陈剑:全面改革构图

选择字号:   本文共阅读 343 次 更新时间:2013-09-19 22:41:00

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陈剑 (进入专栏)  

  

  2013年7月23日,习近平总书记在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会,征求对全面深化改革的意见和建议,从六个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。这六个问题涉及经济、社会、政治和党的领导四个方面的改革。依笔者看来,上述几个方面的改革,其基本精神都与释放活力有关,即释放市场、社会和党的活力。

  党的十八届三中全会将在今年10月召开。习总书记提出的深化改革需要深入调查研究的六个重大问题,实际也就确立了大会的主题。笔者对习总书记提出的上述六个重大问题逐一进行分析解读。

  

  发挥市场在资源配置中的基础性作用

  

  要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,关键在于尊重市场运行规律。这其中,核心是正确处理好政府与市场的关系。

  政府与市场的关系,几乎是全部经济学的核心问题。要尊重市场运行规律,政府必须明确自身在市场经济中的定位。

  中国从计划经济向市场经济转型,由于路径依赖和实用主义做法,这种转型并不顺畅。由于政府主导和政府的公司主义,中国的市场经济,“半计划、半市场”特征显著。由于政府对经济的过多干预,政府做了许多不该做或者做不好的事情,许多应当做、应当管的事情又没有做好、管好,而这极大束缚了市场潜力和效率的发挥。要让市场在资源配置中发挥基础性的作用,政府必须进行自我革命。真正做到有所为、有所不为。

  那么,哪些是政府不应做的呢?比如政府不宜扮演市场主体的角色,不应直接去组织融资和操办项目,不要违法设立行政许可和市场准入等等。以不要违法设立行政许可和市场准入为例,市场经济实行“非禁即入”,即除非有法令明令禁止的,每一个公民都可以自由进入,但是,一些地方政府对一些行业的准入设立审批制。或换个说法叫核准制,其实本质没有变。中国目前各级政府的行政审批,按照李克强总理2013年3月17日答记者会所说有1700多项。实际上,这只是在中央政府层面上的项目审批,如果把省(市)、地区(市)、县(市)的项目审批加在一起,至少超过上万项。大量的行政审批存在,严重影响了市场经济所要求的经济自由,也为一些官员的寻租和腐败提供了条件。

  把该放的权力放掉,把该管的事务管好,这是理顺政府与市场关系方面一个重要原则。

  政府减少对微观经济的干预,是政府“放”的重要内容。进行取消和下放行政审批制度改革,是政府减少对微观经济干预、更多发挥市场自身效率的重要体现。

  2013年5月15日国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》,已经是国务院第七个取消和下放行政审批权力的文件了。

  把该放的权力放掉,显示“壮士断腕”的决心。

  政府在放的同时,还需要“把该管的事务管好”,这在当前更具有重要意义。

  此外,要形成全国统一的市场体系,形成公平竞争的发展环境,也与政府行为密切相关。其中关键在于约束行政权力的滥用,打破地区封锁和行业垄断。当前特别突出的是地方保护主义和行业垄断。一些地方政府从本地利益出发搞地区封锁,限制其它地区的个人或企业到本地从事生产经营和提供服务,限制其它地区的商品进入本地区市场,阻挠公平竞争,人为分割市场,导致市场扭曲。一些带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业,常常用行政手段限制竞争,一些自然垄断行业多方设置障碍抵制引入市场机制,限制竞争。上述内容,都与行政机关滥用权力有关。因而,抑制行政权力的滥用,无疑是形成全国统一的市场体系的关键。

  

  增强经济活力,特别要为微观基础创造好的制度环境

  

  平等竞争是市场经济的真谛。要增强经济发展的微观基础活力,政府的一项重要且基本的工作,是为市场参与者提供平等竞争的法治的市场环境和公平的赋税。

  中国目前的市场环境,影响了微观基础,特别是民有经济发展活力的释放。其主要障碍集中在以下两个方面:

  一是市场参与者公平竞争的市场环境并没有完全建立,特别是民有经济在市场经济中的地位和作用,无论在理论上或是在现实生活中都没有完全解决。综观发达国家的市场经济,民有经济都是市场经济的基础和主体,而国有企业只是承担特殊的社会职能和弥补市场失灵和政府失灵的手段。而中国目前虽然从表象上把民有经济放在与国有经济同等地位,但实际地位并不平等。国有经济是公有制经济的基础,而民有经济,从旧有的意识形态分析,实际属于另类,只所以需要促进其发展,是因为它能够提供就业、增加税收等,因而更多是实用主义做法。实际上,目前对民有经济的认识程度也就决定了民有经济的发展程度。虽然改革开放以来对民有经济的认识不断深化,但至今旧有的意识形态影响仍如影随行。如重庆的唱红打黑,对民有经济的打压,显露出旧有的意识形态对民有经济的歧视,而这种歧视,在中国有着广泛的社会基础。虽然近年来国务院出台了多项措施鼓励民有经济的发展,例如两个“非公经济36条”,但总体效果并不尽人意,各种“弹簧门”,“玻璃门”等的存在,严重影响了市场经济的微观基础——民有经济的潜力和效能的发挥。

