主宰者。与有些国家的检察制度不同,即对犯人和犯罪事实及证据进行侦查由警察负责,而韩国的检察制度规定,侦查和起诉均由检察官来负责。检察官不仅行使对嫌疑人讯问和相关人调查等任意侦查,还可以行使逮捕和拘留及扣押、搜查、勘验等强制侦查。尤其是令状请求权、证据保全请求权及证人讯问请求权,只有检察官才可以行使。司法警察不是独立的侦查机关,而只是受检察官的指挥行使侦查的检察官的辅助机关[5]35。“韩国检察机关可以对所有的案件进行侦查,但实际上,因为检察机关人手有限,他们通常将交通肇事、盗窃等一般刑事案件交给警察部门去侦查。对于重大刑事案件,检察机关接到报案后,认为有必要时便直接立案侦查……并指挥警察进行侦查……韩国地方检察厅以下的全部检察机关,都设立了知识产权、环境、建筑、文化遗产、交通、森林、税务、经济、食品、医疗、铁路、兵务、毒品等专门部门,并随时指挥警察机关与行政机关对所负责领域实行集中管制。……贪污贿赂和渎职侵权案件都是由检察机关立案侦查的……国民关注的重大案件,以及比较难处理的新型犯罪案件,如破坏环境的犯罪、电脑犯罪和金融诈骗等,也都由检察机关立案侦查。”[6]所以“韩国的检察官是侦查的主宰者,对于所有的案件侦查都有指挥或直接侦查的权限”[5]39。

2.韩国检察官是诉讼的主体。韩国检察官作为起诉的主体,主要包括以下两项内容:第一,公诉提起的独占者。所谓公诉独占者,就是“在刑事审判中采取了起诉只能由检察官才能提起的起诉独占主义,故个人直接或聘请律师向法院起诉的私人诉追制度不被认定”[5]36。换言之,在韩国,除了检察官之外,任何机关或个人,都不可以向法院提起诉讼。第二,公诉权的行使者。“检察官作为在公判程序中的公益的代表,负责对所讼之事进行例证,并维持公诉的行使者”[5]36。此外韩国的检察官还是法院判决结果的执行机关。

3.每一个检察官都是独立行使检察事务的独立机构(官厅)。“所谓的单独官厅是指检察官并不是作为检察总长的代理人或辅助人而处理检察事务,而是所有检察官都是以各自独立的名字处理业务的。这与法院构成合议庭是多数法官以共同联名而进行裁判的情况形成了对比。也就是说检察官事务总是在单独制下处理,并不存在为履行检察事务的合议制”[5]38。这就是说,检察官虽然是一个个人,但是在行使检察事务中,他却是一个独立机构,是以一个独立机构全权处理检察事务的。当然处理检察的后果要由检察官个人负责,哪怕是检察总长进行了不当干预,检察案件出现了问题,承担检察事务的检察官也不能免其责。因此,检察官只要认为自己所处理的检察事务符合法律和程序,可以不服从上级不合法的干预,以保证检察官处理检察事务的独立性和中立性。

4.大检察厅内部设中央侦查部。韩国大检察厅网站是这样介绍中央侦查部的职能的:“中央侦查部的职能是侦查政治家和高层官员、重要人员的贪污贿赂案件。该部门保持政治上的中立与检察独立性,能够执行科学化、专业化的侦查活动。中央侦查部在基本规章与常识受到维护、彻底体现公正社会方面发挥积极的作用。大检察厅中央侦查部豪迈走在前头,侦查高层权力人员介入的重大经济犯罪案,尤其是为杜绝贪污贿赂,起到了至关重要的作用。”④

5.防止行政权对检察事务的干预。韩国检察官的工作性质决定了其司法性和独立性的一面,其独立性的地位也为法律所规定,但是,韩国的检察厅却隶属于政府部门法务部之内,受法务部长的领导,因此,又有其行政性质的一面。这种行政性的一面使检察工作容易受到行政权力的干预,而直接的行政干预可能就来自于其上级领导法务部部长,因为法务部长不仅领导检察厅,而且还有检察官任命提名权。那么韩国是如何防止行政领导对检察工作保持独立性和中立性的不当干预呢?第一,法律只赋予法务部长对检察总长的一般性的指挥和监督权力,而不能对具体案件指挥检察总长。第二,检察系统的各级检察官只对本系统的上级长官负责,服从上级长官的指挥,检察系统的最高长官是检察总长,法务部长不能越级指挥检察官和干预检察官的检察事务。第三,检察总长可以依据法律赋予监察工作独立性的规定、个人人格和职业荣誉拒绝法务部长的不当干预[5]48。

6.检察官禁止参加任何党派组织。为了保证检察官的独立性和政治独立性,法律规定韩国的检察官与其他公务员一样,禁止参加任何政党组织。

(二)韩国检察官的专业素质、能力和职业伦理要求

检察工作的独立性和中立性是与检察官的专业素质、能力和职业伦理的极高要求分不开的。检察官作为独立的检察机构(官厅)从事检察工作,他必须具有很高的专业素质、很强的工作能力以及高标准的职业伦理内在要求。借用一句时髦的话说,上述素质是一个检察官从事独立检察工作的“软实力”。不具备这些基本素质,检察官从事检察工作的独立性和中立性要求就难以实现,甚至出现检察官群体腐败现象。那么韩国是怎样保证高标准的检察官素质呢?

1.成为检察官的高门槛——严格的考试制度和培训制度

韩国司法考试制度的变迁不在这里赘述,这里仅就司法考试的应试资格、考试通过难度以及通过考试之后还要经历两年的继续学习和培训做一简要介绍。

(1)参加司法考试的资格。“连续四次参加考试而没有合格者,要停止四年后才可以报考;在司法考试或其他公务员考试中作弊被取消资格者五年内不得报考;受过刑事处罚者不得报考等。根据2001年3月28日公布实施的《司法考试法》,除了限制性规定以外,还明确规定了应试者应当符合的条件。概括起来说,报考司法考试者必须是学满35学分以上法学课程者。一般来说,在韩国要想取得法学学士学位,就要学满35学分。所以,取得法学学士学位者即具有应试司法考试的资格。学满35学分这个条件,既严格又灵活。所谓严格,就是说必须学满35学分,如果没有学满35学分,即或是法学硕士、法学博士,也没有应试资格。因为有的大学硕士或博士课程,就要求学满24学分即可。所谓灵活,就是说只要学满法学课程的35学分,不管是自学考试,还是公司自办大学,还是非法律专业,均有资格参加司法考试”[7]。

(2)考试过程。韩国的司法考试一般每年举行一轮,每轮考试分三次进行。第一次为客观题考试,选择型试题为主,约有1/20的学生入围;第二次考试实行主观式考试方法,以论述题为主[7]。第三次考试为面试,即第二次考试入围的考生参加考试。由3名考官进行面试,“评定考生作为国家法曹人的国家观、使命感、意思表示的正确性和论理性等五个方面的内容,对每个方面都要评出‘上’、‘中’、‘下’。平均中以上者,可以录取”[7]。以2002年为例,经过三阶段的考试,参加考试人数与最后录取人数的竞争比率是27∶1。

