何深思:对政府机构改革的一种思考

选择字号:   本文共阅读 711 次 更新时间:2011-12-18 16:29:12

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何深思  

  

  共和国建国50多年来,我国政府风风雨雨地经历了五次机构改革。这些改革的目的是精兵简政,转变作风,提高办事效率;但前几次改革的结果却无法令人满意,有的时候,机构精简之后的反弹和膨胀反而更加迅速和惊人。最严重的1984—1990年间,全国机关单位数净增加5.5万个,平均每年增加9000个,这还不包括大量的非常设机构。

  英国著名的政治学家和历史学家帕金森尖锐地批评过英国行政机构之间互相矛盾、扯皮,办事低效,机构臃肿,人浮于世等“官场病”,并将其概括为著名的“帕金森定律”,即(X=2KM+I/N),其基本含义是:现行政府各部门都具有一个带有共性的刚性膨胀机制,从而导致属下人员的剧增。而人多了互相又会制造出许多“工作”,于是人员进一步扩大,结果陷入机构越大,扯皮越多,而人员增加也越多的恶性膨胀之中,这种恶性循环似乎已成为一种政府与生俱来的存在定律。由此可见,政府机构臃肿、办事低效的问题在世界范围内有着某种共性,而且这种共性的事实已经清楚地证明,就政府目前这种状况而言,其本身就先天具有机构膨胀和办事低效的存在和生成机制。在这一前提条件下,精简了旧的机构,仍会产生新的机构,减的越多,长得越快,除非彻底清除这种膨胀机制生存的土壤,否则类似的刚性膨胀的政府通病很难得到彻底根除。

  怎样才能做到既不影响政府机构职能的正常发挥,又能遏制政府机构刚性膨胀通病的产生呢?我们认为,在市场经济条件下,应该将政府视为一个特殊的企业。这包含着两层含义:第一是要求政府运作要引入企业的管理模式,从而可以节省公共开支,降低运行成本,提高办事效率;第二是强调政府不同于一般企业的特殊性,政府产品是一般企业不能生产或不允许生产的公共产品和服务品;政府运行不以自身盈利为目的,而以推进社会经济有序发展为目的。

  上世纪末期以来,塑造企业化政府、培养具有企业家精神的行政官员已成为许多国家进行本国政府行政改革的方向。对此,我们必须给予足够的关注和研究。从发展趋势上讲,应该说,在市场经济条件下,将政府视为一个具有特殊功能的企业,并不是人们的主观意愿所决定的,而是社会经济发展的客观要求,这种客观要求主要表现为以下几个方面:

  

  一、以横向关系为主的市场经济的要求

  

  人类社会发展至今,社会主体之间的关系走向有一个从纵向向横向转变的过程,两者的划分以市场经济出现为界。市场经济前的各个社会中,包括原始社会末期、奴隶社会和封建社会,是以等级制和特权阶层统治为特点的社会,这种社会中的主体关系走向是纵向的,上一级统治下一级,整体服从统一的皇权。顺应这种社会关系的需要,这一时期的政府也以纵向管理体制为基本模式,即:政府高高在上,以政令和强权从上至下直接统治和干预具体的社会经济活动。纵向管理体制的政府在当时至少起着如下两个重要作用:1、有利于巩固当时等级制的社会统治者的地位,2、有利于最大限度地发挥有限的生产力的作用以支撑国家发展。因为在生产力水平相对较低的年代里,只有用纵向行为一级压一级的强制手段直接干预经济活动和强行配置社会资源,才能集中起有限的人力、物力、财力与自然界抗争,并维护国家统治的基本需要。可见,有什么样的社会经济关系走向,就有什么样的政府定位要求。

  同样,市场经济建立以后,生产的快速发展表现为单个生产主体的生产能力的增强,为了充分地发挥这种生产力的作用,市场经济用横向的社会经济关系完全取代了纵向社会经济关系,生产者之间的社会经济活动主要是通过他们相互之间多种交易活动来协调和完成的。为了顺应这种关系的需要,确保各个行为主体间最平等和最充分地发挥作用,市场经济条件下的政府也必须从高高在上、主宰和指挥经济并直接配置资源的位置上走下来,走入市场之中,以一个提供公共服务产品的特殊的“企业”身份与其它市场主体建立横向关系,并利用自己的产品间接地调控社会经济发展,从而以经济手段为主实现政府的运行功能。

  与此相反,如果在市场经济条件下,政府仍然延用纵向行为机制调控经济,则必然会出现一系列难以克服的问题:首先,政府的纵向行为会强行割裂和打乱市场经济的横向行为关系,使市场经济所要求的运行条理和顺序遭到扭曲和干扰;其次,在横向行为的市场经济中,纵向行为的政府作用必将大打折扣,政府很难在纵横交错、机制矛盾的环境中,充分发挥其调控经济的作用;再次,纵向行为的政府自然要配套以行政性命令作为调控经济的主要手段,而市场经济现有的横向社会经济关系又必然会导致这些政令的运行困难。为了克服这一问题,打通政令渠道,政府不得不以前所未有的强制力来疏通和维护纵向机构设置,其结果是政令治国,事无巨细,必然导致机构臃肿、办事低效,最终要么造成政府调节失败,要么引发市场机制倒退,从而影响社会正常发展;最后,纵向行为的政府主要以政令治国,而政令治国需要权力集中,这又给政府的寻租行为和权钱交易留下了滋生腐败的机会和土壤。因此,让政府走下来,进入市场,以一个特殊的企业定位在市场经济的横向关系链条发挥调控经济的作用,不但不会弱化政府作用,反而会因其适应了市场经济的要求,而更好地发挥出政府的作用。

