万其刚:彭真关于人大制度完善与有效运行的有关论述

选择字号:   本文共阅读 1398 次 更新时间:2014-01-09 21:17

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万其刚  

 

人民代表大会制度是我国的根本政治制度[1]。如果说新中国成立后第一部社会主义性质的宪法——1954宪法奠定了人民代表大会制度的宪法基础和法制框架,那么,在改革开放后的最初十年里,彭真同志为该制度的发展完善以及有效运作付出了巨大努力,做出了重要贡献。一方面,彭真同志在1979年—1983年担任第五届全国人大常委会副委员长及1983年—1988年担任第六届全国人大常委会委员长期间,主持起草了现行宪法,领导制定了选举法、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法、民族区域自治法等一大批有关重要法律,使我国的人民代表大会制度日益健全。另一方面,彭真同志也是人民代表大会制度的伟大实施者、实践者,在总结实践经验的基础上制定全国人大常委会议事规则等,建立健全会议制度和工作制度,从而不断完善人民代表大会制度这一根本政治制度,并使之有效运作起来,在实践中展现出强大的生命力。

在这一过程中,彭真同志对人民代表大会制度的方方面面内容作了深入浅出、鞭辟入里的阐述。

 

一、人民与国家的关系:人民是国家的主人,人民通过人民代表大会行使国家权力

主权在民,或者说人民民主,是近代以来政治领域中所阐扬和倡导的最基本、最重要的一项原则或理念,也可以说是现代民主政治的基石。人民当家作主,最根本、最重要的就是掌握国家政权,行使国家权力。那么,人民怎么行使国家权力呢?一般来说,主要是两种方式,一种是直接行使国家权力,即直接民主,另一种则是间接行使国家权力,即间接民主。在世界各国的政治现实中,则不外乎是这两种方式的融合,区别只在于融合的程度不同而已。我国也不例外。

我国现行宪法第1条规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这是我国的国家性质,即国体。由这一性质决定:“在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。”宪法第2条进一步规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。彭真同志指出:“这是我国国家制度的核心内容和基本准则。”“人民掌握国家权力,是维护人民的根本利益的可靠保证,也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。”[2]

(一)人民代表大会是我国的政权组织形式,是人民行使国家权力的机关

在我国,宪法和法律赋予人民广泛的自由和权利,正如彭真同志所指出的:“我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”[3]宪法还明确规定:“国家尊重和保障人权”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”其中,“人民如何行使民主权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题。”[4]的确,无论从理论上讲,还是在实践中,在一个幅员辽阔、人口众多的国家,不可能每个人都直接行使国家权力,而只能是通过一定的组织形式、采取间接民主的方式(往往就是代议制的形式)来实现。我国现行宪法规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

在继承和发展1954年宪法(赋予全国人大14项职权)的基础上,1982年宪法明确规定全国人大有15项职权,其中比较重要的有:(1)恢复全国人大有权“监督宪法的实施”的规定;(2)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;(3)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(4)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;(5)增加“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”和“决定特别行政区的设立及其制度”等职权。

而人大又是怎么产生和组成的呢?这就是民主选举。事实上,人民代表大会制度的组织基础是民主选举。人民通过民主选举,产生人大代表,组成各级人民代表大会,行使管理国家的权力。“人民通过民主选举产生的代表行使权力,组织政府,管理国家,并且监督和有权罢免各级政权的组成人员,这是人民最大的、最根本的权利。”[5]换句话说,“选举权和被选举权,是人民行使国家权力的重要标志。”[6]我国宪法规定,年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。彭真同志指出:“保障人民自由行使选举权利和罢免权利,是人民当家作主、管理国家的重要保证,也是实行民主集中制的重要基础。”[7]

在我国,人大代表选举制度分为直接选举和间接选举两种。直接选举就是将代表名额分配到选区,由选区选民直接投票选举产生代表;间接选举是将代表名额分配到选举单位,由选举单位投票选举产生代表。1953年选举法确立了“直接选举与间接选举相结合”的原则[8],规定全国人民代表大会代表,省、县和设区的市人民代表大会代表,由其下一级人民代表大会选举。乡、镇、市辖区及不设区的市人民代表大会代表,由选民直接选举。就是说,在县以下实行直接选举、县以上则实行间接选举。1979年选举法把直接选举人大代表的范围扩大到县一级:即不设区的市、市辖区、县、自治县、人民公社、镇的人民代表大会代表,由选民直接选出。彭真同志指出:“在一个县的范围内,群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的,实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举,而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”[9]把直接选举扩大到县级,“使县级人民代表大会直接掌握在人民手里,再由县级人代会选举县级人民政府和省级人代会。省级人代会选举省级人民政府和全国人代会。”[10]这样,人民就可以通过人大代表管理国家大事,掌握自己的、民族的、国家的命运。

总之,“人民通过由自己选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力,充分体现了民主集中制的原则。”[11]这充分表明人民代表大会的权力来源于人民,要对人民负责,受人民监督。需要说明的是,1979年全面修订选举法之后,1982年、1986年、1995年、2004年和2010年分别做了修改,进一步完善了人大代表选举制度。

彭真同志强调,要真正实现人民民主,“民主就不能怕麻烦。一言堂不行,几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事,光是党内作出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”[12]他还专门批评了嫌民主麻烦的观点和做法。“有些干部甚至领导干部嫌民主麻烦,说什么‘选举选举,多此一举’;有的地方把群众依法推荐的候选人随便勾掉、换掉;群众依法选出的代表不合自己的意,就宣布无效,等等,这是不符合选举法的原则的。”[13]依法办事,往往要麻烦一点,但结果会比较好。一言堂好像省事,结果往往费事甚至坏事。所以,“选举决不能只图省事,要力求保证人民群众便于行使民主权利、便于选出能真正代表他们意见的代表。”[14]