  二是宏观税赋过重,实体经济发展壁垒过多。2013年7月24日,国务院常务会议决定,进一步公平税负,暂免征收部分小微企业增值税和营业税,这对激发小微企业的市场活力,无疑具有重要作用。但对这一做法,在给予积极评价的同时,还应当看到,相对于宏观税赋过重的现实,此种做法更多具有象征意义。2013年7月下旬,财政部经济建设司发布的一份报告显示,综合(行情 专区)考虑税收、政府性基金、各项收费和社保金等项目后的税负达40%左右,企业税费负担较重,远远超过OECD(经济合作与发展组织)国家的平均水平24-27%。本次对小微企业减税,按每月最高限额2万元大致测算,一年减税最多400亿元,在总规模达12万亿左右年度公共财政收入中,合计占比不足0.4%,暂免征收部分数额极其有限。而税负重,是因为政府的运营成本高,特别是各种名目繁多的收费,影响了企业顺畅发展。因而要降低政府的税负,一项重要内容是减少政府的运营成本,整治乱收费的市场环境,而这又与政治体制改革密切相关。

  在当下,要毫不动摇地发展民有经济。对国有经济,仍应当坚持有进有退,在竞争领域,国有经济应当逐步退出,而在公益性和弥补市场失灵的领域,国有经济则应当大步进入。此外,各项经济政策的制定,真正做到对所有企业一视同仁。应当进一步降低企业税负水平,例如,将增值税基本税率从17%降至15%,就可大致减税5000亿元,对经济的带动作用将十分显著。

  

  更多运用经济手段,提高宏观调控水平

  

  宏观调控有经济手段、行政手段和法律手段。

  市场经济条件下的宏观调控,更多的应该运用经济手段,即借助于经济杠杆的调节作用,对国民经济进行宏观调控。经济杠杆主要包括价格、利息、汇率、税收、信贷等。此外,一些经济政策的运用,包括信贷政策、利率政策、汇率政策、产品购销政策、价格政策、扶贫政策、产业政策等,也是宏观调控的重要手段。宏观调控一般慎用或少用行政手段。

  提高宏观调控水平,关键在于政府如何运用市场经济条件下的宏观调控方式,而不是计划经济条件下的指令性计划,这是衡量市场经济体制是否健全和完善的一个尺度。

  既然宏观调控主要运用货币政策和财政政策调节经济的运行,从严格意义上分析,只能是国务院有此权限,只能由国务院代表国家进行宏观调控。省市及以下的行政机构没有宏观调控权。实际上,省市及以下行政部门强调自己的宏观调控权限,很大程度上是计划经济时期行政性控制的翻版。需要明确的是,政府宏观调控主要目标是促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡,弥补市场调节的不足。也就是保持总供给与总需求的平衡,是为了保持经济平稳运行,而不是为了配置资源。配置资源的主体是市场,而不是政府。把政府看作配置资源的主体,实际是对市场经济运行规律的扭曲。

  

  增强社会发展活力,政府必须向社会放权

  

  社会建设是中共十八大报告中的重要内容。近几年,随着全社会公民意识的不断觉醒,政府对社会建设的重视程度有所加强,“政府强,社会弱”的旧格局,正逐步改变。但改变的步伐相对缓慢, 没有人们期望的那么快。要进一步推进中国整体改革,社会建设这一环节不可少,甚至可以发挥更重要的作用。

  当下中国,大量社会问题、社会矛盾、群体事件,基本上不是坏人操纵的;相反,很多社会问题都是社会建设存在不足,管理不当或政府不作为、乱作为,甚至是腐败行为等因素造成的。因此,社会体制改革或社会建设必须坚持的原则是,“立足幸福百姓,化解社会矛盾”。如果社会矛盾都在源头解决,治标的问题就会降到最低范围,社会和谐的程度就会大幅提高。

  社会建设或社会体制改革内容,主要有以下四方面:

  一是建立一个有效的社会保障体系。有效的社会保障体系,包括医疗、养老、住房、就业等一系列保障措施。为实现这一目标,基本任务是,加大政府向公共服务型政府转变的步伐,建设一个能够为公民提供公共产品与服务的公共服务型政府。

  二是构建一个合理稳定的社会结构。为实现这一目标,主要任务是,通过推进工业化、信息化和城镇化建设,大力提升服务业比重,提高城市人口比重,通过壮大白领阶层、脑力劳动者阶层,扩大中产阶层比重。而一个中产阶层壮大的社会,一个“橄榄型”的社会结构,是有利于政治稳定,有利于推进政治体制改革的。

