韦森:如何解释中国经济增长?(下)

选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2013-05-06 23:20:41

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韦森 (进入专栏)  

  

  我们也绝不能忽视由于实行分税制改革以来中央和地方政府在财权和事权上的不对称,所给当下和未来中国经济增长乃至社会发展所正在造成和带来的问题,而这些财政体制的弊端如果不能解决,将会影响未来中国的长期经济增长。

  

  分税制改革在经济高增长中的作用

  

  自1978年改革开放以来,中国经济经历了一个高速增长时期。尤其是自2001年中国加入WTO以来,中国经济有一个十多年高速增长的黄金时期。按照国家统计局的数字,自2001年到2011年这十一年期间,中国GDP的年平均增速为10.7%。这到底是如何发生的?实际上,在写作2002年发表在《经济学季刊》第2卷第1期上的"增长、资本形成与技术选择"时,张军曾与一些中国经济学界的同仁(包括笔者)现在一样对中国经济增长的前景有些担忧。当时,张军判断说:"毫无疑问,工业部门的盈利能力的持续恶化以及严重威胁投资收益率的资本形成体制以及金融制度将是中国经济未来高速增长的严重制约因素。它们的存在及其作用也使得中国维持一贯高速增长的代价变得越来越大,因为在目前体制下,大量无效率的资本一旦形成,就会进一步强化金融资源的无效分配,而在短期,对投资的鼓励甚至有可能进一步加强长期制约因素的形成,这些问题都将对增长的持续性产生负面影响。"(《张军自选集》,92页)

  如果不看发表日期,读者也许会误解张军教授是讲今天中国经济的格局及问题呢!以致张军本人今天在重新回顾自己的这篇文章时,也感叹道:"最近经济学家对这几年中国经济增长减速的问题又有诸多讨论和解释,这些讨论似乎让我有种时间倒流的感觉。我回头翻阅本论文时,仍觉得这是一个并不过时的思路与解释框架。当年中国经济的增长减速一度引起经济学家的悲观情绪,我也在其中。"(99页)

  然而,在2012年前过去的十多年,中国经济并没有如本世纪初许多经济学家所悲观担忧的那样减速,而是又经历了一波快速增长,且这一波经济增长比上世纪八九十年代速度更快,增长的体量更大。这一经济奇迹是怎样发生的?其中的机理与增长因素又是什么?这正是张军在之后的数篇长篇论文所要讨论和给予解释的,可能也是张军本人目前对中国经济未来十至二十年增长前景与林毅夫教授一样乐观的原因。

  在《张军自选集》最后一篇新近写作的文章中,张军较全面地分析和论证了近些年中国经济快速发展的原因。在文章一开始,张军就讨论了纽约大学鲁比尼(Nouriel Roubini)于2011年7月26日在上海交大所做的一场讲演中所提出的观点,张军评价道:"他在讲演中提到,中国经济过去的高速增长是靠出口和巨大的固定资产投资支撑的,而且他说高储蓄和低消费是一个不可持续的增长模式。这也是当下非常流行的看法。但是我想指出的是,这一说法并不像它看上去那么正确。"(335页)

  基于发展经济学家刘易斯(Arthur Lewis)的"经济发展的核心事实是快速的资本积累"这一理论,张军首先指出,在过去二十多年中,随着高投资、高资本积累的工业化和城市化的加速,中国制造业的劳动生产率大幅度提高,这是中国经济高速增长的根本原因。张军还具体列举了中国经济高速增长的几个典型事实:第一,资本形成的速度在上世纪九十年代中期之后显著加快;第二,用于公共基础设施的投资几乎在所有省份都经历了跳跃式的增长;第三,来自地方政府的资本支出在这一时期的资本支出中扮演着重要角色(每年平均40%的资本支出是来自政府尤其是地方政府);第四,尽管在九十年代后工业化和资本积累加快了,但资本的回报并没有出现恶化趋势。张军认为,正是因为上述中国经济增长的四个特征事实或者说增长贡献因素,"工业化和资本积累在20世纪90年代之后的加速是过去20年来中国实现经济快速和持续增长的引擎"(341-344页)。