我国的人大代表植根于人民群众之中,分布在全国各地区、各部门、各行业和各岗位,从事各种不同职业,具有极为广泛的代表性。各级人民代表大会本着对人民负责的精神,行使宪法和法律所赋予的职权,讨论决定全国和地方的大事,在国家生活中起着重要作用。各级人民代表大会是党和国家联系人民群众的重要桥梁,也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。这是国家一切权力属于人民、人民代表大会按照人民意志行使权力的重要保证,也是人民代表大会制度优越性与生命力的重要体现。

人民通过民主选举,选派代表组成各级人大。这就有一个选民与人大代表的关系,以及人大代表与选区、选举单位的关系。换句话说,各级人大及其常委会由代表和常委会组成人员组成,这些人就要受选民和选举单位的监督,选民和选举单位对自己选出的代表可以随时撤换。彭真同志还多次强调:常委会要加强联系人大代表,要保障代表与人民群众密切的、不可分割的联系。

(二)自治制度是人民直接行使民主权利的形式

彭真同志积极倡导实行直接民主,提出“在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”[15]实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张。早在上世纪50年代初,他就建议在城市中“建立街道办事处和居民委员会”[16],把街道居民组织起来。他强调,没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个方面,还缺乏全面的巩固的群众基础。“实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。”这也是“国家政治体制的一项重大改革”[17],对于实现人民民主等方面,具有重大而深远的意义。

在我国,基层群众自治有多种形式,既包括村民(居民)委员会的自治[18],还包括企事业的民主管理以及立法过程中的公开征求意见等。在谈到村民委员会时,彭真同志指出:“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众直接依法决定,这是最广泛的民主实践。”[19]他还亲自调研村民委员会组织法的制定,主张尽快颁布实施,因为在他看来,这部法律关系亿万农民,也关系宪法的规定能不能认真地或实际地执行[20]。

企事业的职工代表大会是保证职工对本单位实行民主管理的基本制度。新中国成立后即在公有制企业中实行了职工代表会议制度,1957年后在全国普遍推行了这一制度。1982年宪法第16条规定,国营企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。全民所有制工业企业法进一步确认了职工参加企业民主管理的权利,第51条规定:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构。”企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进本单位的改革发展稳定等方面发挥了积极作用。

新中国成立以后,在立法过程中比较注重公民的参与,尤其是在立法工作中强调并实行走群众路线,从群众中来,到群众中去,并把这作为一项重要的立法指导思想。彭真同志也一再强调这一指导思想。他指出:全国人大常委会在制定法律的过程中,“要坚持民主集中制,在高度民主基础上高度集中;要坚持群众路线,要反复从群众中来,到群众中去,反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见,而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[21]

彭真同志主张实行民主立法,“任何工作都不能搞一言堂,立法尤其不能搞一言堂,不然的话,是要出乱子的。”[22]在立法过程中要欢迎不同意见,并“认真考虑各种不同的意见”[23],特别是要公开征求意见,进行全民讨论。将法律草案在报刊、电视等新闻媒体上公布,让全民参与讨论,其意义深远。彭真同志在谈到组织全民讨论宪法修改草案时指出:“既然要全体人民来遵守,对宪法的修改就非得切实发扬社会主义民主,交付全体人民讨论不可。”[24]这不仅是民主立法的问题,也是人民直接行使国家权力,是直接民主的一种实现形式。“全民讨论也是十亿人民直接参加国家管理的一种重要形式。”[25]

需要说明的是,在总结成功做法和经验的基础上,九届全国人大三次会议于2000年3月通过的《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,并在第34、35条中作了进一步明确规定。这就把立法工作走群众路线法定化。同时,2008年4月,十一届全国人大常委会委员长会议决定,凡是常委会审议的法律草案,原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布,广泛征求意见,进而实现法律草案公布工作的常态化和机制化。

 

二、人大与“一府两院”的关系:选举和被选举、监督和被监督、决议和执行

我国宪法规定,国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。选举或决定任命国家机关领导人员、组织国家机关,是人大及其常委会的重要职权,是使国家政权真正掌握在人民手中的重要途径,是使党组织推荐的人选成为国家政权机关领导人员的重要保证。

(一)“一府两院”向同级人大及其常委会负责并报告工作

在我国社会主义制度下,全体人民的根本利益是一致的。因此,“我国国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力”[26]。在这一前提下,对国家机构的设置和职责权限作了规定,既明确设置政府、法院和检察院,又划分国家的行政权、审判权和检察权,一方面,“一府两院”向人大负责并报告工作,另一方面,“一府两院”在宪法和法律规定的职责范围内独立负责地开展工作。彭真同志指出:“在法律的制定和重大问题的决策上,必须由国家权力机关,即全国人大和地方各级人大,充分讨论,民主决定,以求真正集中和代表人民的意志和利益;而在它们的贯彻执行上,必须实行严格的责任制,以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主,保证人民行使国家权力,是不可缺少的。”[27]只有国家权力机关作出的决定得到行政机关迅速有效的执行,得到审判机关和检察机关公平公正的执行,人民的意志才能得到实现。

