陈弘毅:台湾与香港的宪政发展:比较与反思

选择字号:   本文共阅读 9140 次 更新时间:2013-08-31 19:40:41

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陈弘毅 (进入专栏)  

  

  一、 前言

  

  过去二十年,民主宪政的事业在东亚和东南亚地区大有进展1,而台湾及香港都是其中值得研究的宪政实验的个案。

  众所周知,香港的宪政实验乃建基于「一国两制」的概念。已故中共领导人邓小平在上世纪七十年代末提出这个概念时2,原意是促进台湾与中国大陆的和平统一,但台湾方面拒绝接受这个安排3。1984年,中英两国签署《关于香港问题的联合声明》,英国政府承诺于1997年把香港交还中华人民共和国,于是香港成了实行「一国两制」的首个试验场4。

  在英国殖民统治下的香港,政府采用的是一种软性的威权主义。政治权力紧握于由伦敦委任的香港总督手中,全体立法局议员均为他任命。与此同时,香港沿袭了英格兰的普通法及司法独立的传统;在二十世纪六十年代下半的暴动过后,香港的人权保障的水平也逐渐提高5。

  与香港一样,台湾在被割让予殖民者之前也是在大清皇朝的统治之下。中国在鸦片战争中战败,香港岛于1842年割让予大英帝国;中国在甲午战争中再战败,台湾岛在1895年割让予日本。日本在太平洋战争中也侵占了香港,但在战后,英国殖民统治很快便恢复过来;日本在台湾的殖民统治则随她在二次大战战败而告终,中华民国政府接管台湾6。1949年,中华人民共和国成立;民国政府退守台湾,随后四十多年来,国民党一党独大,长期实施「戒严」。虽然具有宪法法院性质的司法院大法官会议也同时存在和运作,但其实际影响力不大。在二十世纪七十年代,台、港两地的经济发展蓬勃,同被誉为「亚洲四小龙」的其中二员7,但当时台湾的人权纪录则较香港逊色。

  在八十年代,香港及台湾同时出现自由化及民主化的曙光。香港的立法局在1985年首次有部分议席由选举产生8。在隔岸的台湾,蒋经国总统在1987年宣布解除戒严,人民享有的自由和人权大幅度增加,公民社会亦日益壮大,而作为当时的反对党的民主进步党(「民进党」)的势力逐渐加强。大法官会议开始建立它作为中华民国宪法的监护者的权威,并推动民主化进程;当时的国民大会、立法院和监察院,四十多年来均未有全面改选,大法官会议却在1990年裁定各中央民意机构的所有议席均须在台湾地区由选举产生9。

  1990年,中国制订了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,此法将于1997年在香港实施。1991年,香港立法局通过了《香港人权法案条例》,开展了香港法制史上的违宪审查的时代,香港法院开始建立起一套关于人权法的案例。同年,香港亦举行了立法局选举,首次有部分议席由「直接选举」(全民普选)产生。1997年回归祖国后,新成立的香港终审法院领导下的香港法院继续在宪法性诉讼案件中发挥着重要作用,而立法会(相当于回归前的「立法局」)中由直接选举产生的议席的比例则逐步增加。

  在台湾,1991年以来,先后进行了了七次对《中华民国宪法》的修订。同时,大法官会议在违宪审查、法制改革、人权保障、厘清政府不同机关的权力关系等方面不遗余力,贡献良多。台湾更在1996年首次由人民直接选举总统,并在2000年出现首次执政党轮替。一个全面民主化的政治体制已经建立,虽然民主宪政的文化(包括近来备受关注的廉政)仍有待巩固和深化。

  宪政主义的主要元素包括法治、宪法至上、分权制衡、司法独立及人权保障,尤其是确保权力的行使受到法律的约束,选举按既定规则进行,最高领导人的政治权力有序地转移。二十世纪八十年代以来,台湾和香港都在宪政建设方面取得了一定的成绩。本文的目的,就是对台港两地的宪政经验进行比较,从而探讨宪政主义在华人世界的发展前景。