(3)培训。司法考试通过后,同时也就获得了律师资格。换言之,只有具有了律师资格才能被任用为检察官。但是,司法考试通过后,要想成为检察官,还需要到大法院管辖下的司法研修院进修2年的正规课程培训。“此2年的教育培训过程分为4个学期,第1学期为基础课程主要学习法曹人伦理、一般法、专门及特别法,第2学期和第3学期中则主要通过在法院、检察厅、律师事务所的实习培养处理实际业务的能力,第4学期则整理在学习与实务中学到的东西,写作毕业论文,并经过研讨过程后,整理完成此期间的基本教育成果”[5]64-65。至此,方能成为一名检察官。但是,实际上岗前,还需要在法务研修院接受新任检察官专门进修过程。

(4)宣誓。成为一名新检察官,还要举行宣誓仪式,誓词为:“在此瞬间我接受国家和国民的呼召,担当光荣的大韩民国检察官。作为公益的代表,我受到莫大的使命,将要耿直维护正义和人权,从犯罪当中维护我的邻居与共同体。我是一名排除不正义的黑暗、勇敢的检察官,照顾无力而被遗弃的弱体、温馨的检察官,只跟从真实、公平的检察官,对自己要求更严格、正义的检察官。我拿出我的名誉,坚定不移地宣誓,从头到尾,殚精竭虑,忠于国民,忠于国家。”⑤

2.韩国严格的检察官晋升阶梯

检察官职业的特殊要求,使得韩国的检察官晋升有着严格的条件和程序。成为一名正式检察官,工作经历3年以上,还要按照专业范围接受“重案、经济、公安、环境、保健、计算机侦查等方面的专业培训。成为高等检察官录用对象后,仍要接受管理者过程的教育培训”[5]65。一名检察官要想成为高级检察官或首席检察官需要在低级职位上工作至少10年。

(1)检察总长的任职资格。检察总长的任职资格需要从从事15年以上的法官、检察官或律师职业,或者从具有律师资格的人员在国家机关、地方自治团体、公营企业单位或依照有关政府投资机关管理基本法的规定,在政府投资机关或在其他法人单位从业15年以上的法律业务,或者具有律师资格的人员在大学法律专业任教15年以上,助理教授职称以上的资格的人员中任用。任期为2年。

(2)高等检察长的任职资格。高等检察长的任职资格的选拔范围和其他条件与检察总长的范围和条件相同,只是在从事上述领域工作的时间上有差别,检察总长需要15年以上,而高等检察长则需要10年以上。

由此可见,法律赋予检察厅独立性地位,从法律制度上给予了韩国检察机构独立和中立的制度保障。艰难的高门槛,严格的晋升阶梯,职业伦理的高要求构成了韩国检察官的高素质,这些高素质的检察官在很大程度上保证了韩国检察工作的独立性和中立性,从而在反腐败、侦查、起诉腐败犯罪分子的行动中,保证了有一支过得硬的高素质的检察队伍。行政权力如法务部长即使握有各级检察长的提名权,但是,提名的人选依然必须从具有检察官任职资格的人员中挑选,而不能任意从圈子之外选拔。

 

三、公民权益委员会

上面论述了监察制度和检察制度在韩国反腐败中所发挥的重要制度反腐的作用。但是这两个机构在反腐败中有它们不足和局限性的一面。第一,这是一种权力对权力的监督,权力监督权力虽然很重要,但是,由于没有社会和民众的参与,以一种权力监督另一种权力,其局限性在于很难发现不同层次和各个领域的腐败现象,更何况,权力在没有利益的情况下,往往有消极的一面。第二,监察院虽然有对行政机构的会计审查和公职人员的监察,但是它主要是依据既有法律和法规进行审查和监督,它关注的重点在于行政机构和公职人员是否认真履行了既有法律法规的规定,而对产生腐败的制度根源和制度漏洞并不是它关注的重点;同样,检察机构关注的是依法对腐败犯罪活动以及对腐败分子及腐败活动进行侦查、起诉问题,因此,也不会关注腐败产生的制度根源和漏洞。第三,反腐败认识上的局限性。以上两个权力机构反腐败,是一种以惩罚为主的反腐败方式,这说明当时的韩国还没有认识到腐败产生的制度根源和法律法规以及政策的漏洞才是腐败现象前腐后继的源头,因此预防腐败比惩罚性反腐败更为重要。

那么,韩国是从什么时期在什么背景下开始让民众参与反腐败,开始意识到制度漏洞和政策漏洞是腐败产生的根源,并把以严惩腐败转变到以防止腐败为主的轨道上来的呢?让民众参与反腐败是伴随着20世纪90年代初军人背景的威权政府统治的结束和民主制度最终确立开始的,这种参与同时也与公民维护自己的基本权利分不开。1997年发生的亚洲金融危机也加速了韩国从制度寻找腐败产生的源头和原因的步伐,由此把反腐败的重点转移到了由严惩到预防为主的思路上来。

让民众参与反腐败,就要建立群众参与反腐败的制度平台。让民众参与反腐败的最大好处和优势在于民众是腐败行为的直接受害者,也是法律、法规不公正、制度和政策不合理及其后果的直接感受者、受害者和承担者。法律、法规不公正,制度、政策不合理,公共服务和程序的不透明正是腐败产生的制度漏洞和根源,而由此产生的权力与腐败又是与肆意侵犯公民权益和公民权益受损息息相关的。让公民维护其权益,倾听民众的抱怨和投诉,以此发现腐败的犯罪行为,寻找腐败的制度漏洞和根源,由此修改不合理的法律法规,改革不合理的制度和机制,促进公共服务及其政策执行程序的透明度是制度反腐败和防止腐败的一条基本的有效的途径。所谓制度平台,无非就是建立一个让民众倾诉抱怨、悲情,接受涉及法律、制度、政策修改建议和受理公民权益受到侵犯投诉和对腐败嫌疑人和腐败行为检举机构场所,而且这个制度平台机构有对上述情况进行调查和处理的权力,并将处理结果通知讲述者本人。

韩国建立的让民众有序有效参与反腐败和维护公民权益的制度平台是“韩国公民权益委员会”。该组织成立于2008年2月,它是直接受韩国国务总理领导的独立机构。2008年2月通过,2009年1月修订的韩国《公民权益委员会法》第一条规定了建立公民权益委员会的目的和宗旨:“本法的目的是通过建立公民权益委员会来处理人民的冤情与不满,改进不合理的行政制度,防止和有效控制腐败以保护人民的基本权益,确保行政正当性,创建一个透明的公共服务和社会。”[8]在介绍公民权益委员会性质、组织架构和功能之前,需要对它的前身做一回顾,以此了解在反腐败和维护公民权益几十年的历史进程中韩国人民的理念和制度建设演变的梗概,从而较全面准确地认识公民权益委员会组织架构和功能。韩国公民权益委员是在整合韩国监察使(the Ombudsman of Korea)、韩国反腐败独立委员会(the Korea Independent Commission Against Corruption)、韩国行政审判委员会(the Administrative Appeals Commission)而建立的,即公民权益委员会成立之前,韩国已经存在3个或向总统负责或向总理负责的独立机构。正如前面提到的,韩国民众真正有序有效参与反腐败和维护公民权益是伴随着20世纪80年代末90年代初威权主义极权统治的结束和民主制度最终确立开始的。随着韩国经济社会的发展,民主制度真正确立以后,国民以及民主政府达成的共识就是公民权益的肆意侵犯和腐败现象的任意泛滥有着内在的逻辑关系,因此必须把维护公民权益与反腐败结合起来,从制度根源上解决这些问题,提出要建立一个保护公民权益和根除腐败和清廉社会的新韩国口号和目标[9]。正是在这样一个背景下,上面3个机构除行政审判委员会早就存在外(实际上,即使是韩国行政审判委员会也是在20世纪80年代中期以后才逐渐发生真正质变),相继于20世纪90年代和本世纪初建立。下面分别对韩国监察使(the Ombudsman of Korea)、韩国反腐败独立委员会(the Korea Independent Commission against Corruption)两个机构做一简要介绍。⑥