在法律法规的贯彻执行上,实行严格的责任制,由政府、法院、检察院依法各负其责。特别是,国务院实行总理负责制;总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。各部、各委员会实行部长、主任负责制;部长、委员会主任召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议。所以,人大应当在宪法规定的职权范围内进行工作。这是“一个界限,不要越俎代庖”,“不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样,就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了,第二也管不好。”[28]就是说,人大不代行“一府两院”的职权。“人大决定问题,并不具体执行。谁执行?政府。十亿人的事情,总还得有一个行政制度。国务院就是中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。此外,还有军委、最高人民法院和最高人民检察院”[29]。国家机构的这种合理分工,充分体现了民主和效率的统一,既有利于充分发扬民主、避免权力过分集中,又有利于集中力量办大事、提高工作效率,使国家的各项工作协调有效地进行。

总之,在我国,人大选举组成“一府两院”,“一府两院”向人大负责;人大及其常委会审议决定重大问题,“一府两院”执行;人大监督“一府两院”,“一府两院”接受人大的监督。“这就是我们国家的民主制度。有了这个制度,坚持这个制度,人民民主就有保障,国家就会比较稳定”[30]。

需要指出的是,在我国,人大与“一府两院”不是三权鼎立的关系。邓小平同志指出:“我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种制度益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”[31]彭真同志对此也有深刻阐述,强调,“全国人大是最高国家权力机关,全国人大的执行机关是国务院,不是三权鼎立。”[32]这与西方许多国家实行的上院(参议院)、下院(众议院)“两院制”和立法、行政、司法“三权分立”有很大不同。在资本主义国家的议会中,对问题是展开讨论、辩论的,有时争论得很激烈,但是它和全国人大及其常委会的基本性质不一样。“我们决定问题是以全国各族人民共同的最大利益为标准,而不是以哪一部分人的利益为标准。我们代表人民行使国家权力,重大事情都是经过大家审议决定,切切实实地按照民主集中制的原则办事情,没有三权鼎立之类的牵制。”[33]

(二)人大与“一府两院”是决定与执行、监督与被监督的关系

监督权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。彭真同志明确将人大对“一府两院”的监督分为法律监督和工作监督。法律监督主要是监督宪法的实施,包括履行宪法规定的职权。对行政、审判、检察工作的监督,包括听取和审议工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算决算[34]。

改革开放之后,要求加强监督的呼声一直很强烈。彭真同志就说过:“大家认为常委会过去做了不少工作,但是对法律实施的监督,对行政、审判、检察工作的监督,做得不够。这个意见提得好,已经吸收进常委会的工作报告。”[35]的确,人大及其常委会的监督,与宪法法律的规定和人民的期望相比有相当大的差距,特别是同立法工作相比,监督工作仍然是人大工作一个相当薄弱的环节[36]。

那么,人大及其常委会究竟应该如何行使宪法和法律赋予的监督职权,如何开展监督工作呢?彭真同志对此有深刻阐述。

第一,要严格依法办事,既不能失职,也不能越权。这是做好人大工作尤其是监督工作必须遵循的原则。不要失职,就是要认真履行宪法赋予的职责;不要越权,就是不要越俎代庖,干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的职权[37]。

第二,人大监督的重点是对法律实施的监督。彭真同志指出,人大及其常委会的监督有广义与狭义之分。从广义的监督来说,还包括审查国民经济和社会发展计划,审查预算、决算,审议工作报告,人事任免等。狭义的监督,主要是法律实施的监督。“订立了法实行了没有?违反了没有?有法不依等于没有法。无论是国务院,还是各省、自治区、直辖市的人大和人大常委会,他们制定的法规、作出的决定,如果与宪法和法律有抵触,那就要行使法律监督权,这是宪法规定得很清楚的。”[38]就是说,人大及其常委会要从法制方面进行监督,而把法制方面的监督工作抓起来,就会大大地推动民主法制建设。这里着重说一说人大及其常委会开展对法律实施情况的检查。现行宪法没有对此予以明确规定,只是规定全国人大及其常委会监督宪法的实施,地方各级人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。1993年9月2日,八届全国人大常委会第三次会议通过的关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定,明确了执法检查的主体和对象、程序等。此后,执法检查作为常委会常规性的工作之一,“已经成为常委会组成人员除常委会会议之外集体参与最多的一项工作。”[39]现在,全国人大常委会一般每年检查4、5部法律的实施情况。这既有利于保障法律的正确有效实施,保障政府依法行政、司法机关公正司法,保障人民群众的合法权益。

第三,听取和审议国务院有关部门的工作报告。全国人大常委会议事规则就“听取和审议工作报告”作了专章规定,第22条规定,常委会全体会议听取国务院及国务院各部、各委员会向常委会的工作报告。1989年4月,七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则第30条规定,全国人大每年举行会议的时候,国务院向会议提出的工作报告,经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。同时,这次会议批准的常委会工作报告中也明确提出:“每两个月一次的常委会会议,可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报,这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议,一般不需要作出决议。”[40]从此,全国人大常委会及其常委会听取和审议有关工作报告或工作汇报遂形成相应的制度。近些年来,常委会每年一般安排听取和审议8—10个工作报告或专题汇报。实践证明,这有利于督促“一府两院”开展工作。

改革开放之后,各级人大及其常委会在行使监督权方面做了大量工作,积累了丰富经验,并在实践中创造了一些新的监督形式。比如,由人大常委会组织代表或常委会组成人员评议“一府两院”的工作,后来又创造了对选举和任命的干部进行述职评议。全国人大常委会重视总结和支持地方人大常委会开展监督工作的探索和做法,曾充分肯定了地方“两评”这种监督形式[41]。八届全国人大常委会每年向代表大会所作的工作报告,都肯定了“两评”的做法和经验,并被全国人大会议审议通过的有关决议所批准。

