万其刚:彭真关于人大制度完善与有效运行的有关论述

选择字号:   本文共阅读 723 次 更新时间:2014-01-09 21:17:48

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万其刚  

    

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度[1]。如果说新中国成立后第一部社会主义性质的宪法——1954宪法奠定了人民代表大会制度的宪法基础和法制框架,那么,在改革开放后的最初十年里,彭真同志为该制度的发展完善以及有效运作付出了巨大努力,做出了重要贡献。一方面,彭真同志在1979年—1983年担任第五届全国人大常委会副委员长及1983年—1988年担任第六届全国人大常委会委员长期间,主持起草了现行宪法,领导制定了选举法、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法、民族区域自治法等一大批有关重要法律,使我国的人民代表大会制度日益健全。另一方面,彭真同志也是人民代表大会制度的伟大实施者、实践者,在总结实践经验的基础上制定全国人大常委会议事规则等,建立健全会议制度和工作制度,从而不断完善人民代表大会制度这一根本政治制度,并使之有效运作起来,在实践中展现出强大的生命力。

   在这一过程中,彭真同志对人民代表大会制度的方方面面内容作了深入浅出、鞭辟入里的阐述。

    

   一、人民与国家的关系:人民是国家的主人,人民通过人民代表大会行使国家权力

   主权在民,或者说人民民主,是近代以来政治领域中所阐扬和倡导的最基本、最重要的一项原则或理念,也可以说是现代民主政治的基石。人民当家作主,最根本、最重要的就是掌握国家政权,行使国家权力。那么,人民怎么行使国家权力呢?一般来说,主要是两种方式,一种是直接行使国家权力,即直接民主,另一种则是间接行使国家权力,即间接民主。在世界各国的政治现实中,则不外乎是这两种方式的融合,区别只在于融合的程度不同而已。我国也不例外。

   我国现行宪法第1条规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这是我国的国家性质,即国体。由这一性质决定:“在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。”宪法第2条进一步规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。彭真同志指出:“这是我国国家制度的核心内容和基本准则。”“人民掌握国家权力,是维护人民的根本利益的可靠保证,也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。”[2]

   (一)人民代表大会是我国的政权组织形式,是人民行使国家权力的机关

   在我国,宪法和法律赋予人民广泛的自由和权利,正如彭真同志所指出的:“我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”[3]宪法还明确规定:“国家尊重和保障人权”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”其中,“人民如何行使民主权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题。”[4]的确,无论从理论上讲,还是在实践中,在一个幅员辽阔、人口众多的国家,不可能每个人都直接行使国家权力,而只能是通过一定的组织形式、采取间接民主的方式(往往就是代议制的形式)来实现。我国现行宪法规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

   在继承和发展1954年宪法(赋予全国人大14项职权)的基础上,1982年宪法明确规定全国人大有15项职权,其中比较重要的有:(1)恢复全国人大有权“监督宪法的实施”的规定;(2)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;(3)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(4)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;(5)增加“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”和“决定特别行政区的设立及其制度”等职权。

   而人大又是怎么产生和组成的呢?这就是民主选举。事实上,人民代表大会制度的组织基础是民主选举。人民通过民主选举,产生人大代表,组成各级人民代表大会,行使管理国家的权力。“人民通过民主选举产生的代表行使权力,组织政府,管理国家,并且监督和有权罢免各级政权的组成人员,这是人民最大的、最根本的权利。”[5]换句话说,“选举权和被选举权,是人民行使国家权力的重要标志。”[6]我国宪法规定,年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。彭真同志指出:“保障人民自由行使选举权利和罢免权利,是人民当家作主、管理国家的重要保证,也是实行民主集中制的重要基础。”[7]

   在我国,人大代表选举制度分为直接选举和间接选举两种。直接选举就是将代表名额分配到选区,由选区选民直接投票选举产生代表;间接选举是将代表名额分配到选举单位,由选举单位投票选举产生代表。1953年选举法确立了“直接选举与间接选举相结合”的原则[8],规定全国人民代表大会代表,省、县和设区的市人民代表大会代表,由其下一级人民代表大会选举。乡、镇、市辖区及不设区的市人民代表大会代表,由选民直接选举。就是说,在县以下实行直接选举、县以上则实行间接选举。1979年选举法把直接选举人大代表的范围扩大到县一级:即不设区的市、市辖区、县、自治县、人民公社、镇的人民代表大会代表,由选民直接选出。彭真同志指出:“在一个县的范围内,群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较熟悉和了解的,实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举,而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。”[9]把直接选举扩大到县级,“使县级人民代表大会直接掌握在人民手里,再由县级人代会选举县级人民政府和省级人代会。省级人代会选举省级人民政府和全国人代会。”[10]这样,人民就可以通过人大代表管理国家大事,掌握自己的、民族的、国家的命运。

