叶海波 秦前红:社会管理体制创新与宪法实施

选择字号:   本文共阅读 382 次 更新时间:2013-03-26 09:24:12

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叶海波   秦前红 (进入专栏)  

  对民意回应性极差,等等。要解决这些问题,必须回归宪法,以宪法明确政府触手的长度,并采取必要的措施限制公共权力的强度和干预空间,切实保障公民结社自由,培育自主自立的社会组织。同时,厉行法治、尊重和保障人权也要求保障言论出版、结社和宗教信仰自由。

  

  三、应以宪法实施推进社会管理体制创新

  

  宪法是法,自然应当实施。然则,在当下中国,宪法是无牙的老虎。一方面,现行宪法宣称自身具有最高的法律效力,任何国家机关、武装力量、政党、社会团体和个人,都不得违反宪法;另一方面中国宪政建设最大的困境是宪法不被实施和适用,缺失权威,实际是任人宰割的闲法。这可能是有宪法无宪政的国家面临的最尴尬问题。十年前,胡锦涛总书记在纪念现行宪法公布实施二十周年的讲话上便指出,“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。” 十年来,宪法实施仍是中国面临的最严峻挑战。 为了改变这一现状,新任党中央总书记习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会再次明确指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。” 而所谓宪法的实施,便是一切国家机关、武装团体、政党、社会组织和个人都依宪法和法律办法,维护宪法的权威。同时,宪法的实施要求既坚持形式法治,亦坚持实质法治,以规范国家机关和执政党的公权为核心内容。

  新中国建立后,从《中华人民共和国共同纲领》至现行宪法,关于法治的规定历经变迁。1949年的《中华人民共和国共同纲领》第八条只是简单地规定公民有遵守法律的义务,并在第十九条设置监察机关,监察各级国家机关和公务人员是否履行其职责,纠举违法失职的机关和人员。这一规定的特点是强调公民、机关和公务员的消极守法义务。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法一如既往,均重点强调消极的服从法律的义务。1982年宪法延续了这一传统,但略有不同。首先,现行宪法在“序言”中明令“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”。其次,现行宪法第五条在结构安排上以法制尊严和统一为首,旋即要求一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,并进一步地明令“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。除将国家立法机关的守宪守法义务单列一笔外,现行宪法的点睛之笔是明令“政党”必须遵守宪法和法律。从形式上看,这一规定将政党与国家机关、武装力量、各社会团体、各企业事业组织并列,有其妥协性,而不是针对中国现实将政党单列,但于中国而言,这仍是莫大的时代进步。更关键的是,现行宪法的谋略是,以“政党”概称中国共产党和民主党派,降解中国共产党的“超常”地位,预设对政党予以宪法和法律规制的空间,最终消解政党与法律的紧张关系。 不过,这些规定的主调仍是强调消极的守法义务。大体上,自《中华人民共和国共同纲领》至1999年修订之前的现行宪法,一脉相承,强调形式意义上的法治,即守法秩序的形成,远未触及以良法之治为核心的实质法治。

  1999年,现行宪法第三次修订,第五条载入全新的规定--“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”这一规定在中国宪法中导入了法治国的价值和原则。法治的本意是良法之治和良法至上。若宪法无权威,法治必沦为镜中月水中花。因此,法律至上首先是指宪法至上,在任何国家,若宪法被践踏,普通法律定无尊严。现实政治生活中,公共权力和政治组织常有冲破宪法界限的冲动和举动,宪法至上意味着政治生活依宪法规范展开。在政党政治的时代,“政府”显然应指一切掌控公共权力的组织,包括政党。同时,“限制”不应仅指守法,而是包括两个层面,积极的层面指以宪法和法律“限定”公共权力的范围,消极的层面是指已经通过的法律得到全面的遵守。若只强调消极意义的守法,便会忽视公共权力限制的问题,宪法和法律最终可能沦为政治的工具。以宪法和法律“限定”公共权力的法治形式,是实质法治,于内含有立宪主义的精神和原则,于外要求明确立法界定公共权力的边界,限定公共权力的行使。我国将法治国原则入宪,使得现行宪法第五条的精神面貌焕然一新。第五条第一款的“法治国”确立了中国法律体系的道德和价值标准,第三款因而必须如此解释:在涉及公共权力组织的立法时,一切法律、行政法律和地方性法规不可只是形式上满足“依据宪法,制定本法”的标准,而且必须在内容上以“限定”公共权力为价值取向。法治国原则要求立法者积极地以宪法和法律限定公共权力,因此,国家立法机关便负有填补法律空白的宪法义务。若放任公共权力行使者无具体的法律可依,立法不作为,立法机关便违反宪法,有负宪法的重托。质言之,法治国原则的形式要求是所有公权力主体和公民及社会组织均必须遵守宪法和法律,实质要求则有二,一是以限定公共权力为立法内容的基本标准,二是立法机关负有填补立法空白的作为义务,立法不作为为法治国原则所不容。