需要说明的是,2006年8月27日,十届全国人大常委会第23次会议审议通过的监督法,以宪法为根据,认真总结人大常委会监督工作的经验和做法,进一步从法律上明确了监督权、监督形式等。

 

三、中央与地方的关系:单一制的共和国

(一)我国的国家结构形式

国家结构形式分为单一制和复合制。我国是中央集中统一领导的单一制国家,在国家结构上采取单一制形式。

第一,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。我国现行宪法对中央和地方国家机构的职权作了明确划分。全国人大及其常委会行使最高国家权力,包括修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改法律、审查和批准国民经济和社会发展计划以及中央预算决算等。地方各级人大及其常委会行使地方国家权力,在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行,依照法定权限通过和发布决议,审查和决定地方经济建设、公共事业建设等计划;在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,省级和较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规;民族自治地方人大还有权制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会或省级人大常委会批准后生效,其中省级人大常委会批准的自治条例和单行条例,还要报全国人大常委会备案。这样,我们的立法体制、监督体制、财政体制等都与国家结构的特点相适应。彭真同志多次强调,我们国家很大,加之各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定“有利于各地因时因地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”[42]

第二,我国是统一的多民族国家,各民族一律平等。1982年宪法不仅重新确立了我国的民族方针政策,而且在深刻总结我国实行民族区域自治制度经验教训的基础上,全面恢复了1954年宪法有关该制度的原则和主要内容,并予以发展和完善[43],主要表现在:(1)明确“各民族平等、团结和共同繁荣”的基本原则。正如彭真同志所指出的:这“是中国共产党和我们国家奉行的基本原则。”[44](2)进一步明确了民族区域自治制度。1982年宪法第4条规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”同时还增加了关于民族区域自治制度的一些规定。历史事实证明,“民族区域自治制度是经过实践考验适合我国国情的正确制度”,“只有在统一的国家内实行民族区域自治,才能抵御外来的侵略和颠覆活动,保障整个国家和各民族的共同繁荣。”[45]

第三,实行特别行政区制度。落实“一国两制”的伟大构想,在香港、澳门建立特别行政区,在维护国家主权的前提下,实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治,确保了香港、澳门的顺利回归和长期繁荣稳定。和各民族自治地方一样,特别行政区也是国家不可分离的部分。

第四,各地区之间是平等的。2010年选举法修改的一项重要原则,就是要体现人人平等、民族平等和地区平等。为此,第十六条中规定,要按照保证各地区都有适当数量代表的要求对全国人大代表名额进行分配,并确定了“相同的地区基本名额数”。同时,由选举单位组成的代表团,不论代表人数多少,都享有平等的权利,都可以依法单独提出议案。

总之,我国的国家结构形式是单一制共和国,在少数民族聚居的地方实行民族区域自治,实行“一国两制”方针,在香港、澳门建立了特别行政区,这都是从中国国情出发,符合中国实际的。

(二)关于上下级人大常委会之间的关系

上下级人大特别是人大常委会之间的关系问题,是伴随着人大及其人大常委会的建立而提出的。究竟是领导关系,指导关系,还是法律监督关系,工作联系关系?彭真同志多次就此发表讲话,指出“全国人大及其常委会对省级人大及其常委会,不好说是领导关系”,其中最重要的理由:它们都是国家权力机关,都依照法律规定行使国家权力机关的职权。具体来说:

第一,建立县级以上地方人大常委会,目的就是下放权力,把中央过分集中的权力分一部分给地方,以充分发挥中央和地方两个积极性。

第二,从实际工作看,全国人大及其常委会对省级人大及其常委会依法行使职权,不能干预,也不好干预。否则就与宪法精神抵触了。

第三,全国人大及其常委会对省级人大及其常委会有法律监督的责任,虽然这有指导作用,但也不同于领导关系。

第四,全国人大常委会和地方人大常委会在工作上是有联系的。比如,全国人大常委会应该召集省级人大常委会负责同志开会,座谈、总结、交流工作经验;全国人大常委会秘书处办的《工作通讯》[46]是加强联系、交流经验的;全国人大常委会秘书处和法制工作委员会等商议答复省级人大常委会就工作中的法律适用等问题提出的询问;全国人大常委会对地方选举工作负有指导责任[47]等。

彭真同志说:“总之,全国人大常委会对省级人大常委会,是法律监督关系,不是领导关系;有些方面有指导作用,有些方面是工作关系。”他还提出,全国人大常委会应该采取以下措施,加强同省级人大常委会和人大代表的联系:(1)继续请省级人大常委会负责同志列席全国人大常委会会议。这是一个好制度,有助于全国人大常委会了解各地的情况。(2)委托省级人大常委会联系本地区工作、居住的全国人大代表,列席某些适当的会议,参加视察。(3)联络局是专管联络的,应该努力做好工作[48]。

应该说,彭真同志的论述是十分经典的,他所倡导建立的有关联系制度也已成为现实,并发挥着重要作用。

(三)维护国家的统一

我国是一个集中统一的社会主义国家。社会主义法制的统一,是维护国家统一、民族团结、政治安定、社会和谐的法制基础,是促进经济协调发展和社会全面进步的法制保障。我国宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”而这就必须维护宪法的尊严和权威。

第一,1982年宪法规定,全国人大及其常委会行使国家立法权;国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。同时,还确认了1979年地方组织法对省级人大及其常委会制定地方性法规的权限;后来又两次修改地方组织法,赋予省(区)的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规。而民族自治地方则继续享有制定自治条例和单行条例的权力。2000年3月颁布的立法法,进一步规范立法活动,健全国家立法制度,维护国家法制的统一。