  在本前言之后,本文第二部分将尝试定义何谓宪政主义,并探索台、港两地宪政主义发展的背景和起源,叙述八十年代以前两地的宪政思想和实践的演变。第三部分研究八十年代以来两地的宪法性文献的制订或修订,包括中国制订的《香港特别行政区基本法》、港英殖民地政府在其统治的末期发动的政制改革,和台湾自1991年以来七次的修宪。第四部分探讨的是宪法解释。在台湾,这项工作由司法院大法官会议负责;香港则没有一个集中的违宪审查制度,而是由各级法院负责。就类似的宪法性问题,本文会选取若干香港的案例及台湾大法官会议的宪法解释作比较。最后,本文第五部分对台、港现有的宪政实践进行比较和反思,并探求其中的意义。

  

  二、 宪政主义在台湾和香港的源起及演变

  

  宪政主义虽然是现代西方文明的产物,但与科学一样,它具有普遍意义,已广泛为全人类所接纳,作为政治和法律的理论和实务的典范。在过去两个世纪,宪政主义的运作模式已被移植到全球每一个角落。拥有一部宪法,成了现代主权国家的特征之一;不同政治意识形态的国家,无论是奉行资本主义,抑或共产主义,都宣称其宪法在其国土上有至高无上的权威。宪政,就正如科学、民主、人权一样,被视为现代化的指标之一。 然而,近代史告诉我们,统治者经常对其国家的宪法和宪政主义口惠而不实。真正实施宪政,并不容易;不少发展中国家尝试模仿西方,在本土建立宪政,但却以失败告终。比较宪法学学者Karl Loewenstein10 在考察不同国家的情况后,曾把宪法区分为三种:名义性宪法(nominal constitutions)、文字性宪法(semantic constitutions)和规范性宪法(normative constitutions)。名义性宪法与该国的政治制度的现实脱节,仅为一纸空言;文字性宪法提供一些关于该国的政治制度及其运作的有用资讯,但并不能约束从政者的行为。规范性宪法真正决定当权者如何产生,它能真正监督权力的行使和不同权力机关之间的关系;从政者通过潜移默化,均认真地看待宪法的条文,并自愿接受其约束。由此可见,规范性宪法的存在乃宪政主义得以成功实施的重要元素。

  正如Nino指出,宪政主义一词「有不同的含义,其深浅度不一」11。这些含义包括(1)法治(政府依法施政);(2)宪法性条文高于一般立法;(3)法律应具有某些特性,如普遍性、确定性、公开性、无追溯力和不偏不倚地执行;(4)权力分立和司法独立;(5)个人权利的保障;(6)司法审查;和(7)民主。可是,这个分析并未厘清宪政主义中上述各项元素的相互关系。就本文的讨论而言,宪政主义可理解为以下两种制度的结合:一个奉行法治原则(包括上述第1、3和6项元素)的法律制度,加上一个实行权力分立和内部制衡的政治制度,而此两者的结合确保人权得到尊重和保障12。宪政主义的实施有程度之分,因为人权保障有程度之分。公民的政治权利乃人权的其中一种,一个充分实现公民政治权利的政体,便是民主政体。从这个角度看,「民主宪政」是「宪政」的最高层次的体现13。

  台、港两地宪政主义的历史根源有别。中华民国曾多次立宪及起草宪法,先有1912年的《中华民国临时约法》,后来又有1931年的《中华民国训政时期约法》和1936年的《中华民国宪法草案》(《五五宪草》)14,但当时台湾仍在日本统治之下。1946年12月,由中国国民党主导、并有一些其他政治势力(不包括中国共产党)参与的国民大会在中华民国首都南京通过了《中华民国宪法》15,这部宪法适用到当时已成为中华民国一部分的台湾,成为宪政主义在台湾实施的基础。另一方面,香港的宪政主义的发展(特别是上述的法治、司法独立和人权保障)纯粹是英国殖民统治的产物16。长期以来,香港享有的一定程度的宪政(但不是民主宪政)乃建基于一部殖民地宪法和殖民地政府的实践和惯例,直至1997年7月1日,香港回归中国,成为一个特别行政区,香港的宪政的基础乃转移为中国的全国人民代表大会制订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》17。历史的吊诡是,今天,香港已是中华人民共和国「不可分离的部分」18,而台湾人民仍就统独问题争论不休,但台湾的宪政发展却源于一部在中国大陆制订、并原为全中国而设的宪法,相反,直至1997年为止,香港的宪政发展乃源于英国的殖民统治。