  如果说高储蓄、高投资和资本形成加快--且政府的资本支出在这一时期资本形成中扮演了重要角色--是中国经济高速增长的主要原因的话,那么我们也自然理解为什么张军认为朱镕基的财政体制改革是对的了:九十年代之后中国的"加速工业化现象不应该[被]理解为中央政府自上而下的制定和实施工业化战略和选择产业政策的结果,正好相反,经济的市场化和各级地方政府成为工业化和资本形成的有利推动者"。张军的这一判断,显然与林毅夫的新结构经济学的判断有差异,而与张五常近些年所主张的地方政府竞争是中国经济高速增长原因的看法基本上一致,但也非同于张五常过于强调"县"在地方政府竞争中的作用(346页)。按照林毅夫的理论解释,之所以取得经济高速增长,一个主要贡献因素是因为中国在市场经济条件下产业多样化和产业升级中所采取的因势利导作用,使中国企业能按照自生能力和比较优势进行产业化升级和结构调整。(《新结构经济学》,北京大学出版社,2012年版)

  正是特别看重地方政府竞争,尤其是上世纪九十年代之后各级政府在推动工业化和资本形成中的作用,这就不难理解张军相信朱镕基时任副总理时所推动的分税制改革成为之后中国经济高速增长的一个重要推动因素了。张军说:"……分税制帮助加速了中国经济的市场化、工业化和资本积累的进程。这或许是分税制的积极推动者、时任国务院副总理的朱镕基先生当初意想不到的结果。"因而张军相信,分税制的财政体制"那就真是通过'clever economic and fiscal arrangement'改变诱导地方主义的那种激励机制了",并从而"让地方政府的恶性竞争变成了良性竞争,导致工业化和资本积累的加速"(347-348页)。

  就笔者管窥所见,近些年来,经济学界、财政学界,乃至社会各界对1994年中国政府分税制的问题议论较多,且很多的是批评和否定意见。从经济学的理论上以实证方法正面来论述分税制改革的财政体制的合理性以及给中国经济增长所带来的正面效应,笔者唯独见到张军的这几篇论文。这一方面说明张军经济理论分析的独创性,另一方面也说明对中国经济高速增长的奇迹的理论解释,确实还有巨大的空间和待解释领域和问题。探讨和解释中国经济高速增长的原因、机理和过程,不仅在经济学基本理论上会有巨大的理论意义,而且对把握、理解未来中国经济增长和社会发展的长期趋势,也具有十分重要的现实意义。可能正是因为这一点,张军在出版前言中指出,正如诺贝尔经济学奖得主罗伯特•卢卡斯所言:一旦一个人开始思考经济增长问题,他将很难再思考其他问题。张军也说:"你如果对中国经济的转型与发展产生兴趣,你就有没完没了的研究题目,你当然也无法再对单调而枯燥的一般理论问题保持兴趣了。"(自序)

  那么分税制是如何改变了中国积极增长的激励机制的?张军认为,这主要是因为分税制的财政体制保证了政府间激励的兼容性,这首先是因为在分税制下,由于税收分开征收,中央税收的增加不会与地方政府扩增税收的努力和激励相冲突和产生负面作用;其次,在分税制下,地方政府隐瞒增值税收入的动机要小得多;最后,正是"由于中央与地方分享的是增值税,而该税税基的扩大一定与地方政府发展经济的努力程度成正比,因此地方政府扩大增值税而推动经济增长的努力也就同时增加了中央的收入"(355页)。结果,"分税制解决了中央与地方政府之间在激励上的不一致性"。由此张军得出结论说:"分税制改革带来的地方政府行为的变化也是解释1994年之后中国经济市场化和工业化进程的关键。"他的具体解释是,"在我看来,中国经济的市场化和工业化进程的加快是地方政府追逐财政收入最大化的结果,而分税制驱动了地方政府对财政收入最大化的追逐"(356页)。由此张军认为,在这样的分税制财政体制下,"地方政府越是努力促进工业化,增值税和营业税的增长越快"。