第二,宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体,各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。同时,全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件的备案审查,通过撤销与宪法和法律相抵触的法规、决定和命令,促进法制统一。

第三,保证宪法的实施。彭真同志强调,“要动员一切力量,从各方面保证宪法的实施。”针对“在一些方面和一些地方依然存在着漫不经心地对待宪法和法律,不依法办事甚至知法犯法、执法犯法的现象”,明确提出“凡是藐视宪法和法律,违反宪法和法律的,不管是什么机关,不管是什么干部,都要严肃地批评并责其纠正,甚至给以必要的法律的制裁。”[49]全国人大及其常委会要认真履行宪法所赋予的监督宪法实施的职权,纠正和追究重大的违宪行为。地方各级人大应当按照宪法的规定,切实地保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。

 

四、人大与其常委会的关系:产生与被产生、监督与被监督

(一)全国人大设立常委会

我国的人民代表大会代表包括民族、界别、党派、性别、华侨、解放军等方方面面的代表性人物。各级人大代表的数量不可能很少,少了就难以代表各方面的利益,不利于反映民意和集中民智。然而,代表人数多了又不便于经常开会讨论和决定问题。通常情况下,人民代表大会会议每年举行一次,且会期也不宜过长[50]。这就有必要由人民代表大会从代表中选举组成常委会,在代表大会闭会期间开展经常性工作。换句话说,人大设立常委会,目的是保证在人大闭会期间也能开展工作,而常委会组成人员同样都是代表,区别只在于是代表中选举产生的常务代表。彭真同志指出:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。”而全国人大常委会组成人员的数量少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作[51]。

第一,关于全国人大常委会的性质和组成。全国人大从第一届开始就设立了常委会。1954年宪法规定,全国人大常委会为全国人大的常设机关,对全国人大负责并报告工作;全国人大常委会由委员长,副委员长若干人,秘书长,委员若干人组成。全国人大选举并有权罢免全国人常委会的组成人员。这一规定延续至今。1982年宪法加强了全国人大常委会的组织,并增加规定了三方面重要内容。(1)常委会组成人员中应当有适当名额的少数民族代表。(2)常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这“实际上将有相当数量的委员是专职的”[52],尽管人大代表基本上都是兼职的。(3)委员长、副委员长连续任职不得超过两届。全国人大常委会组成人员的人数从第六届到第九届,一直保持在155人。适应优化常委会组成人员结构、加强常委会自身建设的需要,第十届全国人大常委会组成人员增加到175人;十一届全国人大常委会组成人员仍保持175人。

第二,关于全国人大常委会的职权。1954年宪法规定全国人大常委会有主持全国人大代表选举等19项职权。1982年宪法赋予全国人大常委会21项职权,将原来属于全国人大的一部分职权交由它行使,因而扩大了它的职权[53]。这主要集中在以下几个方面:(1)在立法方面,全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。全国人大常委会可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触[54]。(2)在重大事项决定方面,全国人大常委会有权在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。(3)在监督方面,全国人大常委会有权监督宪法的实施,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省(区、市)人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

(二)全国人大设立专门委员会

1954年宪法有关全国人大设立委员会的规定[55],在实际执行过程中逐渐暴露出其不完善或者缺陷。当时,彭真同志直接领导了关于健全人民代表大会制度的研究和探索。研究的结论之一就是:从健全全国人大的工作机构入手,增设若干个常设委员会协助全国人大及其常委会进行立法和监督[56]。遗憾的是,研究结论及提出的方案被搁置,直到改革开放之后才被采纳。

1982年宪法规定,全国人大设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨和其他需要设立的专门委员会。这就比起1954年宪法所规定的数量来有了增加。实践中,专门委员会的数量还有变化。在六届全国人大设立六个专门委员会的基础上,七届全国人大增设内务司法委员会,八届全国人大增设环境保护委员会(后改为环境与资源保护保护委员会),九届全国人大增设农村与农业委员会,十届和十一届全国人大均维持九个委员会的设置不变。

专门委员会的主要任务和职责,就是协助全国人大及其常委会行使职权,具体包括:(1)在全国人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案。(2)协助全国人大常委会行使监督权,对法律的贯彻实施情况进行检查监督[57]。

(三)县级以上地方人大设立常委会

早在1954年宪法制定过程中,就有人提出地方人大应设立常委会。但由于种种原因,未能作出规定。1956年4月25日,毛泽东同志在《论十大关系》中提出处理中央与地方关系的原则:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。……我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。我们要统一,也要特殊。”[58]如前所述,上世纪50年代中期,关于健全人民代表大会制度的研究和探索,所得出的另一结论就是:地方人大也需要常设机构即建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会,加强对地方各级政府机关的监督[59]。1965年,党中央和全国人大常委会根据实际需要,又一次提出县级以上地方人大设立常委会的问题。

1979年5月,彭真同志在给中央的报告中说,关于这个问题,有三个方案:(1)用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。(2)取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,虽然在名义上取消了革命委员会,但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。(3)县以上地方各级人大设常委会,并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称),这个方案可能比较好些[60]。报告还阐述了实行第三个方案的理由。邓小平同志在该报告上批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”[61]

1979年7月,五届全国人大一次会议通过的关于修改宪法若干规定的决议和地方组织法,规定在县级以上地方各级人大设立常委会。彭真同志指出,过去,地方人大一开过代表大会就没有事了,这次规定,县、省级人民代表大会设立常委会,在人大闭会期间,人民通过人大常委会和人民政府来管理国家[62]。1979年下半年,66个县、自治县、不设区的市和市辖区进行了直接选举的试点工作,第一批共66个县级人大常委会产生。