 

三、公民权益委员会

(一)监察使制度

建立一个倾听和处理民众对公权力造成的苦情民怨的制度平台是预防腐败的重要制度建设。在这样一个制度平台建设方面,韩国根据自己社会经济政治发展的国情以及历史文化,引进了监察使制度,建立了具有韩国特色的监察使制度(the Ombudsman of Korea)。

监察使制度的一些理念可以上溯到两千年前必须给予人民机会来提出他们的公民陈情权利以对抗专横的统治者的哲学观念[1]5。在现代意义上的监察使制度始于瑞典,瑞典在1809年就建立了监察使制度,以监督和监察官僚机构或法官是否遵守了法律以及职务赋予他们应该做的事[1]5。1955年丹麦引入了监察使制度。“1960年代,监察使制度在11个国家的中央和地方建立了起来,这些国家包括挪威、坦桑尼亚和英国;1970年代,在18个国家超过62个监察使机构开始运作;到2003年,超过112个国家建立了监察机构,大约240个监察使机构开始了运作”[1]7。涉及的国家跨越了非洲、亚洲、太平洋地区以及美洲。

有关常见的监察使制度定义主要有两条:一条定义为:“监察使是基于宪法和法律条款而存在,由中立的高级官员构成,由立法机构赋予权威,能够发行报告以及有权对政府机关或官员滥用权力引起的公民陈情进行调查并提出补救措施的机构。”[1]5另一定义为:“监察使是一个个人或机构,对遭受政府机构造成损失和不便的公民提出补救措施;抵制权力的滥用、不公正以及乱政的政府权力,保护公民权利,使政府机构权力透明,加强政府和政府官员对公民的责任。”[1]5不管这两条定义有何差异,它们的共同点是:监察使机构的宗旨和功能是保护公民的基本权益,监督权力,推进政府权力行使的透明度,对由于权力的滥用和不当行使给公民权益造成的损害采取补救措施;倾听、接受来自民众对公权力的不满和悲情投诉,并调查和处理公民投诉的问题。

1.韩国监察使制度产生的背景及制度演变

韩国监察使(The Ombudsman of Korea)作为监察使组织成立于1994年。韩国自1948年成立后,前12年是在李承晚独裁体制下度过,60年代初,朴正熙发动军事政变,从此开始了出身军人背景的威权主义统治。此一时期韩国经济发展突飞猛进,到20世纪80年代末,韩国基本上实现了经济现代化,但是在此前长达40年的时间里,从某种程度上说,经济的发展是以牺牲人权为代价的。20世纪80年代末90年代初,是韩国政治制度转型的关键时期。1993年金泳三上台,他是韩国60年代初以来第一个选举出的文民总统,标志政治民主制度的初步确立。随着政治转型的基本完成,保护公民权益提上了议事日程。这是韩国监察使制度出现的内在发展要求和历史背景。此外,世界范围内很多国家的一个共同现象,就是行政权力超越立法权而不断扩张,公共行政一直深刻地影响着人民的生活。行政管理的多样性、复杂性以及行政管理功能的专业化,致使人们很难对行政权力进行监督控制。“卷入不当行使和滥用行政权力的案例引人注目地增长着,正在侵犯着人民的权利和自由。尽管现行的法律和行政措施矫正着权力的不当行使和滥用,但是用时间和成本的术语来说,公民很难依赖它们。因此,引起了以快速和有效的方法保护公民权利的需求。监察使(the Ombudsman)就是从中立和独立的角度保护公民权利和解决公民陈情的这样一种制度。”[1]1这是韩国监察使制度建立的时代背景。

韩国监察使制度的设计,目的是让这样一个组织机构站在第三方的角度,以简单、快速的方式对那些因法律和制度漏洞以及行政权力滥用而造成的公民不便、抱怨、负担、痛苦以及权益受到侵害的事件进行调查和审议。如果这些民怨诉求是正当的,韩国监察使有权建议相关行政部门进行更正,有权向有关部门提出法律、制度以及政策的修改和完善意见,以此保护人民的权益和促进法治廉政建设[2]8。

韩国监察使最初是作为委员会形式的行政机构创建的,它的独立性与中立性由颁布的《行政法规与民事诉求组织法》保障。自1994年成立,经过十几年的运转,形成了一个比较成熟的组织机构。截止到2007年,韩国监察使已有4个局,两个办公室,一个中心和24个工作组[2]9-10。

“2008年2月29日,‘韩国监察使’与‘反腐败独立委员会’和‘行政审判委员会’一起被统合进一个新组织——公民权益委员会。”[2]10虽然作为一个全国性独立组织名称消失了,但是这个制度在“公民权益委员会”组织架构内,它的功能和作用不但没有减弱,而是得到了进一步加强。在韩国地方中这一制度及组织名称仍然保留,并在《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》中单独列出一章规定和加强地方监察使制度建设[3]。

2.韩国监察使的功能

韩国监察使制度建立的初衷是保护公民的基本权益(事实上,保护公民的基本权益与反腐败有着内在的联系),但是,如果从反腐败的制度建设角度来看,韩国监察使制度的功能主要有三项:一是它自身的设计和存在,对反腐制度建设具有的功能和意义;二是对有关违法和不合理的行政行为提出改正措施和表达意见;三是对不合理的法律和制度体制提出制度改进建议和表达意见。

3.韩国监察使权力、权威及其保障

一个组织功能的实现需要有相应的权威。韩国监察使有下列权力:(1)要求有关部门提供相关资料的权力。在调查民怨申诉问题过程中,韩国监察使可以要求相关行政机关提供或提交必要的材料和文件。同样,也可要求相关行政部门的雇员、申诉者、利益相关方或证人亲自出席并陈述他们的意见。(2)有调解多方卷入的苦衷事件的权力。韩国监察使认为,依照职权要求,可以就多方卷入的或有广泛社会影响的苦衷事件进行组织协调工作,以确保快速而无偏见地达成解决方案。在这种调解基础上形成的裁决与民法裁决有同等效力。(3)有要求监察院协助审计与监察的权力。在调查或处理任何民怨申诉案情过程中,如果发现有关行政部门的雇员在履行其职责时有故意或重大疏忽的非法和不正当过失时,韩国监察使可以要求监察院协助进行审计与监督。(4)有发布通告的权力。在发布的通告不涉及保密或不侵犯个人隐私权的情况下,韩国监察使可以就作出的建议和提交意见的内容、对建议和提交内容行政部门处理民怨的结果以及相关行政部门不服从建议的理由发布通告。(5)有向总统和国会提交专题报告的权力。如果在处理苦情民怨案例的过程中发现有任何不合理的制度或存在有任何改进制度的可能,韩国监察使可以就此向总统或国会提交意见和专题报告。(6)有提交制度改进的权力。如果在处理苦情民怨案例的过程中大家公认相关法律和条例明显不合理,韩国监察使可以向国会或地方国会提交对相关法律和条例提出修订或废除的意见。(7)罚款惩罚权力。[2]12-14

