王琪 赵璟:海洋环境突发事件应急管理中的政府协调问题探析

选择字号:   本文共阅读 443 次 更新时间:2012-04-23 21:09:27

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王琪   赵璟  

  [5]2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》是专项应急预案制定的依据,但其中也缺乏对应急管理协调机构的规定。

  由此可见,我国法律在对海洋环境应急协调机构的规定和解释有待进一步完善。

  2、大部分应急预案属于部门规章,法律效力相对较低,权威性不足

  我国与海洋环境应急管理相关的部门规章有《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》、《赤潮灾害应急预案》、《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》等。

  在《国家突发环境事件应急预案》中却并未明确规定应急机构的牵头部委,只是提出“在国务院的统一领导下,全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作,各专业部门按照各自职责做好相关专业领域突发环境事件应对工作,各应急支持保障部门按照各自职责做好突发环境事件应急保障工作。”[6]而且其中对于“全国环境保护部际联席会议”这一综合协调机构只作了职责上的简要说明:“全国环境保护部际联席会议负责协调国家突发环境事件应对工作。贯彻执行党中央、国务院有关应急工作的方针、政策,认真落实国务院有关环境应急工作指示和要求;建立和完善环境应急预警机制,组织制定(修订)国家突发环境事件应急预案;统一协调重大、特别重大环境事件的应急救援工作;指导地方政府有关部门做好突发环境事件应急工作;部署国家环境应急工作的公众宣传和教育,统一发布环境污染应急信息;完成国务院下达的其他应急救援任务。各有关成员部门负责各自专业领域的应急协调保障工作。”[7]其中,《预案》对涉及的“各有关成员部门”并未作详加说明。

  《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》中明确规定海洋局负责组织协调各相关部门参与应急响应行动,为现场处理溢油事故提供支持、协调、服务工作;《赤潮灾害应急预案》中明确规定国家海洋局赤潮应急工作领导小组指导、协调全国重大灾害性赤潮应急管理工作;协调相关部委对省市赤潮应急管理工作进行监督指导;《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》中明确规定海洋局下设的风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急工作办公室负责组织、协调风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案的实施,负责与国家有关部门的协调工作等。

  但是,在以上五部应急预案中,除《国家突发公共事件总体应急预案》是由国务院制定,属于行政法规外,其他四部预案均属于部门规章,依据《宪法》第七十九条和八十二条规定,法律的效力高于行政法规,行政法规的效力高于规章;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。《宪法》第七十二条还规定,涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。[8]由此可见,我国大部分针对海洋环境应急管理的应急预案都是部门规章,法律效力相对较低,因此在涉及较多主体合作时的应急协调机构规定方面权威性不足,难以真正有效发挥统筹协调作用。

  

  三、海洋环境应急管理政府协调问题解决思路

  

  解决我国海洋环境应急管理政府协调方面存在的问题,需要进一步理清海洋管理主体的应急管理职能,理顺海洋管理主体的横纵向关系,完善与海洋环境应急管理相关的法律、法规以及专门的应急预案,充分发挥跨地区、跨部门的协调机构的作用。

  (一)统一认识,达成服务全国海洋大局的共识

  海洋是一个整体,中央各相关部门、地方各级政府必须牢固树立全局意识,在海洋环境应急管理工作中坚持从全国海洋大局出发,摒弃地方保护主义和部门利益,服从、服务于全局应急工作。只有统一认识,在观念上达成服务全国海洋大局的共识,才能从根本上解决海洋环境应急管理政府协调的种种问题。

  (二)进一步加强海洋环境应急管理政府协调的法律建设

  首先,要提升现有法律、法规和规章的权威性。例如,在宪法中设立紧急应急状态的专门章节,以国家根本大法的方式确认政府的责任;提请国务院制定与海洋环境应急管理相关的行政法规,并明确应急协调机构;由国务院相关部委联合制定规章,明确规定协调机构、协调范围和责任。其次,完善现有应急预案的相关规定。凡是针对跨部门、跨区域的突发事件制定的应急预案,必须有明确章节规定协调机构及责任,杜绝模糊、笼统的表述。

  (三)积极探索有效的应急协调机制

  从国际上看,许多发达国家都有自己专门的海洋管理机构或者协调机构,例如美国的国家海洋与大气局是美国管理海洋事务的主要机构,隶属于商务部,其职责几乎涉及海洋事务的各个方面;澳大利亚虽然没有全国统一的海洋管理职能部门,但是也成立了由环境部、工业科学部与资源部、农林渔业部、交通部以及旅游部等涉海部门的部长组成的国家海洋部长委员会,负责协调联邦政府各涉海部门的有关海洋工作。

  根据我国实际情况下,在目前大部制改革的框架下,整合各部委的海洋管理职能在中央成立专门的海洋管理机构应对海洋环境突发事件是不现实的。最可行的办法是充分发挥部际联席会议或者联席委员会在中央和地方海洋管理机构之间的协调作用。例如,针对现在已有的全国环境保护部际联系会议,法律法规应该对其成员和工作程序做出更加明确的规定;还可以效仿澳大利亚成立涉海部门的联席委员会,定期召开会议,探讨和制定海洋环境应急管理预案,并提交政府或立法部门以法律法规的形式予以确认。但从长远来看,要解决海洋环境突发事件应急管理中的政府协调问题,还需要从国家行政管理体制上进行变革,改革政府绩效考评体系,健全问责制,需要政府经历一个复杂和艰难的探索过程。

  

  王琪,山东高密人,中国海洋大学法政学院教授,研究方向:环境管理、海洋管理。赵璟(1984-),女,广西全州人,中国海洋大学法政学院行政管理专业硕士研究生,研究方向:海洋行政管理。

  

  【注释】

  [1]详见国家环境保护部网站。http://www.zhb.gov.cn/dept/jgznjj/

  [2]详见国家海洋局网站。http://www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgzz/A020101index_1.htm

  [3]详见国家海洋局网站http://www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgbm/hyhjbhs/2007/06/ 1182820389130978.htm

  [4]详见国家海洋局网站http://www.soa.gov.cn/hyjww/jggk/jgbm/hyybjz/webinfo/ 2008/07/1213684780270197.htm

  [5]《中华人民共和国海洋环境保护法》

  [6]《国家突发环境事件应急预案》

  [7]《国家突发环境事件应急预案》

  [8]《中华人民共和国宪法》

  

  【参考文献】

  {1}程军.突发公共事件信息共享瓶颈分析及化解:{D}.苏州:苏州大学,2008:17~18.

  {2}《国家海上搜救应急预案》

  {3}郭锐.对当前我国政府公共危机管理责任的探析{D}.开封:河南大学,2008:28

  {4}《国家突发公共卫生事件应急预案》

  {5}《国家突发环境事件应急预案》

  {6}《中华人民共和国海洋环境保护法》

  {7}《中华人民共和国宪法》

  {8}罗中华.善治理念下我国政府协调机制研究{D}.成都:四川大学公共管理学院,2007:52.

  {9}马小伟.公共危机治理中参与主体协作机制的构建{D}.南京:南京师范大学公共管理学院,2008:14~20.

  {10}全永波.论我国海洋环境突发事件的应急管理{J}.海洋开发与管理,2008,(1):120~127.

  {11}王琪等.海洋管理--从理念到制度{M}.北京:海洋出版社,2007:209.

  {12}王琪,吴慧.我国海洋管理中的协调机制探析{J}.海洋开发与管理,2008,(11):55~59.

  {13}谢庆奎.中国政府的府际关系研究{J}.北京大学学报(哲学社会科学版).2001,(1):26.

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