应该说,县级以上人大设立常委会,是我国人民代表大会制度健全的一个重要标志,也是新时期民主法制建设所取得的一项重要成就。这对完善人大制度、推动人大工作,推进依法治国,建设社会主义法治国家的进程,促进当地社会政治经济文化的发展,都发挥了积极作用。

1982年宪法进一步完善了对地方人大常委会的规定:县级以上地方各级人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成,对本级人大负责并报告工作,县级以上地方人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

县级以上地方各级人大常委会的职权,包括以下四个方面:(1)立法权。省(区、市)人大常委会在本级人大闭会期间,可以制定地方性法规。(2)重大事项决定权。讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。(3)监督权。监督本级政府、法院和检察院的工作;撤销本级政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人大的不适当的决议。(4)任免权。依法决定国家机关工作人员的任免;在本级人大闭会期间,罢免和补选上一级人大的个别代表;依法任免法院副院长、检察院副检察长及批准任免下一级检察院检察长等职务。

(四)地方人大设立专门委员会

专门委员会也是人民代表大会的常设机构。按照宪法和法律规定,省级和设区的市级人大设立专门委员会,在代表大会开会期间受代表大会领导,代表大会闭会期间受常委会领导。专门委员会的职责主要是研究、审议和拟订有关议案,并对属于本级人大及其常委会职权范围内的有关问题,进行调查研究,提出建议。

(五)建立健全人大常委会的工作机构

在上世纪50年代中期,就提出要加强常委会工作机构建设。在改革开放之后,彭真同志多次指出,要把人大常委会的工作机构逐步健全起来。这是因为,首先,人大常委会“经常的工作,许多系统的调查研究和具体准备工作,还必需依靠工作机构的工作人员。”第二,尽管常委会组成人员改选了,有工作机构作基础,经常工作可以连续进行。第三,健全社会主义法制的长期性,也决定了要把“人大常委会的工作机构逐步健全起来,否则担负不了立法和其他基本任务。”[63]第四,工作班子要能做“苦力”。要以青壮年为主,少而精,高效率,精干善战[64]。

健全人大常委会的工作机构是一个十分重要的问题。委员长会议决定,由彭冲副委员长牵头,还有秘书长等几个人共同来研究。1986年9月至1987年5月,进行了关于健全人大机关工作的调查,并形成《关于健全人大机关工作和机构的报告》。委员长会议于1987年6月原则批准该报告。这对于健全人大机关工作,适应全国人大及其常委会依法行使职权发挥了积极作用。目前,全国人大机关包括办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港和澳门基本法委员会,以及各专门委员会的办事机构等。

 

五、人大及其常委会的工作原则:民主集中制

(一)实行民主集中制

在我国,民主集中制不仅是十分重要的组织原则,也是工作原则。人大作为民意机关和代议机关,是“集体有权,个人无权”,必须实行民主集中制和合议制,集体决定问题,集体行使职权。彭真同志指出:“人大是集体负责制。人大代表、常委委员的权力是很大的。参与决定国家大事、参与行使最高国家权力,这个权力还不大?权力是很大的,不能说只由个人拍板才叫有权。但是,人大代表、常委委员的权力是集体行使的,决定是集体作出的。法律、议案由人大或人大常委会集体决定,不是由个人也不是由各专门委员会决定……国家重大的问题需要集思广益,实事求是,按照民主集中制作决定。”[65]可以说,民主集中制既是人大行使职权最基本的原则或规则,也是判断人大工作对与错、越权或者失职的基本标准。

人大及其常委会怎么具体行使职权呢?换句话说,在人大或人大常委会行使职权的过程中究竟如何体现民主集中制?在彭真同志看来,民主集中制就是民主基础上的集中,集中指导下的民主,这二者是统一的。“首先是民主。人大及其常委会审议、决定问题时,在广泛的、高度的民主基础上进行,各种意见自然就会趋于一致,真正集中。经过广泛民主,充分讨论,绝大多数人的意见一致了,极少数不同意见还是会有的,怎么办?进行表决,少数服从多数”[66]。就是说,在充分发扬民主的基础上,集体行使职权,集体决定问题,由代表或常委会组成人员依照法定程序进行表决。在会议审议过程中,每个代表或常委会组成人员充分发表意见,会议对于审议中提出的各种意见,包括不同意见,都要认真研究。同时,人大常委会在举行会议时,各专门委员会组成人员、下一级人大常委会负责人列席会议,还邀请部分人大代表列席会议,参加审议和讨论。

特别值得指出的,究竟采取什么样的会议形式,才能更好地讨论问题?过去人大常委会开会,就是全体会和小组会,不便充分交换意见。后来,在实践中全国人大常委会创造了联组会的形式,“这便于交流、集中意见,更好地发扬民主,是一种好办法。联组会上,常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关的问题生动活泼、畅所欲言地交换意见,充分展开讨论,赞成的,怀疑的,反对的,都可以简单明了地各抒己见,平心静气地讨论、辩论,把主要问题集中讨论、辩论清楚,不管是委员长、副委员长、委员,还是列席的同志,谁的意见对,就采纳谁的意见,最后形成结论。”[67]是的,这已经形成为的工作习惯或惯例,还写入了全国人大常委会议事规则中,成为一种制度。

这里还要说一说立法中的三审制。1983年3月5日,委员长会议确定了人大常委会审议法律草案的程序。“凡向全国人大常委会提出的法律草案,由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见,经常委会同意列入议程后,先在常委会会议上听取法律草案的说明,然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议修改;同时,常委会组成人员将法律草案和有关资料带回,进行研究,在下次或者以后的常委会会议再对该法律草案进行审议。”[68]这被2000年3月九届全国人大三次会议审议通过的《立法法》明确规定下来。