韩国监察使权力具有独立性和中立性。韩国监察使行使权力的保障来自法律。2008年制定并在2009年修订的韩国《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》第14条至第18条中对此做了规定,这些条款包含了监察使独立开展工作、委员会成员不被辞退、任职资格、任职年限、不得参加党派以及回避制度等方面的内容[3]。此外,《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》第三章专门对地方监察使的功能、独立开展工作以及权力保障做出了规定。“每一个有地方政府的地方,都需要成立地方监察使机构处理针对地方政府以及它所属的组织造成的苦情民怨申诉问题,进而改善行政制度”[3]。

地方监察使成员经由地方议会同意由地方政府行政长官委任,成员来自于下列人员,他们被认为在处理悲情民怨问题上有能力公正独立地行使职责:是或曾经是副教授或高于副教授(或相应职称)的来自于大学或权威研究机构的人员;是或曾经是法官、检察官或律师;是或曾经是四级或四级以上政府工作人员;下列具有5年和5年以上工作经历的人员:有资格证书的建筑师、税务会计师、审计师、专业工程师或专利律师;具有行政知识和经验的和被非政府组织推荐的享有高度社会声誉的成员。地方监察使委员一届任期4年,不得连任[3]。这些任职资格要求包含了监察使委员不仅是从政府机构够资格工作人员中选拔,而且也从民间社会够资格人员中选拔,这是民间参与监察使工作的一项重要措施。实际上,早在2002年左右就已经在地方监察使制度安排中这样做了。当时的韩国民间组织——韩国透明国际不仅推动了这方面的立法,而且与首尔市政府达成协议,如果市政府某部门设置2名监察使职位,那么就有1名是公民监察使,由韩国透明国际推荐;如果政府部门设置5名监察使职位,那么就有2名是公民监察使,并由韩国透明国际推荐[4]。

4.通向制度平台的渠道建设

有了苦情民怨投诉的韩国监察使制度平台,必须有畅通无阻的通向这个平台的“渠道”,这个制度平台才能充分发挥作用。如果渠道单一、重重设闸或被堵塞,那么这个制度平台就如同虚设。为了方便苦情民怨的民众投诉,韩国监察使除了利用常见的原有渠道,如面谈、书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式外,还创新了一些新的渠道形式。

(1)e-People①。韩国的网络发展处于世界的前列。韩国监察使和民间组织很早就把网络技术用于建立人民通向监察使制度平台的一个很有创意的渠道来建设。2005年就开始建立了“e-People”,经过近8年的发展,它的功能和范围远超出监察使所涉及的领域和范围而日益成熟。“今天的行政管理过程日益复杂多变。正是这个缘故,对那些想申诉冤、怨的公民很难找到对口机关。‘e-People’正是在线处理公民冤怨申诉的一个系统,在一个泛政府层面为人民提供一个更加简便的通向公共服务的入口”[5]6。下面的图1清楚地标示出了“e-People”的功能和作用。

利用e-People,韩国国民和生活在韩国的外国人可以向政府相关服务部门提请苦情民怨申诉、提出管理建议、举报腐败和提出行政复议。自动分类的特点使收到的苦情民怨投诉及时送到对口部门,以便让这些问题能以非常高效的速度得到处理。如果需要调查,国民权益委员会(监察使)就直接全程处理和解决这些问题。而且,这种在线门户系统能够使人们就行政事务提出建议和参与政策制定,以此保证行政管理更有创意和活力。目前“e-People”平台提供了6种语言服务:汉语、英语、印度尼西亚语、日语、马来西亚语和越南语[5]6。

 

图1

注:此图表是笔者根据“‘e-People’:People’s online petition and discussion portal”英文版图表结构绘制而成的,基本结构未变,只是图形形状、大小及颜色做了调整,并把文字译为中文。[5]6

(2)整合的政府呼叫中心(110)。“e-People”只是方便了懂得利用网络的公民,针对那些不能上网或网上无法说清问题的人,韩国监察使开辟了一条公民通往这个平台的新渠道,创新整合了政府110呼叫中心。

那些要想获得行政机关提供的行政事务信息的人,在韩国的任何地方都可以拨打110。通过这项服务,人民可以最大方便地利用这项公共服务。这一服务渠道揭开了以顾客为中心的韩国行政服务新篇章。与此呼叫中心连接在一起的公共组织包括56个中央行政咨询机构、16个大都市和省级政府、234个市政当局。呼叫中心用这一简单电话号码——110向公民提供了解关于行政事务的咨询和指导服务。

呼叫中心的优点是接听电话的都是服务工作人员,而不是自动回复系统来回应电话咨询人。简单的事情都是由服务工作人员亲自接听并负责处理全过程;而复杂的事情如包括税收、劳工和福利等问题,被引导到由专门呼叫中心或处理苦情民怨的相关机构负责接待处理。当苦情民怨申诉人连接到相关部门,申诉问题细节已由电话转过去了,申诉人不必就此事再重复述说。另外,假如申诉的问题不是十分迫切或有些问题一时无法立即回复,电话申诉人不必担心,因为监察使机构引入了电话回访系统,一旦有了空闲和事情处理有了结果,这个系统可以方便工作人员立即电话回访申诉人[5]7。

(3)其他渠道建设。现场走访渠道建设。对于那些无论是网络,还是110呼叫中心都不方便利用的边远地区,监察使(国民权益委员会)开展了定期走访、现场解决问题的走访通道,以解决生活在这些地区公民的苦情问题。伸向部队和警察渠道建设。韩国监察使还把通向制度平台的渠道拓展到常被忽略的领域,即部队和警察。开辟这些渠道有两层含义,一是针对部队内部和警察内部上级对下级造成的苦情怨情,二是部队和警察对外部公民造成的苦情民怨问题。韩国监察使也对军队和警察类似事件进行处理。公司监察使。韩国监察使也在小公司和在韩外企设立监察使,处理涉及企业运行中苦情民怨问题。

5.苦情民怨问题申诉处理程序

无论通过什么渠道,问题的处理过程都必须遵循一定的程序,程序设计是否科学合理,直接关系到问题解决的是否公平合理和涉及机构处理的权威性。韩国监察使处理上述问题时都遵循严谨的程序,限于篇幅,此处仅对问题处理流程主要环节做简要描述。问题处理流程有四大环节:咨询及申请→事实调查→审议及决议→决定的通知及处理结果的通报。(1)咨询申请。个人或通过代理人,任何人都可以通过各种渠道申请申诉业务(因行政机关的违法或不当处理以及制度或政策不完善等使国民权益受到侵害和国民不便等事项)。(2)事实调查。为调查事情真相,监察使调查员针对相关行政机关要求解释和提交相关资料和材料;要求申请人、利害关系人、证人或相关职员出席并陈述意见;针对相关行政机关等实施实地调查及委托专家鉴定等活动。(3)审议及决议。调查结束后,有委员会或小委员会审议各方主张及证据,根据审议结果,对申诉提出施政建议和意见,或对相关法律、制度、政策提出改进建议和意见等做出决定。(4)决定的通知及处理结果的通报。监察使委员会及时把议决事项制定成议决书和申诉处理结果通知当事人。相关行政机关等要在接到建议或意见之日起的30日内,向委员会通报处理结果[6]。