  和后来的《中华人民共和国宪法》不一样,1946年制订的《中华民国宪法》,沿袭西方自由主义的民主宪政模式,奉行国民主权原则,体现法治、宪法至上等理念,确立横向(即中央政府各部门之间的)和纵向(即中央与地方之间的)的权力分立、权力制衡,并保障人权和人民的福祉。这部宪法中的政制设计以民主选举和多党政治为基础,又设立了司法院大法官会议,作为宪法法院,负责解释宪法和审查法律或命令是否抵触宪法。从比较宪法的角度看,德国宪法法院是二十世纪后半叶大陆法系国家的违宪审查制度的典范,但它在1946年时仍未成立19;由此可见,1946年《中华民国宪法》所设立的大法官会议制度,在当时是相当先进的。

  然而《中华民国宪法》毕竟无缘在中国大陆全面实施。在商讨订立《中华民国宪法》期间,中国已濒临内战边缘;制订这部宪法的目的,只是为了提高国民党政权的认受性。1947年,国共内战全面爆发,国民党战败,于1949年退守台湾。《中华民国宪法》虽在1947年12月生效,但无法在中国大陆有效施行。1948年4月,国民大会(作为负责修改宪法的机关)以宪法增修条文的形式,制订了《动员戡乱时期临时条款》(下称《临时条款》),暂缓施行宪法中若干限制总统权力的条文;1948年12月,国民党政府宣布于大陆实施戒严20;1949年5月,台湾地区也开始实施戒严21。在戒严期间,被指干犯某些罪行的平民可被送交军事法院审讯22。公民权利受到戒严令和其他法律及命令的限制,不少异见人士被迫害或被控政治罪行,因而被囚禁、甚至被判处死刑。在台湾实施的戒严令最终在1987年解除,结束了现代史上最长的一段戒严统治。

  虽然《中华民国宪法》的正文在上述时期未被修改,但是《临时条款》在1960年、1966年和1972年共修改了四次(1966年修改了两次)23。1960年的第一次修正取消了总统只可连任一次的规定,使蒋介石总统可连任第三任总统。后来,他又再连任第四任(1966-1972年)和第五任总统,直至他在1974年去世。对《临时条款》的其他修正的总体趋向是扩大总统的权力。1954年,大法官会议在释字第31号解释中裁定,由于「国家发生重大变故」,立法院和监察院的选举无法在中国大陆举行(按:国民大会的情况相似),故立法院和监察院的成员的任期虽已届满,但仍能继续行使其职权。1960年,蒋介石总统要求国民大会就总统只可连任一次的问题修改《临时条款》;宪法规定,会议的法定人数是国民大会代表总额的三分之二 ,由于中国内战和民国政府搬往台湾的缘故,不少代表当时不在台湾,有些已经去世,但无法在大陆举行选举以填补其空缺。行政院声请大法官会议解释宪法,决定如何计算国民大会的法定人数。大法官会议一如上述解释,作出释字第85号解释,宣布以「能应召集会」(即在台湾)的国民大会代表的人数为计算法定人数的标准,因而满足了政府的期望和赋予现政府其所需的合法性,。总括来说,在其成立的首三十年间,除了一项解释外24,大法官会议从未宣告任何法律或命令违宪25。对于批评者来说26,大法官会议沦为当权者的工具,其任务不外是提升国民党政权在宪制上的合法性和认受性,而非扮演宪法原理和公民权利的监护者的神圣角色。

  蒋氏政权致力于为自己建立这样的一个形象,就是中华民国政府统治下的台湾是自由地区,实施法治和宪政,因此与「共匪」在大陆的暴政有天渊之别27。如果如上所述,宪政主义的实行有程度之分,而实行多一点总比不实行好,那么相比于当时(即1950年代至1970年代)在中国大陆的中共政权,在台湾的中华民国政府可算是比较尊重宪政主义。纵使台湾的法律严苛,沦为管治的工具,但法治仍得到有限度的实践。财产权受到保障,人民在经济领域和私人生活享有相当程度的自由。政府容许有限度的社会和政治的多元化,例如有举行地方层次的选举(适用于各县和除台北市和高雄市外的市)。1966年和1972年对《临时条款》的修正,容许中央民意机关(即国民大会、立法院和监察院)的部分成员在台湾选举产生。虽然言论自由、新闻自由、出版自由、结社自由和集会游行等自由受到严厉限制,政府又不容许任何新政党成立,但一些不属于国民党、甚至反对国民党的人士(即所谓「党外」人士)仍能参加选举并在选举中胜出28。

  与台湾在1945年并入中华民国版图前被日本殖民统治了50年的历史背景相比,(点击此处阅读下一页)

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