  如上所述,社会管理体制创新必然涉及宪法确立的基本管理体制,亦必须在宪法的统领下展开。习近平总书记在讲话中警告道:“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。” 显然,宪法实施同样事关社会管理体制创新的成败。若宪法得不到有效实施,违反宪法的行为得不到纠正,宪法未能树立权威,宪定社会管理体制便不可能得到良好的运行。果若如此,抛弃宪法的社会管理创新必定是法外行为,即使若干创新有可圈可点之处,仍难获得宪法的承认。而事实是,当下政府对社会管理经常性地脱离法制和法治之轨,此情此景下的社会管理体制创新,更多的是以创新为由的脱法、毁法和违法行为。中国具有长期的人治传统,若能脱人治,入法治,可谓巨大的历史“创新”;若是就人治谈管治,以创新强化人治,便会陷于历史臼巢而无所进取。因此,当下中国的社会管理体制创新,实为法治层面的拨乱反正,甚至需要矫枉过正。一言以蔽之,社会管理体制创新便是回归法治的轨道。具体而言,于国家机关而言,全国人大等各级各类国家机关均应以宪法为最高法律规范,各行职责,完善立法,严格执法,公正司法,保证宪法和法律得到遵守和执行。于执政党而言,创新社会管理体制要求执政党“依法执政”,“依据宪法治国理政”,“党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。

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  [1] 截至2013年1月5日,笔者以“社会管理”为篇名的搜索显示,中国知网共收录19399篇各类社会管理的研究及报告。最早的一篇研究始于1978年,2011和2012年的研究成井喷之势,分别为9291篇和5709篇。法学视角的研究为903篇。

  [2] 参见李步云:《科学发展观与社会管理创新的———在第五届东北法治论坛上的主题报告》,载《学习与 探索》2010年第6期。杜钢建:《法治是社会管理创新的治本之道》,载《湖湘论坛》2011年第6期。付子堂:《论建构法治型社会管理模式》,载《法学论坛》2011年第2期。肖北庚:《法律:社会管理创新之准绳》,载《湖湘论坛》2011年第6期。庞凌:《权利、自由与社会管理体制创新的切入点》,载《法学》2011年第10期。

  [3][美]斯科特·戈登著,应奇等译:《控制国家——从古代雅典到今天的宪政史》,第5页,江苏人民出版社,2005年版。

  [4][美]汉密尔顿等著,程逢如译:《联邦党人文集》,商务印书馆卷1980年版,第264页。

  [5] 韩大元主编:《比较宪法学》,高等教育出版社2003年版,第89页。

  [6] 参见胡锦光:《社会管理创新不能游离于法律框架之外》,载《人民论坛》2011年第8期。

  [7] 参见付子堂:《法治是社会管理创新的最优模式》,载《法制日报》2011年11月16日第9版。

  [8] 事实上,政府部门亦是在狭义的层面理解“政府”一语。参见周永康:《加强和创新社会管理建立健全中国特色社会主义社会管理体系》,载《求是杂志》2011年第9期。