从名称来讲,韩国监察使制度并不是一个反腐败的制度组织,它的宗旨是保护人民的基本权益,进而对造成苦情民怨的不合理的法律和相关制度提出修改建议和意见。但是,保护公民基本权益、改进和完善法律制度与反腐败的制度建设有着内在的联系。第一,监察使保护公民权益,是从一个个具体实例做起的,而每一个具体实例是由公民投诉引出的,公民投诉本身事实上就是公民的一种参与。第二,保护公民权益,由此改进和完善法律制度,同时堵塞造成腐败的制度漏洞。一个不侵犯人民基本权益或不敢侵犯人民基本权益的制度,一定是一个遏制腐败和预防腐败的有效制度。第三,监察使委员会成员的高素质资格要求保障了法律制度建议的质量和合理性。因此,韩国监察使制度自身以及它对其他法律制度的改进完善是预防腐败的一项基础性制度建设。

(二)韩国反腐败独立委员会

“韩国反腐败独立委员会”(the Korea Independent Commission Against Corruption)是唯一带有“反腐败”字样的韩国政府组织机构。它的成立是韩国反腐败史上从观念到措施的一个转折点。

1.韩国反腐败独立委员会成立的背景

韩国自20世纪60年代以来,快速的经济发展背后掩盖着腐败泛滥的现象,韩国的腐败举世闻名。针对严重的腐败问题,每一届政府领导人无论是在竞选场上还是在执政之初,必然高举反腐败大旗,发动一次次反腐败运动,采取的反腐手段不可谓不严厉。但是,每届政府最终都陷入腐败丑闻而不能自拔。民众对每一届政府的反腐都抱有希望,每一次希望都以幻灭告终,进而转变为对政府信任的丧失。根除和遏制腐败成了难以破解的谜题。然而,从20世纪90年代初开始到本世纪初,韩国反腐败出现了历史性转折,这种转变是由三个因素促成的。

第一,政府反腐败思路的转变。自1993年以来以金泳三(1993年~1998年)为标志的文民总统的出现结束了军人背景的威权主义政府。其在反腐败上的差异主要在于,在军人背景的威权主义统治时代,虽然历届政府都曾发动过大规模的反腐运动和严惩措施,但是,其局限性主要体现在:找不到或不愿意找到腐败的根源和制度漏洞,仅仅从道德伦理上寻找原因;反腐运动往往带有某种程度的政治目的性和象征性,比如为了平息民众对腐败泛滥现象的不满或利用反腐清除政敌。1993年以后的文民政府没有了军人背景的威权政府在反腐败问题上的政治顾虑,金泳三执政时已开始意识到反腐败制度建设的重要性。在其任期内反腐败最大的贡献有两点:促成了“金融实名交易”的立法和实施金融实名制;真正推行和实施了官员财产公开制度。1998年上台的金大中(1998~2003年)更加意识到腐败滋生泛滥的原因主要在于法律制度的缺陷和漏洞,因此推行把反腐败的重点放在预防腐败的法律制度建设上。1999年他要求总理办公室制定了反腐败纲要。纲要提出:建立反腐败特别委员会;推动预防腐败基本法立法;开展公民意识活动;推动公民参与反腐败活动;确认易于滋生腐败领域的行政体制改革。此外,还成立专门委员会对现行行政规章进行筛选、清除或引进等审查清理工作。在此后的任期内,金大中总统确实在扎扎实实推进这些计划,这可以说是韩国反腐败史上反腐败思路和战略重点的转型。它不是一场轰轰烈烈的反腐败运动,却是一场静悄悄的基础性的反腐败制度建设转型[7]。

第二,民间反腐败的新呼声和新要求。民众痛恨腐败几乎是所有国家的共同现象,韩国也不例外。韩国的民间组织在反腐败运动中一直以来都是一股非常强大的驱动力,民众对严重腐败现象的痛恨和对政府反腐败效果的失望到20世纪90年代已经达到了极限。2000年,韩国38个非政府组织联合起来,组织成立了“公民宣传预防腐败法联合会”,要求国会和主要政党制定一部新预防腐败法。民间的呼声使国会、政党和政府都感到了压力,在这之后的2000年最后几个月,无论是执政党还是在野党,都开始准备反腐败法的议案[7]。

第三,1997年亚洲金融危机的刺痛。1997年爆发的亚洲金融危机,导致韩国的一些大企业倒闭,韩国经济受到了重创。亚洲金融危机暴露了韩国政经结构不合理,金融体制不规范,以及掩藏在背后的政经勾结的严重腐败问题。这次经济危机还揭示出:腐败不只是某些人获得非法收益,某些人受损,在遇到大的世界经济危机面前,个人、企业和国家利益无一幸免。腐败损毁的是整个国家的经济发展和所有国民的利益,腐败能导致国家政治、经济和文化遭到全面侵蚀和破坏。

上面三个因素事实上使韩国政府、政党、民间、企业之间达成某些共识:必须严肃认真地反腐败;必须找出腐败滋生的法律制度、管理制度和政策制定与执行的源头和漏洞;反腐败的根本出路在于制度反腐和制度建设,在此基础上开展教育活动和附之于严惩措施,以建立廉政与清廉的社会;反腐败立法和建立具有独立性的反腐败专门机构。在这样一个背景下,2001年1月24日国会颁布了反腐败法(Anti-Corruption Act),2002年1月25日,依据该法,韩国政府成立了“韩国反腐败独立委员会”[8]。

2.委员会的构成、性质和主要功能

(1)组织机构和权力。韩国反腐败独立委员会由9名委员组成,包括1名委员长和2名常务委员。委员长和委员须由在反腐败问题上富有学识和经验的人担任,根据任职资格标准由总统提名或任命。委员长和常务委员由总统任命,非常务委员由总统任命或提名。上述9名委员虽然是由总统提名和任命,但是“反腐败法”同时做了规定,9名委员人选中3名由国会推荐,3名由最高法院大法官推荐,因此,所谓总统提名和任命是在此基础上进行的。为了有效地开展工作,委员会可以在特殊领域建立支委会。委员会隶属于总统,并向总统和国会提交工作报告[9]。

