李昌庚:国有产权登记机构的法律思考

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2013-09-21 23:52:59

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   一、国有产权登记机构的现状

  

   1、国有产权登记机构的现有种类及其立法规定

   从我国现有立法和社会实践来看,国有产权登记机构主要包括如下几种情形:

   (1)国资委或其他授权部门。《企业国有资产产权登记管理办法》第5条规定,县级以上各级人民政府国有资产管理部门,按照产权归属关系对企业国有资产办理产权登记。“国有资产管理部门”即为国有资产管理局。后随着我国行政机构改革,国有资产管理局又被国资委所取代。我国2004年颁布的《企业国有资产产权登记业务办理规则》第3条规定,各级国有资产监督管理机构负责本级政府所出资企业及其各级子企业的产权登记工作。我国2012年颁布的《国家出资企业产权登记管理暂行办法》第2条规定,国有资产监督管理机构对本级人民政府授权管理的国家出资企业的产权及其分布状况进行登记管理的行为。上述“国有资产监督管理机构”即为国资委。

   (2)财政部门或其他授权部门等。一是行政事业单位国有产权登记由财政部门或其他授权部门负责。虽然《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》第5条规定由国有资产管理局或授权部门负责各级行政事业单位的产权登记。但最新颁布的《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》第6条规定,事业单位及其所办企业产权登记按照“统一政策、分级管理”原则由各级财政部门负责组织实施。另外第68条又规定,财政部门根据具体情况,可以委托有关部门或单位办理事业单位及其所办企业产权登记的部分事项,具体事项由财政部门与有关部门或单位商定。虽然财政部尚未专门颁布行政单位的国有产权登记的部门规章,但由此推断,行政单位的国有产权登记也是由财政部门或授权门负责。

   二是金融类国有企业产权登记由财政部门负责。我国2006年颁布的《金融类企业国有资产产权登记管理办法》第4条规定,金融类企业国有资产产权登记和管理机关为同级财政部门。

   三是中央文化企业产权登记由财政部、主管部门或其他授权部门等。我国2012年颁布的《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》第3条规定,财政部负责统一制定中央文化企业产权登记管理制度,负责产权登记监督管理、汇总和分析工作。第4条规定,主管部门负责所属中央文化企业产权登记审核、检查等监督管理相关工作。第29条规定,财政部根据具体情况,可以委托有关部门、单位和中央文化企业办理产权登记的部分事项。

   2、国有产权登记机构及其立法的主要缺陷

   (1)我国现有登记立法比较紊乱。主要包括如下几点:

   ①《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》是为了配合《企业国有资产产权登记管理办法》而制定,但《企业国有资产产权登记业务办理规则》与之相比,存在许多差异。有学者将此归纳为九点区别。[①]但《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》并未修订,也未废止。

   ②《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及其实施细则、《金融类企业国有资产产权登记管理办法》、《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》等均是根据《企业国有资产产权登记管理办法》而制定,但《国家出资企业产权登记管理暂行办法》却根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》而制定。虽然它们同是国家出资企业,但立法依据存在区别。这不符合法理。较早颁布的《企业国有资产产权登记管理办法》及其实施细则、《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及其实施细则、《金融类企业国有资产产权登记管理办法》等与《国家出资企业产权登记管理暂行办法》存在差异,但并未废止或修改。最新颁布的《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》虽与《国家出资企业产权登记管理暂行办法》差别不大,也并无多少冲突,但这种分别立法并无必要。

   ③一方面我国颁布了《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》,另一方面我国行政单位国有产权登记的部门规章尚未颁布,因而又保留了《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》。而《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》与《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》差别很大。此外,《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》中还涉及事业单位所办的企业产权登记,而这类企业将面临着脱钩或市场化改革问题,要么私有化,要么纳入国家出资企业范畴。

   (2) 现有登记立法直接造成了登记机构比较紊乱。主要包括如下几点:

   ①《企业国有资产产权登记管理办法》及其实施细则、《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及其实施细则等规定企业国有资产产权登记机构为“国有资产管理局”。而《企业国有资产产权登记业务办理规则》和《国家出资企业产权登记管理暂行办法》规定的企业国有资产产权登记机构为“国资委”。

   ②《金融类企业国有资产产权登记管理办法》规定金融类企业国有资产产权登记和管理机关为“同级财政部门”。《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》规定中央文化企业产权登记由“财政部、主管部门或其他授权部门”。

   ③《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》规定由国有资产管理局或授权部门负责各级行政事业单位的产权登记。但最新颁布的《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》规定事业单位及其所办企业产权登记由各级财政部门或授权部门负责。

   之所以如此,笔者以为,一是《企业国有资产产权登记管理办法》是国务院颁布的行政法规,而其他立法均是原国有资产管理局、国资委和财政部等部门颁布的部门规章。尽管其后的立法更能适应市场经济发展趋势,但存在不同位阶立法冲突。二是虽然新近立法更能适应市场经济发展趋势,但都是从部门管理角度立法,不能涵盖所有或可能出现的其它国有产权登记问题,故立法者采取了较为谨慎态度,仍保留了原有相关法律法规和部门规章。三是我国立法清理不够完善,尤其国务院的行政法规、部门规章和地方性法规等之间的立法冲突清理未能及时跟上社会发展趋势。四是国有产权登记立法涉及到原国有资产管理局、国资委、财政部等,部门立法存在部门权益冲突。