   总之,“人民通过由自己选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力,充分体现了民主集中制的原则。”[11]这充分表明人民代表大会的权力来源于人民,要对人民负责,受人民监督。需要说明的是,1979年全面修订选举法之后,1982年、1986年、1995年、2004年和2010年分别做了修改,进一步完善了人大代表选举制度。

   彭真同志强调,要真正实现人民民主,“民主就不能怕麻烦。一言堂不行,几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事,光是党内作出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”[12]他还专门批评了嫌民主麻烦的观点和做法。“有些干部甚至领导干部嫌民主麻烦,说什么‘选举选举,多此一举’;有的地方把群众依法推荐的候选人随便勾掉、换掉;群众依法选出的代表不合自己的意,就宣布无效,等等,这是不符合选举法的原则的。”[13]依法办事,往往要麻烦一点,但结果会比较好。一言堂好像省事,结果往往费事甚至坏事。所以,“选举决不能只图省事,要力求保证人民群众便于行使民主权利、便于选出能真正代表他们意见的代表。”[14]

   我国的人大代表植根于人民群众之中,分布在全国各地区、各部门、各行业和各岗位,从事各种不同职业,具有极为广泛的代表性。各级人民代表大会本着对人民负责的精神,行使宪法和法律所赋予的职权,讨论决定全国和地方的大事,在国家生活中起着重要作用。各级人民代表大会是党和国家联系人民群众的重要桥梁,也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。这是国家一切权力属于人民、人民代表大会按照人民意志行使权力的重要保证,也是人民代表大会制度优越性与生命力的重要体现。

   人民通过民主选举,选派代表组成各级人大。这就有一个选民与人大代表的关系,以及人大代表与选区、选举单位的关系。换句话说,各级人大及其常委会由代表和常委会组成人员组成,这些人就要受选民和选举单位的监督,选民和选举单位对自己选出的代表可以随时撤换。彭真同志还多次强调:常委会要加强联系人大代表,要保障代表与人民群众密切的、不可分割的联系。

   (二)自治制度是人民直接行使民主权利的形式

   彭真同志积极倡导实行直接民主,提出“在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”[15]实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张。早在上世纪50年代初,他就建议在城市中“建立街道办事处和居民委员会”[16],把街道居民组织起来。他强调,没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个方面,还缺乏全面的巩固的群众基础。“实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家作主,是一件很了不起的事情,历史上从没有过。”这也是“国家政治体制的一项重大改革”[17],对于实现人民民主等方面,具有重大而深远的意义。

   在我国,基层群众自治有多种形式,既包括村民(居民)委员会的自治[18],还包括企事业的民主管理以及立法过程中的公开征求意见等。在谈到村民委员会时,彭真同志指出:“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众直接依法决定,这是最广泛的民主实践。”[19]他还亲自调研村民委员会组织法的制定,主张尽快颁布实施,因为在他看来,这部法律关系亿万农民,也关系宪法的规定能不能认真地或实际地执行[20]。

   企事业的职工代表大会是保证职工对本单位实行民主管理的基本制度。新中国成立后即在公有制企业中实行了职工代表会议制度,1957年后在全国普遍推行了这一制度。1982年宪法第16条规定,国营企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。全民所有制工业企业法进一步确认了职工参加企业民主管理的权利,第51条规定:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构。”企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进本单位的改革发展稳定等方面发挥了积极作用。

   新中国成立以后,在立法过程中比较注重公民的参与,尤其是在立法工作中强调并实行走群众路线,从群众中来,到群众中去,并把这作为一项重要的立法指导思想。彭真同志也一再强调这一指导思想。他指出:全国人大常委会在制定法律的过程中,“要坚持民主集中制,在高度民主基础上高度集中;要坚持群众路线,要反复从群众中来,到群众中去,反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见,而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[21]

   彭真同志主张实行民主立法,“任何工作都不能搞一言堂,立法尤其不能搞一言堂,不然的话,是要出乱子的。”[22]在立法过程中要欢迎不同意见,并“认真考虑各种不同的意见”[23],特别是要公开征求意见,进行全民讨论。将法律草案在报刊、电视等新闻媒体上公布,让全民参与讨论,其意义深远。彭真同志在谈到组织全民讨论宪法修改草案时指出:“既然要全体人民来遵守,对宪法的修改就非得切实发扬社会主义民主,交付全体人民讨论不可。”[24]这不仅是民主立法的问题,也是人民直接行使国家权力,是直接民主的一种实现形式。“全民讨论也是十亿人民直接参加国家管理的一种重要形式。”[25]

需要说明的是,在总结成功做法和经验的基础上,九届全国人大三次会议于2000年3月通过的《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,并在第34、35条中作了进一步明确规定。这就把立法工作走群众路线法定化。同时,2008年4月,十一届全国人大常委会委员长会议决定,(点击此处阅读下一页)

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