《反腐败法》赋予了委员会很大的权力,主要体现在它开展工作的独立性和中立性上。为了保障其独立性和中立性,除了前面提到的委员会成员推荐、提名和任命的特殊形式和委员会直接隶属于总统外,还有下列内容的规定。第一,连任限制与不得免职规定。《反腐败法》规定,委员会根据它的权力独立地开展工作。委员长和委员每届任期3年,可以再被任命或提名连任一次;任何委员不得违背他的意志而被辞退或被迫离职[9]。第二,聘请专家委员。委员长可以从学术研究机构、社会组织以及其他相关领域任命专家作为委员会的专家委员,以便有效地帮助委员会工作和指导进行专门研究。第三,权力行使的权威性。委员会认为必要时,可以向任何公共机关长官提出预防腐败的制度改进建议;任何被提出改进建议的公共机关的长官要对建议认真思考,努力根据相应措施进行改进,并把根据建议采取的措施结果通知委员会;被提出建议的机关长官在对制度改进中发现很难按照委员会的建议采取措施时,应就此通知委员会。委员会在履行自己的功能时,必要时可以依据情况采取措施:要求任何公共机关作出解释、提交材料和文件,以进行诊断调查;有权要求任何利益相关人、证人或相关的任何政府官员出席并对自己的意见作出陈述[9]。

(2)机构性质。《反腐败法》第一条规定:“本法目的是通过防止和有效控制腐败行为,服务于创建清洁风气的公共服务部门和社会环境。”[9]这决定了“韩国反腐败独立委员会”的性质是一个以预防为主注重反腐败制度建设的综合性反腐败专门组织。

(3)委员会的主要功能。性质决定功能,韩国反腐败独立委员会的主要功能如下:①为公共部门预防腐败制定和提出政策建议、对制度提出改进措施;②对公共部门预防腐败的现状进行调查,对反腐败政策执行中的每一步做出评估;③完善法律制度体系;④做出和落实预防腐败教育与宣传规划;⑤积极支持非政府民间组织发起的预防腐败的活动;⑥开展预防腐败的国际交流活动;⑦受理举报人关于腐败行为的举报;⑧保护和奖励举报人。[9]

3.委员会反腐败的理念提升与展开工作的主要活动

委员会为使法律法规赋予自己的功能和职责有机结合起来,卓有成效地开展工作,必须升华理念和厘清反腐败的工作思路。理念的升华来自于对反腐败终极目标的追问,即无论是惩罚为主的反腐败,还是预防为主的制度反腐,最终的目的和目标是什么?无论是民间还是官方都先后把反腐败的最终目标定为建立廉政、透明、公平的清廉社会②。这就是说,韩国反腐败的目的和目标,不是为了反腐败而反腐败,而是认识到反腐败的最终目的和目标是建立一个政治廉洁、政经结构合理、决策与管理透明、公平、正义、清洁的社会及社会风气。官方这种理念的升华实际上是受国际民间组织——“透明国际”以及国内民间组织——“韩国透明国际”的影响和启迪。理念上的清晰和升华,使工作思路和工作目标更为明确。既然反腐败的目标是建立政治廉洁、政经结构合理、决策与管理透明、公平、正义和清洁的社会及社会风气,那么,反腐败的制度建设也因此拓宽了思路,明确了工作领域,丰富了反腐败制度建设的工作内容。一些看似不相关的工作都围绕通向反腐败目标这条主线而具有了内在联系和综合治理的意义。

(1)法律法规制度的修改与完善。围绕这一主线和目标,委员会开展的第一项工作就是清理现行的法律、法规、规章以及政策,鉴别其中可能导致腐败的因素。

韩国中央政府对反腐败制度改进采取有计划的系统措施包含三项任务:自查任务、特殊任务和普通任务。首先,自查任务明确要求每一个政府部门应当从自己行使的法律和法规中识别和清除腐败因素。韩国反腐败独立委员会则从更大范围内对公共部门行使的法律和法规进行审查清理。其次,特殊任务是明确要求每一个政府部门应该把反腐败努力的焦点放在易于作假和产生腐败的领域。韩国反腐败独立委员会的工作是确认这些易于滋生腐败的特殊领域,如税收、公共工程项目、合同授予、公共检查、公共企业及对外贸易交往等,并对这些领域制定预防腐败的政策措施。第三,那些成功实施并对整个社会产生了积极的溢出效用的普通任务,由若干任务构成:修改导致腐败的法律和规章、提高行政管理过程的透明度、鼓励公众参与、培育没有腐败的环境,并确保能对腐败的及时发现和惩罚[10]。

(2)建立廉政评估指数体系。这是“韩国反腐败独立委员会”与民间组织——“韩国透明国际”合作共同建立起来的,是借鉴透明国际的清廉指数体系而形成的。韩国把透明国际对世界各个国家或地区的清廉指数评估体系引进到国内,在对韩国现实调查的基础上,对一些变量关系做了某种调整,形成一套新的评估体系,应用到对韩国各个公共部门腐败状况和腐败程度的评估之中,真正形成了一套门类较齐全的反腐清廉指数评估体系。

清廉评估指数体系虽然存在着某些问题和偏差,但是,它毕竟是到目前为止对腐败的原因、领域以及腐败程度给出的比较科学理性的分析。下表1是从韩国清廉指数评估材料中随意截取的一份图表,它反映的是2007年,普通民众、政府官员、工商业人员对涉及政府10个行政领域进行的腐败感受调查指数评估。

 

上面表1至少说明:第一,对这些行政领域是否腐败,不仅是普通民众的评价,而且有政府官员和工商业人员的评价,代表三方面的意见;第二,对10个行政领域的评估结果反映出,建筑、住房、土地领域最为腐败,消防领域腐败程度最低。

为使清廉评估体系避免官方人为操作,使评估结果更加客观准确,将这套评估指数体系的设计、运作和评估过程以及数据搜集(比如:调查设计、数据的搜集及评估)都委托给了民间组织负责承担。

清廉指数体系的建立是韩国反腐败独立委员会推进反腐败最重要的制度建设。首先,它能够比较科学地标示各个公共领域的腐败程度和腐败名次的排序。其次,它能比较清楚地标示出哪些部门腐败程度最为严重。清廉指数体系揭示出的数据和腐败程度,具有较强的科学性和准确性,这些科学性和准确性是腐败机构所无法否认的。第三,清廉指数体系揭示出来的不仅是公共部门的腐败程度,更重要的是它还揭示了腐败滋生的法律制度漏洞、政策执行漏洞和腐败产生的温床,促使该公共部门改进和完善反腐败的制度建设或廉政制度建设。第四,每年所有这些评估体系的文字和数字图表都要汇总起来,形成年度报告,通过各种传媒渠道,如报纸、电视台、网络和印刷小册子,向全社会发布。一年一度的年度报告对那些腐败严重的部门都给予了巨大压力,促使其有效地制定反腐败措施,推进廉政制度建设。

(3)处理腐败举报事项,保护和奖励举报人。《韩国反腐败法》授权韩国反腐败独立委员会接受和处理腐败举报案件[9]。因此,“委员会”设有腐败举报中心组。腐败举报中心分析和处理来自个人到访、网络、咨询服务、电话、电子邮件以及传真对腐败嫌疑行为的举报[10]。处理程序:举报人向委员会举报腐败案件→委员会受理并确认事实→如调查需要权威部门(监察院或检察院)调查,委员会通知并要求其调查→调查权威部门主持调查→权威部门通知委员会结果→委员会再把结果通知举报人。委员会可以直接负责对高级别政府官员腐败嫌疑行为进行调查。委员会如果认为专门调查机构初次调查的结果和结论不充分,可以要求其再调查。假如因指控高官而被免职,委员会可以向高等法院提请裁定[11]。