  [9] 有论者已经意识到这一问题,但没有系统论述检察机关、人民法院如何在社会管理体制创新中扮演法定的角色。参见公丕祥:《社会管理创新:能动司法的新作为》,载《法律适用》2012年第6期。吴玉琦、徐安怀:《检察机关推进社会管理创新的调查与思考———以法律监督为视角》,载《当代法学(双月刊)》2010年第6期。陈辐宽:《检察视域中社会管理创新的新思考》,载《政治与法律》2011年第8期。张吉喜:《能动司法创新社会管理的两种类型》,载《法学杂志》2011年S1期。

  [10] 参见葛洪义:《社会管理创新与法律方法》,载《法学》2011年第10期。刘旺洪:《社会管理创新与社会治理的法治化》,载《法学》2011年第10期。

  [11] [德]拉尔夫·达仁道夫著,林荣远译:《现代社会冲突——自由政治随感》,中国社会科学出版社2000年版,第36页。

  [12][日]杉原泰雄著,吕昶等译:《宪法的历史——比较宪法学新论》,社会科学文献出版社2000年版,第3页。

  [13] See Karl Loewenstein, “Reflexions on the Value of Constitutions in Our Revolutionary Age”, in Arnold J. Zurcher, Constitutions and Constitutional Trends since World War II: An Examination of Significant Aspects of Postwar Public Law with Particular Reference to the New Constitutions of Western Europe, New York: New York University, 1955, pp191-224.

  [14] 法国《人和公民权利宣言》宣称“凡权利无获保障和分权未确立的社会就没有宪法”,并不仅仅是一个立宪标准问题和规范宪法的规范内容问题,也是一个宪政国家的实证判断标准问题。

  [15] 斯大林便建议新中国政府制定一部宪法,来巩固新政权的合法性。参见蔡定剑著:《宪法精解》,法律出版社2004年版。真是基于此,罗氏认为前苏联和东欧社会主义国家的宪法是语义宪法。

  [16] 参见[美]John A·豪古德著,龙大均译:《现代宪法新论》,中国政法大学出版社2005年版,“导论”,第2页。

  [17] 转引自[美]爱德华·S·考文,强世功译:《美国宪法的‘高级法’背景》,三联书店出版社1996年版,第2页。

  [18] 参见[英]哈耶克著,邓正来译:《自由秩序原理》,三联书店1997年版,第240页。

  [19] 参见秦前红、叶海波:《哈耶克宪政思想研究》,载张庆福主编:《宪政论丛》第4卷,法律出版社2004年版。

  [20] 此为范进学教授在一次研讨会上的发言。夏正林整理:《“民法学与宪法学学术对话”纪要》,载《法学》2006年第6期。

  [21] 参见韩大元:《以宪法理念推进社会管理创新》,载《人民公安报》2011年12月/1日/3版。

  [22] 参见林来梵:《延安“黄碟案”引发的法学思考——卧室里的宪法权利》,载《法学家》2003年第3期。

  [23] 胡锦涛:《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》,http://www.people.com.cn/GB/paper39/7910/750967.html。,2012年12月4日访问。

  [24] 令人惊咤的是,有学者竟然鼓吹中国宪政模式。参见田雷:《“与差未序完格全局理”论、反化定合型意化——中国宪政模式的一种叙述纲要》,载《中外法学》2012年第5期。强世功:《中国宪政模式?巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》,载《中外法学》2012年第5期。14]Larry Cata Backer, “The Party as Polity, The Communist Party, and the Chinese Constitutional State: A Theory of State-Party Constitutionalism”, 102 Journal of Chinese and Coin parative Law [Vol.16:1]101-168.

  [25] 习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,http://www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm,2012年12月6日访问。

  [26]“中国共产党在1982年宪法中也被列入‘各政党’之内,这体现了各政党无论大小,在法律地位上一律平等,也体现了中国共产党没有任何特殊利益,一切以国家和人民的利益为依归。”高锴:《关于党的领导:1982年宪法的重要修正》,载《炎黄春秋》2011年第8期。

  [27] 参见秦前红、叶海波:《论立法在人权保障中的地位——基于“法律保留”的视角》,载《法学评论》2006年第2期。

  [28] 习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,http://www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm,2012年12月6日访问。

  [29] 习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,http://www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm,2012年12月6日访问。

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