  很显然,张军以上的经济理论推理和实证分析基本上是正确的。毫无疑问,在市场经济机制形成之后,发展经济又成了中国各级政府社会发展的首要目标,从中央到地方,均可谓发展主义政府。随着民营企业的崛起,外资的大量涌入,乃至国有企业的改制和参与经济整体的市场化过程,上级政府考察地方政府官员的绩效基本上是当地GDP的年增速,这就形成了地方政府在发展经济上的竞争和锦标赛的发展机制。在此独特的经济与社会体制下,中国自1994年以来采取了主要以国税和地税的分税制财政体制,且在国税征收和使用上采取分成制,这显然对地方政府发展经济,增加财政收入是有一定的正面激励作用的。就此而论,张军的判断无疑是对的。然而,要把这些年中国经济高速增长的主要动力归结为分税制改革,我目前仍然有些怀疑。最多我认为,1994年所逐渐形成的分税制的财政体制对过去二十多年的经济增长有促进作用,但是,还构不成中国经济增长的主要推动力。因为,自上而下的层层发展主义的政府,最多是经济增长的"助产婆",还显然不能算作是经济增长的"主力军"。

  从理论上来说,税收和财政收入的最大化,是任何国家的任何政府在任何时期的主要行政目标,因为,在历史上可能没有哪一个国家的国王和政府领导人不是希望自己政府的财政收入最大化的。当然,为了达到政府收入的最大化,任何国家、任何王朝在任何历史时期的政府都希望本国经济的快速增长,且都愿意"发展经济"。这里问题的关键是,政府采取什么制度和用什么方法和手段来"发展经济",乃至在什么样的制度下发展经济。譬如,即使在计划经济时代,甚至在1958年的"大跃进"和"文革"时期,各级政府的任何行政长官在发展经济上也有竞争,各级和各地政府也都希望能征到更多的税收和其他财政收入。但为什么在计划经济时代没有蕴生出较快的经济增长呢?另外,尽管钱颖一和温格斯特1997年的《财政联邦主义》的著名文章就试图把中国经济的高速增长归因于当时实行的分权式"财政承包"对地方政府的激励,但后来陶然、苏福兵、陆曦和朱昱铭在2010年的研究则证伪了这一判断,他们的研究表明,"并不存在充分证据支持以下观点:即对省级乃至省级以下级别而言,政绩考核体制,尤其是被认为关键的GDP增长率考核指标,对中国地方官员的政治提拔具有关键的意义。"(《经济增长能够带来晋升吗?--对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估》,《管理世界》,12期,25页)这一研究无疑也对张五常把中国经济增长的主要原因归结为县级竞争论,"官员晋升锦标赛竞争理论",乃至财政分权论的激励观点在逻辑和实证两个方面提出了重要挑战。

  另外,从经济学和财政学的基本原理来看,在经济增长和政府财政收入增长之间,可能存在着某种张力。在现代市场经济中,在国民收入分配中,税收的高速增长和高税负对经济增长却有一些负面作用。一方面,政府征税和提高税率都会减少企业和家庭的私人财富,因而一般会通过一些内在关联和传导机制对企业的投资和扩张以及个人家庭的消费支出产生一定的遏制作用,从而对宏观经济增长产生一定的影响。说来这并非是纯粹经济学推理。实际上,数年前世界银行的一些专家曾对税收与经济增长的关系专门做过一项实证研究,该项经验研究发现,在一个现代国家里,当其宏观税负在10.3%~30.9%时,每提高1%的税负,将使国内投资下降0.66%,GDP 增速则下降0.36%。世行的研究还发现,之所以在税收与经济增长之间一般有这样一种负相关关系,主要因为:(1)企业所得税的增收会降低企业赢利水平,削弱了企业的国际市场竞争力;(2)个人所得税的增收,则会降低劳动收益率,抑制劳动供给;(3)增值税和营业税的增收,会抑制民间消费。另外,除了上述宏观经济考量外,更为严重的是,从微观经济学和福利经济学的角度来分析,开征任何新一种产品税(车船税基本上属于这一种)、资源税或提高其税率,均会减少该产品以及相关产品的市场需求或供给,从而对整个社会产生一种三角形的"无谓损失",即减少社会总福利。这也就是经济学家们所常说的"哈伯格三角"。

  无论从经济学原理上进行推理,还是世行的实证研究均表明,税收增加和高赋税对经济增长是不利的,从这个角度来考虑问题,把过去二十多年来经济高速增长的主要原因归结为实行分税制以来中国政府税收和其他财政收入的高速增长,这一判断可能就值得怀疑了。当然,政府征收的税收多,花费的也多,尤其是在发展主义政府追逐高GDP增长目标的导向下,地方政府在基础设施方面进行大量投资,乃至政府自身建设各式各样的漂亮的行政大楼,都会创造和增加各地当年的GDP。但是,(点击此处阅读下一页)

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