在会议表决时,代表或常委会组成人员无论来自哪个地区和从事什么职业,无论职务高低,都是平等的,每人一票,每票效力相同,最后按照多数人的意见作出决定。彭真同志多次强调,包括他这个全国人大常委会委员长在内,各级人民代表大会及其组成人员都要严格遵循个人服从组织、少数服从多数的民主原则。

(二)切实转变工作作风和工作习惯

人大行使职权的基本形式是举行会议,凡事都讲程序、开会决定。立法有立法的程序、监督有监督的程序,一个事要开好几个会。“人大常委会是集体行使权力,集体决定问题。这一点同政府不同,政府是实行首长负责制。”[69]政府工作遵循的是行政首长负责制,有些事情个人当场就能拍板。

1984年3月,彭真同志在省(区、市)人大常委会负责同志座谈会上开宗明义地提出:“人大常委会的工作仍处在一个大转变的过程中。”一方面,“我们根据地的政权也有一些法,但有限,也很简单。”建国以后,“不讲法制怎么行?要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅靠政策,还建立、健全法制,依法办事。”这表明我们党对治理国家的基本方式有了新的认识,由原来的依靠政策治理国家逐步转变为既依靠政策又依靠法律来治理国家。另一方面,就做好人大工作来说,也有一个转变的问题。当时很多同志从党政工作岗位转到人大工作,对人大工作不熟悉、不习惯,彭真同志根据自己的切身经验和他对宪法法律的深刻理解,花费了很大精力,言传身教,多次强调要改变工作习惯和工作作风,适应新的工作制度、工作方法,尽快实现角色的转变。他深刻地指出,这是不容易的,但是,一要“以马列主义、毛泽东思想的基本原则,以党章、宪法、法律为标准,来衡量我们的工作习惯和工作方法,不适应、不合适的就改。”二要学习,不仅要学习党章,更要学习、熟悉宪法和法律。三要对基本的、重大的、长远的问题,进行系统的调查研究。这对党和国家的工作是很必要的[70]。

(三)人大专门委员会怎么开展工作

1983年6月,彭真同志就全国人大专门委员会怎么工作发表讲话。概括起来,主要有以下几点。

第一,专门委员会是人大及其常委会的重要工作机构,但“不是最后决定问题的代表机关。”

第二,在代表大会期间,专门委员会主要是管两件事,即管议案和管质询案。专门委员会开展工作有其特点和优势,比如,人数较少,便于分门别类地研究、讨论问题;对有关问题比较熟悉,研究有关问题,可以考虑得更深入、更周到些;提议案(质询案)和有关部门可以列席专门委员会会议,发表意见,共同讨论,这有助于客观、全面、系统、深入地研究决定问题。

第三,专门委员会的职责不是同国务院、最高人民法院和最高人民检察院唱“对台戏”。它遵循的方针是实事求是,按照宪法办事,是就是,非就非。对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正。

经验证明,全国人大和它的常委会要加强经常工作,没有必要的专门委员会作助手,是困难的。大部分议案、质询案先由有关专门委员会审议,大会主席团对问题可以考虑得更周到些,大会的决定可以更符合实际,最终有助于加强、充实全国人大及其常委会的工作。

彭真同志指出,宪法规定了专门委员会的职责,但经常的具体工作究竟干什么?怎么干?还缺乏全面的经验。各专门委员会可以先拟订几条,边工作,边总结,边修改、补充,过一段时间,再作一般的、基本的规定[71]。的确如此,之后制定的全国人大常委会议事规则、全国人大议事规则等都对专门委员会如何开展工作作了进一步规定,各专门委员会也陆续制定了各自的议事条例或办法。

(三)人大机关怎么开展工作

第一,机关要有一个好的思想作风。彭真同志提出,人大常委会机关工作人员要做到以下四点:坚持把马列主义、毛泽东思想作为一切行动的指针;全心全意为人民服务;充分发扬民主,实行民主集中制;坚持真理,随时修正错误。[72]

第二,要切实提高机关干部的素质和能力。彭真同志充分肯定通过举办立法工作干部培训班等方式,还强调在职干部的学习,特别是要学习马列主义基本理论[73]。

第三,机关应当围绕常委会工作,在思想、政治的重大问题上,及时了解、集中情况和问题,比较、研究解决问题的各种方案,适时地向常委会提出来,供常委会的同志们参考,当好常委会的参谋、助手[74]。

 

注释:

[1] 在我国的宪法和法律中并没有这样的明确规定,而这一说法最早见于1954年9月15日,刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中提出:“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。”见《刘少奇选集》下卷,人民出版社1984年版,第157页。

[2] 《彭真文选》,人民出版社1991年版,第442页。

[3] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第149页。

[4] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第427页。

[5] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第109页。

[6] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第149页。

[7] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第4页。

[8] 这一原则一直延续至今,只是具体内容略有变化。

[9] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第4页。

[10] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第38页。

[11] 《彭真文选》,人民出版社1991年版,第476页。

[12] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第363页。

[13] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第205页。他还指出:“有的人没有当‘长’的时候对民主和法制还觉得重要一点,当了什么首长就对民主和法制不那么热心了,甚至有点嫌麻烦了。”见《彭真文选》,人民出版社1991年版,第534页。

