刘尚希:中国财政风险的制度特征:“风险大锅饭”

选择字号:   本文共阅读 3518 次 更新时间:2005-04-04 22:00:49

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刘尚希 (进入专栏)  
地方政府实际上具有很大的财政自主权。没有税权,但地方可以"自赋"收费权;没有发债权,但可以借债;缺少发言权,但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看,在利益分配中,中央占有优势;但从另一个方面来看,在风险分配中,地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候,上一级财政不可能袖手旁观,置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下,上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底,那么,下一级财政就可以无视风险的存在,大肆从事各种"准财政"活动,以谋求政府任期内的各种政绩。因此,在既无风险分担机制,又没有健全的监控手段条件下,势必会引发普遍的道德风险,导致地方隐性债务增加,从而恶化整个财政风险状况。2002年,国家审计署对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支情况进行了审计,发现下面4个问题:一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底,49个县(市)中有37个累计瞒报赤字10.6亿元,为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县(市)截至2001年底,累计债务达到163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债(注:参见2003年7月4日《报刊文摘》。)。

  

   总之,在政府与国企的关系中,政府总是最后承担了国企的全部风险,给予国企的只是"激励+激励".在政府的各个部门之间,各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动,却不承担风险责任。在各级政府之间,下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外,在各届政府之间,本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设",只享受由此带来的各种好处,而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励,尤如脱缰的野马,随时可能把经济,社会之车带入沟壑,甚至深渊。

  

   改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制,而另一半——构建风险约束(分担)机制,还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

  

   二、"风险大锅饭"的制度性后果

  

   利益与风险对应,是市场经济社会的基本原则。作为经济原则,每一个经济主体在追逐自身利益时,就必须承担相应的风险,而且是低利低风险,高利高风险。这既是规则,更是一种理念,约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样,市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则,它映射到社会的各个层面,政府也不例外。作为公共机构,政府自身及其各个组成部分,都有自身的利益,同样,不论其以何种形式去追求利益(如政绩、权力、影响力、经济利益等),也应当承当相应的风险(法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等),而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样,政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率,公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则,并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理(如不找市场找市长),大家都只想得到利益,而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗,随时都可能夭折。

  

   在这样一种环境下,由于失去了风险的约束,各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异,导致政府干预失当,表现为追逐高风险,避险动机和避险能力严重不足。

  

   (一)避险动机不强

  

   在广义的公共部门内,缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构,还是各级政府和政府的各个部门,对于各项决策往往都强调了有利的一面,而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度,使风险分析难以展开、深入,更谈不上卓有成效地进行风险评估。

  

   对政府来说,促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长,采用什么手段,以及不同手段的风险成本大小,通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下,政府会采用扩大赤字,增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策,就是通过调整预算来扩大内需,拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施,实际执行一直延续到现在,达6年之久。其中隐含着哪些风险,学术界有一些探讨,但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上,从一开始,实施积极财政政策有没有风险、风险多大,并没有展开讨论,当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看,一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩,一经决定,是不允许唱反调的。风险,是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下,政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

  

   由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策,上述办法只有中央政府才能采用。因此,对地方政府而言,更倾向于采取预算外的支持形式,如利用地方金融机构贷款、提供各种担保(注:据笔者调查,至2002年10月底,某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个,涉及到省级单位和18个市县,其中由政府担保的,占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务,分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高,超出了当地的承受能力,其政府担保外债,加上主权外债的总额,占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.)、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下,各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做,引致的风险是什么,会不会给地方财政背上债务包袱,地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题,一般是不予考虑的。

  

   据笔者调查,目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动,不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务,并将招商引资任务层层分解,落实到单位和个人。这种运动式的招商引资,势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件,其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候,其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道,在2003年的招商引资中,江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定,单位在年度考核中,完成任务不足年度任务一半的,其单位负责人向县委、县政府写出书面检查,限期内仍不能完成的,按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉,其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优,连续两年不能完成任务的,对其主要负责人予以免职处理(注:截至2002年10月底,该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的主权外债项目达到25个,拖欠面(占到期应还款项目比率)92.6%,其中,省级占78.6%,市县占21.4%.在拖欠债务中,政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约,政府负有连带责任,担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。)。这是一种严重的短期行为,完全不顾风险的做法,恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

  

   至于对上级政府的各种转贷资金,如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等,地方政府多数都是全力争取,根本不考虑还贷能力,有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间,各地"哄抢"国债转贷资金,就是一个生动的实例。

  

   由于缺乏避险动机,地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担,只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞,使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面,中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施,另一方面,中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度,以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明,地方的财政风险正在向中央转移。

  

   (二)避险能力不足

  

   "风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化,而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

  

   1.风险辨识能力不足

  

   前面已经说过,财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险,那么,政府在干预公共风险时很容易出现偏颇,如出现政府介入不及时,错过了干预公共风险的最佳时机,一旦介入,急于求成,往往介入过度,包揽太多。无论在经济领域,还是在社会领域,都有这类案例存在。在经济领域,对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足,手足无措,匆忙应对,从而导致了不惜代价的种种场景,使短期财政风险加大。

  

   因此,避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面:一是对风险的态度和理解,二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度,这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加,而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件,多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理",而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下,对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒,在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析,包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等,更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

  

   2.缺乏风险内在化的政策和体制

  

   政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中,由于没有风险约束,难以制定出和实施谨慎的财政政策,容易出现两种倾向:一是在预算内来谈论政策,忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况,忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下,这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况,又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

  

   风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础,它使风险在不同层面上相应化解,减少公共风险的出现的频率,同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下,保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险,防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为,保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时,风险就会外溢,并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看,我们还没有建立起风险内在化的体制,这是导致避险能力严重不足的根本因素。

  

   3.缺乏具体的避险方法

  

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。(点击此处阅读下一页)

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