  三是培育能够弥补市场和政府失灵的社会组织。要转变政府职能,建设一个有所为有所不为的政府,就需要壮大社会的力量。为此,政府需要向社会放权,通过大力培育各种类别的社会组织,降低社会组织的成立门槛,实现乡村自治、社区自治,社会问题让社会民众来管理,形成广大公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会自治制度。

  四是建设一个利益表达机制健全和完善的社会。市场经济条件下,人民群众利益多元,有着多方面的诉求,需要有能够反映自身诉求的渠道和利益表达的机制。不然,某一群体的利益不能够得到表达,其利益诉求得不到反映,必然会影响群体的利益实现。而一个社会组织充分发育的社会,由于能够反映不同群体的利益诉求,并有健全的法律保障,因而也一定是利益表达机制相对健全和完善的社会。

  目前,中国社会组织既培育发展不足,又规范管理不够。主要是,成立社会组织的门槛过高,一些社会组织行政化倾向明显,现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。为此必须改革社会组织管理制度,进而形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

  社会建设能否成功,关键取决于政府能否主动放权,将大量公共服务事项,通过公开、公平竞争的渠道,让渡给有能力的社会组织承担。既有利于政府提升效率,转变职能,也有利于社会组织的成长发育。

  行业协会商会与行政机关脱钩,就是政府向社会放权,也避免这些社会组织成为“二政府”,使这些社会组织真正成为反映诉求、提供服务的社会组织,而不是成为政府的附属物。

  在社会建设中,政府向社会放权,既能缩减“寻租”空间,又有利于激发社会活力和创造力,释放制度红利。

  

  保障人民群众各方面权益,重要的是推进政治体制改革

  

  中国目前正处在社会转型,各种利益矛盾突显期,由于没有建立很好的利益诉求和表达机制,没有建立一个好的限制公权力泛滥的制度笼子,一些部门的官僚主义、特权思想和腐败现象,使得政府公权力经常逾越了法律允许的轨道,严重侵犯了公民权益,挤压了公民权利实现的空间。因而,推进政治体制改革,是保障公民权益实现的必要途径。

  社会主义的旗帜是公平正义。但公平正义不只是一句简单的口号,而是要通过一系列能够体现公平正义的制度安排,才能使公平正义真正成为整个社会的内在要求,成为社会主义的鲜明特征。这就需要大力推行法治,保障宪法实施,进而提升宪法权威。需要我们认真踏实,学习和借鉴人类文明一切好的做法,并结合中国实际,从现有制度入手,对中国现行的政治制度进行改革。

  

  提高党的领导水平和执政能力,关键在于提升党的现代化水平

  

  党必须与时俱进,必须遵循人类社会发展规律。

  党要提升自身现代化水平,需要在以下四方面做出努力:

  一是党须守法,必须信守“党在法之下”的庄严承诺。《中国共产党章程》规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”,党不得有超越宪法和法律的特权。也就是,党的权力应在法律范围之内,应当与其他一切主体一样受到法定监督和制约。如果这一庄严承诺能够得到落实,那么,在今日中国体制下,各级党的组织同样应当受到立法审查。因此,在不同范围内代表党组织的人,只要其违法行为是以组织名义作出并得到承认,那么,公民就可以到法院起诉,法院也应审理。

  只有党守法,并依法执政才会有法治中国。党,依法执政,是限制政府权力、保障公民权利的最关键环节。没有这个环节,也就不可能实现法治中国。

  二是党必须讲民主。中共十六大报告指出:“党内民主是党的生命”,对于关乎到党的生命东西,也就必须以对生命负责任的态度,积极推进党内民主,进而提升全社会民主。如果党内民主停滞不前,在整个社会民主水平提升的情况下,则会逼迫党内民主的推进。若如此,则会影响党自身形象,也会极大降低党自身的合法性。

  三是党必须通过制度建设保障“无特殊利益学说”的实现。党的十八大修改后的《中国共产党党章》在总纲中就开宗明义宣称:“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益”(以下简称“无特殊利益学说”)。在中国,执政的中国共产党不是任何一个利益集团的代表,而是中国各族人民共同利益的代表。所以,党面临的挑战是,如何在制度层面上保障党所宣示的“无特殊利益学说”的实现。对中国共产党人来说,一个政治体制完善与否,或者说一个好的政治体制,就要看能否在制度层面上保障中国共产党人所追求的“无特殊利益学说”的实现。

  四是党的高层必须以身作则。作为领导13亿人口的中国共产党,党的高层自身形象如何,既属于中国优秀传统文化范畴,也是党的现代化的题中之意。

  党的十八大报告提出, “加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”只有把“四个监督”真正落到实处,包括对政治领导的家庭及其成员进行监督,才能让权力在阳光下真正为老百姓运行。

  

  (作者为中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长、研究员)

  来源:《中国经济报告》

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