  

  二、政府产品精品化的需要

  

  市场经济条件下,要求政府应主要以横向的、间接的、经济性的手段实现对社会经济的宏观调控。而要达到这些要求,最佳的途径是政府通过向社会提供各种有影响力和引导力的公共产品来实现。因此,这些公共服务品的精良程度直接关系着政府对社会经济宏观调控的质量和水平。

  这里,首先要对政府产品作一个框定。作为走入市场的一个特殊企业,政府同样也要为社会提供必要的产品,而哪些产品需要由政府提供,并不是随意的。按照美国经济学家弗里德曼在他著名的《自由选择》一书中的描述,政府产品主要有四类:第一,是保证国家安全的产品;第二,是维护司法公正的产品;第三,是弥补市场缺陷的产品;第四,是保护那些“不能对自己负责”的社会成员的产品。其实,这个概括还不够全面,有一类产品在这里还没有被专门提到、或者没有被突出出来,这就是政府必须负责向社会提供的软件产品——包括有关推进国家发展、科技进步、环境保护、重点行业建设、可持续发展文化道德水平提升等方面的政策措施和推进战略,以及与上面提及的四类产品配套的有关各种方针政策的制定和制度设计安排等等。所有这些产品都是社会发展所必须的,也是只能由政府承担并提供的,其影响面和重要性都要求它们的质量必须精品化。

  政府产品精品化客观上要求将政府视为一个特殊的企业,因为在市场经济条件下,企业正是一种以产品质量为生命线的制度体系,这种制度体系为制造优质产品提供了必须的组织保障。按照这种制度体系的要求,每个产品从市场调查到开发研制,从反复论证到投入生产,从质量把关到使用反馈,每一步都有严格的质量管理程序和责任制度要求。只有借助企业对自身产品质量严格要求的这种组织保障系统,政府产品的精良化才有制度上的依托。当然,严格地讲,政府产品比一般企业产品在质量上应该要求更高,因为其影响面是全社会的,一旦政府生产的公共产品和服务品出现问题,给社会带来的影响和损失必将是巨大的。因此,对于政府产品的质量把关,还必须配套有其它特殊和专门的质量控制和监督体系。尽管如此,引入比较成熟的企业制度,仍然是政府实现产品精良化的基本保证。

  

  三、政府运行效率化、规范化和廉洁化的需要

  

  市场经济是以效率为中心的经济,市场经济条件下的政府自然也要求是一个效率化的政府。然而,自人类社会有政府存在以来,其效率化运作一直是一个难解的问题。尤其是进入市场经济以后,政府运作的低效率问题更与市场经济高效率要求显得格格不入。但同样是效率问题,对于企业却是一个不是问题的问题。企业这种组织形式就是为了创造效率而存在的行为体系,没有效率也就没有企业。因此,企业组织总是会自动排除其自身存在的任何一种影响效率的问题。事实上,目前还没有哪种其它组织形式能像企业那样可以更好地解决效率问题。所以,为提高办事效率,将政府视为一个特殊的企业是比较合理的选择。

  这不仅意味着政府运行要引入企业式的管理方法,如加强内部管理、实行充分竞争、讲究成本核算、提高经济效率等等。更重要的是这对于加强政府行为的规范化、减少随意性、依法行政、接受广泛的群众监督提供了法理依据。

  腐败问题是当今世界各国政府运行中的一个带有共性的问题。腐败的产生是多种因素共同作用的结果,既有思想上的因素,也有制度方面的问题。思想上的因素需要一个长期的转变和提高的过程,而制度方面的缺陷则是可以尽快纠正和完善的问题。

  我们已经注意到,在市场经济条件下,凡是产权明晰的企业,很少有腐败问题出现,这正是一个制度差异问题。企业运行制度与政府运行制度有着巨大的反差,企业运行中的一举一动都有严格的规范和效率指标约束,一切多余的环节和不必要的费用都会遭到拒绝;而政府运行却少有具体而实质性的约束机制和指标要求,因此其运行环节中的浪费、甚至腐败现象较易产生。而且政府部门的浪费和腐败问题感染性极强,如果治理不及时、不彻底、不持久,会很快在政府体内扩散开来,并引发社会性的效仿,其后果非常严重。因此,在行政领域引入现代企业式的管理制度,肯定有利于市场经济条件下政府运行的廉洁化。

  在讨论上述问题时,有两点必须再次强调:第一,将政府视为一个特殊的企业,绝不是将政府等同于一个企业,实际上,我们正是要通过引入企业制度来强化和突出政府在调控经济活动中的特殊功能;第二,将政府视为一个特殊的企业也绝不是弱化政府功能,相反,通过顺应社会关系的科学定位,使政府能最大限度地发挥其功效。

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