  

   二、国有产权登记机构的改革与完善

  

   1、建议统一国有产权登记机构

   笔者建议借鉴我国目前正在考虑推行统一不动产登记的做法,实行国有产权统一登记。国有产权统一登记机构应当由国有财产出资人机构负责。国有财产出资人机构目前存在如下几种情形:一是行政事业性国有财产、金融类国有企业和中央文化企业等出资人机构为财政部;二是其它国家出资企业的出资人机构为国资委;三是资源性国有财产出资人机构是各政府主管部门等。为了适应市场经济发展需要,实行社会公共管理职能与出资人职能分离原则,以及资产管理与预算管理、绩效管理等有机结合原则,保障国有财产监管职能相对独立,笔者建议国有财产出资人机构应该统一由财政部负责,并由财政部下设相对独立的级别较高的国有财产管理局具体负责,必要时可以依法授权其他部门或单位履行国有财产出资人职能。国资委不再履行国有财产出资人职能,[②]充当专门的国有财产监管机构,不仅监管企业性国有财产,还监管行政事业性国有财产和资源性国有财产等。随着我国国有财产市场转型到位、人大、司法等的权力制衡机制有效形成,将来也不一定非要设立“国监会”,就如同许多国家一样。但至少在我国现阶段,一旦财政部门履行国有财产出资人职能,“国监会”存在仍是有必要的。

   鉴于此,根据国有财产权属关系,由相应政府财政部门下设的专职国有财产管理机构统一负责国有产权登记工作。如果我国推行国有财产的中央与地方三级“分别所有”原则时,[③]则国有产权登记由中央、省级、市县级三个层次财政部门负责,并建议财政部门下设的专职国有财产管理机构再内设专门负责国有产权登记机构负责国有产权登记工作。该登记机构也应同时负责国有产权界定工作。必要时,可以依法授权其他部门或单位负责某些国有产权登记。同时,国有产权登记机构要与我国拟将设立的不动产统一登记机构要协调,还要接受国有财产监管机构的监督。

   国有产权统一登记至少具有如下意义:一是便于统一国有产权登记立法及其登记程序、简化登记手续,提高登记效率,降低登记成本;二是避免国有产权登记中的部门权益冲突,避免国有产权登记遗漏或登记责任推诿等问题;三是有助于国有财产统一管理,提高国有财产使用效率,减少国有财产流失现象;四是有利于国有财产市场交易安全,便于加强国有财产市场交易监管等。

   2、建议国有产权登记立法清理和相对统一立法

   首先,我国当前先对现有国有产权登记立法进行清理。一是对《企业国有资产产权登记管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》、《企业国有资产产权登记业务办理规则》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法》及其实施细则、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等进行清理,看是否需要修改或废止,以便与《国家出资企业产权登记管理暂行办法》、《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》相协调。二是《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》涉及事业单位所办企业的规定也应根据市场经济发展趋势需做出相应修订。三是对《金融类企业国有资产产权登记管理办法》、《中央文化企业国有资产产权登记管理暂行办法》和《国家出资企业产权登记管理暂行办法》等进行清理,对其冲突部分进行修改与完善。[④]

   其次,一旦我国国有产权统一登记改革到位,有必要实行相对统一的国有产权登记立法。一是将国家出资企业(含金融类国家出资企业、中央文化企业和境外国家出资企业等)产权登记统一立法,由国务院颁布统一的《国家出资企业国有产权登记条例》或类似立法,提高立法位阶,以行政法规形式出现。二是将行政单位、事业单位和境外行政事业单位等产权登记统一立法,由国务院颁布统一的《行政事业单位国有产权登记条例》或类似立法,提高立法位阶,以行政法规形式出现。三是由财政部颁布《国家出资企业国有产权登记条例实施细则》和《行政事业单位国有产权登记条例实施细则》。四是根据中央与地方的立法分权以及国有财产的中央与地方“分别所有”原则,由地方人大或政府根据地方具体情况颁布相应的地方性法规或地方规章。五是将来制定的《国家出资企业国有产权登记条例》和《行政事业单位国有产权登记条例》或类似立法等相关规定要与我国即将制定的《不动产登记条例》等相关立法要协调。

  

   注释:

   本文受到江苏省教育厅美国密歇根州立大学访问学者项目、江苏省“333”工程项目和江苏省“青蓝工程”项目资助。

   [①] 参见赵重九:《国有资产产权登记“旧则”“新规”》,《产权导刊》2005年第5期,第43-44页。

   [②] 笔者建议将国资委简称为“国监会”更适合,以便与证监会、保监会、银监会等对应起来,这些机构属于同类性质的机构。

   [③] 参见李昌庚:《国有财产法原理研究---迈向法治的公共财产》,中国社会科学出版社2011年版,第199-211页。

   [④] 由于我国带有计划经济色彩以及市场转型尚未到位的部门权益分割的立法现象,上述立法清理思路或许可以推广到我国许多领域的立法问题,尤其行政法规、部门规章和地方性法规等。

  

   来源:《产权导刊》2013年第7期。

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文章来源:《产权导刊》2013年第7期

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