[14] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第206页。

[15] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第428页。

[16] 见《彭真文选》,人民出版社1991年版,第240—241页。

[17] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第428页。

[18] 彭真说:“在城乡按居民居住地区设立的居民委员会、村民委员会,是具有中国特色的基层群众性自治组织。”见《彭真文选》,人民出版社1991年版,第477页。

[19] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第428页。

[20] 宪法和法律的规定能不能认真地或实际地执行,这是彭真同志民主法治思想中很重要的一点,也是他反复加以强调的。

[21] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第303-304页。

[22] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第268页。

[23] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第266页。

[24] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第271页。他还指出:“法律是要十亿人遵守的,制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来,很好研究,吸收正确的,抛弃错误的,把正确的意见集中起来,才有可能使法律比较符合实际,能够行得通。”见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第98页。

[25] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第118页。

[26] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第325页。

[27] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第324—325页。

[28] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第335页。

[29] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第328页。

[30] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第328页。

[31] 《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第220页。

[32] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第214页。

[33] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第614页。

[34] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第270—271页。对监督的这种“二分法”,近些年来一直有质疑的声音,认为随着法制的不断健全,工作也是要依法开展,很难截然区分法律监督和工作监督。

[35] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第269页。

[36] 见刘政:《关于人大及其常委会监督的历史考察》,载刘政、程湘清:《人大监督探索》,中国民主法制出版社2002年版,第81页。正因为如此,从20世纪80年代中期起,“在历次全国人大会议上代表对人大常委会工作的意见,都集中在监督不够有力方面。人大常委会在向代表大会报告中,年年都检讨这个问题,但改起来却难了。”见刘政:《完善人民代表大会制度亟待解决的若干问题》,载刘政、程湘清:《人民代表大会制度的理论和实践》,中国民主法制出版社2003年版,第139页。

[37] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第360—361页。

[38] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第562页。

[39] 刘镇:《全国人大常委会的监督工作》,载全国人大培训中心编:《十届全国人大常委会法制讲座》第一辑,中国民主法制出版社2004年版,第32页。

[40] 彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,载《中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》,人民出版社1989年版,第160页。

[41] 1995年5月,乔石同志在讲话中说:近几年来,许多地方人大及其常委会创造了一些好的经验和做法。如组织代表评议政府、法院、检察院的工作,对国家权力机关选举、任命的工作人员开展述职评议等,都取得了较好的效果。见《乔石谈民主与法制》(下),人民出版社、中国长安出版社2012年版,第436页。

[42] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第113页。

[43] 1984年5月31日,六届全国人大二次会议审议通过的民族区域自治法,把宪法关于民族区域自治的基本原则具体化、法律化、制度化。2001年2月28日,九届全国人大常委会第20次会议对该法作了修改,以适应民族地区政治、经济、文化建设的新形势和新要求。

[44] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第166页。

[45] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第167页,113页。

[46] 即现在由全国人大常委会办公厅主办的半月刊——《中国人大》杂志。

[47] 根据选举法规定,县级人大常委会领导本级和乡级的选举委员会,省级和设区的市级人大常委会指导本行政区域内的直接选举,全国人大常委会制定和修改选举法及选举办法,并对选举工作中的问题进行答复。总之,上下级人大及其常委会在选举问题上是有指导关系的。

[48] 以上内容,见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第231—237页。

[49] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第474页。

[50] 关于全国人民代表大会会期的具体情况,见万其刚、蔡春红、苏东:《全国人民代表大会会议制度研究》,载《当代法学》2004年第5期,转载于中国人民大学书报资料中心编:《宪法学、行政法学》2005年第2期。

[51] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第163页;另见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第43页。

[52] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第161页。

[53] 1982年宪法不仅全面恢复1954年宪法的有关规定,还保留了1978年宪法增加的全国人大常委会对宪法的解释权。

[54] 在全民讨论中有人提出,在扩大全国人大常委会的职权时,应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。因此,宪法增加了这一但书。见《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第455页。

[55] 1954年宪法规定,全国人大设立委员会,包括民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会;民族委员会和法案委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。1975年宪法删除了全国人大设立委员会的相关规定。

[56] 彭真同志提出在全国人大增设司法检查、工业、商业、交通、农业、文教、城市、社会福利等八个委员会。见刘政著:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版,第95页。

[57] 1987年7月,彭冲同志在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中对专门委员会的主要任务作了细化,分解为六项。见全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》(1949—1990),中国民主法制出版社1991年版,第471页。

[58]《毛泽东文集》第七卷,人民出版社1999年版,第31—32页。

[59] 见刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版,第95—96页。

[60] 见刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版,第137—138页。

[61] 中共中央文献研究室编:《邓小平年谱》(一九七五——一九九七)上,中央文献出版社2004年版,第516页。

[62] 见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第58页。1981年4月20日,中共中央发出了有关地方人大常委会建设和工作的第一个文件,批转了彭真同志在全国各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志两次座谈会上的讲话,并就此发出通知。通知指出:“为了搞好地方各级人大常委会的工作,发挥地方各级人大常委会在地方各级人民代表大会闭会期间作为地方国家权力机关的作用,必须加强县以上地方各级党委对地方各级人大常委会的领导。”见全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》(1949—1990),中国民主法制出版社1991年版,第392页。

[63] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第530—531页。

[64] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第63页。

[65] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第215页。他还指出:“实行民主集中制,就是在民主的基础上集中,作出决定,而不是个人行使权力。”见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第363页。

[66] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第614—615页。

[67] 《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第613页。

[68] 见全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》(1949—1990),中国民主法制出版社1991年版,第452页。

[69] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第298页。

[70] 以上内容,见《彭真文选》,中央文献出版社1989年版,第491—496页。

[71] 以上内容,见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第182—185页。

[72] 见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第48—55页。

[73]《彭真文选》,人民出版社1991年版,第532—536页。

[74] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第365页。


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