保护腐败检举人是反腐败制度一项重要制度建设,一个不能保护腐败举报人的制度,某种程度上讲就是一个腐败的制度。韩国的反腐败法明确规定了没有举报人的同意,不能泄露举报人的身份。反腐败独立委员会是保护举报人的重要机关。如果举报人遭遇到或将遭遇到所属机关或团体企业的惩罚措施,以及其他差别对待,委员会可以要求其所属机关和团体企业撤销报复决定和停止报复行为。另外,“因举报而导致举报人受到迫害或存在迫害可能性时,将把公开身份视为非法行为。举报人因举报而对自身和家庭成员以及同居人的人身安全感到忧虑和恐惧时,委员会要求警察厅长、管辖地方警察厅长、管辖警察局长对他们采取必要的保护措施”[12]。根据法律,如果腐败的举报对税收产生了直接的贡献或降低了公共部门的支出,委员会可以向举报人最高发放200万美元的奖励,假如举报促进了公共利益,委员会可以授予和建议奖励[13]。

(4)反腐败的协调与合作制度平台。无论是反腐败的制度建设,还是出台新的反腐败政策,一个最重要的环节就是落实,没有落实,任何好的制度规章和政策都会流于形式。而要落实,就要有一个统筹协调的制度机构或制度平台。这是因为反腐败作为一项长期而艰巨的任务不是靠某一个人或某一个反腐败机构组织所能承担和完成的,因此这个制度平台必须是能统筹和协调与政府各个部门的横向合作和政府与民间的纵向合作。委员会在韩国的反腐败中逐渐使自己扮演了这样一个制度平台的角色。在与政府公共部门协调合作方面,委员会创建了一个定期举办的“部长级会议”协商机制,会议讨论和协商的内容包括预防腐败制度建设落实进展、存在的问题,清廉指数评估和腐败影响评估揭示的制度问题和改进意见,也包括下一步制定反腐败政策的意向和内容。在与民间组织合作方面,自委员会运行以来,深感每一项反腐工作的展开都离不开民间组织的支持与合作,积极与民间组织建立密切的合作伙伴关系。民间组织在韩国反腐败问题上的贡献主要在于它的理念、智慧、技术、活力和创新。没有公民和民间组织的参与,反腐败是无法取得真正成功的。委员会与民间组织建立起来的反腐败合作伙伴关系取得里程碑意义的成就是2005年“韩国反腐败与透明公约”的签署,公约签署方包括政治部门、公共部门、企业和公民。韩国反腐败与透明公约委员会是一个公民社会组织,它负责监督和评估全国范围内“公约”的实施和信息传播[10]。

反腐败的教育活动也是在这样一个平台上展开的,教育的形式主要分为三种:第一种是培训形式,主要对象是公共部门的公务员。培训目的主要在于加深公职人员应具有的行为意识、法治精神和素质要求,这是对政府官员预防腐败的一项教育制度建设。第二种形式是把反腐纳入中小学课程教育,是一种基础性的教育,让孩子们从小树立起腐败可耻、清正廉洁做人的意识,是为反腐败的终极目的服务的一项软实力培养措施。第三种形式是面向社会的教育,在委员会支持下,主要由民间组织实施。具体形式包括:举办反腐败展览、印刷宣传画册,以及通过电视、网络等形式来提高全体社会成员的反腐败意识和清廉意识。

上面这些活动不可能涵盖“韩国反腐败独立委员会”的全部活动内容,只是把它的主要活动领域做了介绍。委员会在韩国预防腐败的制度建设方面做出了卓有成效的贡献。首先,它自身的建立就是韩国制度反腐败的重要制度建设。其次,它把反腐败的最终目标确立为建立廉政、透明、公正和清洁社会及社会环境。第三,它所开展的一系列活动,都是围绕着预防腐败的制度建设展开的,这些制度建设涉及公共部门的各个领域,既有法律、法规、宏观政策方面的制度建设,也有方方面面的落实机制建设,还有些是基础性的预防腐败的社会文化建设。它开展工作的思路和工作合作方式,特别是与民间组织建立的合作伙伴关系都具有鲜明的特点和现代治理理念的特征。委员会虽然于2008年并入新成立的国民权益委员会,但是,其法律功能、地位和工作性质并没有变,它仍然以公民权益委员会的一个重要组成部门继续实施自己的功能和开展自己的工作。

(三)韩国公民权益委员会

分别描述和分析了韩国的“行政审判委员会”③、“监察使委员会”和“反腐败独立委员会”三个组织机构的地位、性质和功能,也就等于描述了韩国“公民权益委员会”的地位、性质和功能。2008年2月成立的“韩国公民权益委员会”由法律规定直接隶属于国务总理,综合行使上述三个组织的功能。

委员会组成。公民权益委员会由15名委员组成(含委员长、3名副委员长和3名常务委员),3名副委员长分别协助委员长负责悲情民怨的申诉、反腐败和行政审判事务。委员长和副委员长由总理推荐,总统任命;常务委员由委员长推荐,由总统任命。非常务委员由总统任命,但其中国会和最高法院大法官各提名和任命2名非常务委员。

委员任职资格。法律规定,委员长、副委员长和委员必须符合下列任何一条要求才有资格被任命:(1)在大学学院或权威研究机构具有副教授以上职称8年以上;(2)具有法官、检察官和律师资格且从事10年以上专业服务的职业人员;(3)现在是或曾经是三级以上级别的公职人员;(4)获得任职资格证书10年以上的建筑师、税务会计、公共会计师、专业工程师或专利律师;(5)担任过地方监察使4年或4年以上的人员;(6)由非政府组织推荐具有丰富行政管理知识和经验且享有很高社会声望的人员[14]。

委员会组织结构及功能。关于重组的韩国公民权益委员会的组织结构及功能请看图2:

图2  韩国公民权益委员会组织结构图及其功能

 

注:此图表是笔者根据“ACRC Organizational Chart”英文版图表仿制而作的,只是图形大小及颜色做了变动,基本组织结构未变,并把文字译为中文。[15]

重组后所取得的成就可参见公民权益委员会2008年成立以来的历年年度报告。这里需要说明的是,为什么要把三个组织合并为一个组织?公民权益委员会给出的解释是:“三个组织合并为一个组织是为了以更快更便捷的方式为公民冤情投诉、提请行政复议和反腐败提供一站服务。我们将继续检视和改进法律、制度框架向人民提供更加便捷和有效的公共服务,以尽可能快速解决人民的冤情与不满问题,在全社会传播廉政文化,创建一个充分尊重人权和遵守法制的更加进步的国家。”[16]

 

四、结语

综上所述,韩国反腐败制度建设具有以下特点和启示。

(一)反腐败制度建设围绕四条线索和一个目标展开

第一条线索,依法严格监督权力和严惩腐败,主要由监察院和大检察厅分别负责。第二条线索就是研究和清理法律和制度中可能导致腐败的因素和条款,主要由公民权益委员会及其前身组织负责。第三条线索是厘清政府与市场的关系。这一方面主要由“行政法规改革委员会”(Regulatory Reform Committee)④和“公民权益委员会”(前身机构如:反腐败独立委员会和韩国监察使组织)负责,前者着眼点在于促进韩国经济健康发展,促进企业健康发展,增强其竞争力;后者着眼点在于预防腐败。第四条线索是厘清政府与社会的关系。这一方面的工作主要由公民权益委员会负责,清理那些造成公民权益受到侵犯的违法和不合理的制度、规章和政策,着眼点放在保护人民合法权益的基点上。一个忽视公民权益的体制,往往也是一个腐败的体制。所谓一个目标,就是把反腐败或预防腐败的制度建设目标定为构建廉政、透明、公平与清洁社会以及培育清廉社会风气,突破了就腐败而反腐败的狭隘眼界,廓清了反腐败的长远目标。

(二)反腐败是个制度体系建设

根据韩国的经验,反腐败的制度建设实际上是整个制度体系的建设。所谓整个制度体系建设包括基本政治制度和法律制度的确立、具体制度的完善与改进以及社会权利得到宪法和法律的保护。

1.宏观制度建设。20世纪80年代末90年代初韩国政治民主制度最终确立为韩国的反腐败创造了一个大的宏观制度环境。就反腐败的意义而言,其主要贡献在于分权制衡和权力监督结束了以总统为核心的行政权一权独大的局面,使立法权和司法权最终获得应有的地位,宪法和法律得到尊重,宪法和法律赋予公民的权益能够得以逐渐落实。

2.中观制度建设。韩国反腐败机构自身的制度建设主要围绕以下三个环节进行:反腐败的监察监督机构——韩国监察院、韩国反腐败的侦查起诉机构——韩国大检察厅、预防腐败机构——韩国公民权益委员,三个反腐败机构涵盖了反腐败的三个环节。三个机构制度建设的共同点:第一,法律赋予这些反腐败组织的独立性和中立性。这些反腐败机构虽然隶属于最高行政当局或行政当局,但是在行使反腐败的业务范围内权力时,不受行政权力和其他权力干扰,而是独立地开展工作。第二,反腐败机构成员严格的专业任职资格要求和宽泛的选拔范围,是反腐败机关独立行使权力和依法公正裁决的重要保障,也是防止这些机构本身腐败的重要保障措施。正是由于三个反腐败机构的独立性、中立性、权威性和机构成员的高素质,才有力地促进了其他公共部门的反腐败和预防腐败的制度建设和反腐败制度措施。

(三)公民参与与各部门合作共同反腐败的制度平台

韩国朝野形成的共识:反腐败不仅是反腐败机构的任务,也是公共部门、私营企业和公民共同的任务,尤其认识到没有公民的参与,反腐败不可能取得成功。为此,韩国公民权益委员会承担了公民参与以及各部门合作反腐败这样一个制度平台,形成了由公民权益委员会连接公共部门和民间组织共同反腐和防腐的制度枢纽中心。

(四)反腐败机构的协调与统一

韩国反腐败的机构设置说明,一个国家不在于建立了什么性质的反腐败机构,而在于这个机构是否真正能够发挥它的功能和作用;不在于设置了多少个反腐败组织机构,而在于这些机构的设置是否科学、合理分工,是否明确,协调运转是否顺畅。

尽管韩国最近几年在透明国际公布的反腐败清廉指数国家排名中一直徘徊在第43位上,还不是世界最清廉的国家,但是,经过近20年的努力,韩国反腐败中观制度建设仍然取得了卓有成效的成就,是一种细雨润无声的基础性建设。这种建设不仅是反腐败的制度建设,使腐败被遏制在一个可控限度之内,也是廉政透明建设、清廉文化建设和社会风气建设。(续完)

 

注释:

①反腐败阶段的划分当然不是截然分明的,运动式反腐时期也不是没有制度建设,有些制度建设可能不是直接针对反腐的,但是,客观上成为了后来反腐的制度基础。这里的阶段划分主要是针对反腐败的主要思路和措施转变而言。

②监察厅的性质,实际上既具有司法的一面,也具有行政的一面。作为行政性质的一面,是因为它隶属于政府的一个部门,接受行政部门的领导;作为司法性质的一面,是因为它具有提出司法起诉一面的职能。

③韩国检察系统内部晋升等级的细化实际上要复杂得多。

④韩国大检察厅简介:

⑤韩国大检察厅简介:http://www.spo.go.kr/chn/about/welcome.jsp.

http://www.spo.go.kr/chn/about/welcome.jsp.

⑥限于篇幅,韩国行政审判委员会部分在本文中略去。

①“e-People”翻译成中文并不容易,笔者暂且把它译成“人民电子陈情”平台。但是这似乎又不能涵盖它的功能,第一,它不仅是一个制度平台,同时也是民众与政府沟通的一个渠道;第二,它不仅是民众陈情平台,而且还包含了人民举报腐败、向政府提出工作建议、参与政府政策制定和公共事务论坛的场所。

②可参见民间组织“韩国透明国际”的年度报告和“韩国反腐败独立委员会”、“公民权益委员会”历年的年度报告。

③本文略。

④该委员会1998年成立,隶属于总统,主要功能是审查、清理和筛选现存政府法规和政策,提出适应经济发展和鼓励企业健康发展的法规政策建议。

 

【参考文献】

[1]SEONG-PIL HONG. A Comparative Study on Ombudsman Institutions in Asian Region[M]. Seoul: Anti-Corruption & Civil Rights Commission Korea, 2011.

[2]ANTI-CORRUPTION AND CIVIL RIGHTS COMMISSION REPUBLIC OF KOREA. Ombudsman Annual Report 2007[R].Seoul: Anti-Corruption & Civil Rights Commission Korea, 2008.

[3]CHAPTER III LOCAL OMBUDSMAN. Act on Anti-Corruption and the Establishment and Operation of the Anti-Corruption & Civil Rights Commission of the Republic of Korea[EB/OL].[2013-04-15].http://en.wikisource.org/wiki/Act_on_Anti-Corruption_and_the_Establishment_and_Operation_of_the_Anti-Corruption_%26_Civil_Rights_Commission_of_the_Republic_of_Korea.

[4]TRANSPARENCY INTERNATIONAL-KOREA. Annual Report 2001[C].Seoul: Transparency International-Korea, 2001:4.

[5]ANTI-CORRUPTION AND CIVIL RIGHTS COMMISSION REPUBLIC OF KOREA. Taking a Big Stride Forward on Transparency & Civil Rights[M].Seoul: Anti-Corruption & Civil Rights Commission Korea,2010.

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[9]THE NATIONAL ASSEMBLY. Anti-Corruption Act(Enacted on: 24 Jul, 2001)[EB/OL].[2013-04-24].http://www.iaaca.org/Anti-Corruption Laws/By Countries and Regions/K/Republic of Korea/201202/t20120215_805522.shtml.

[10]HAE-YONG SONG. Anti-Corruption Policy Implementation in Korea. Speech at the Conference of Fighting Corruption and Safeguarding Integrity (Global Forum V)held in Sandton, South Africa, 2-5 April2007.

[11]ANTI-CORRUPTION AND CIVIL RIGHT COMMISSION REPUBLIC OF KOREA. Protecting Civil Rights and Promoting Transparency and Integrity[EB/OL].[2013-05-01].http://www.acrc.go.kr.

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马占稳(1955- ),男,北京行政学院政治学教研部副主任,教授,法学博士。

来源:《北京行政学院学报》2013年第3期、第4期


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