莫于川:采用柔性管理与构建和谐社会——透过城管执法争议案例看行政管理改革创新的方向

选择字号:   本文共阅读 1522 次 更新时间:2011-11-06 14:34:28

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莫于川 (进入专栏)  

  

  一个时期以来,关于城管执法的具有冲击力的信息接连不断:深圳某街道城管执法队员群体侮辱殴打市城管执法队员(南方都市报2006-8-3);石家庄城管执法队员群体围殴追打无照进行三轮车客运服务的六旬老人(燕赵都市报2006-8-13);北京西城区城管执法人员被执法对象——停车占道销售假货的女商贩咬伤手臂(法制晚报2006-8-6-A09);北京海淀区城管执法分队干部李志强执法时遭遇流动商贩暴力抗法被刺身亡(法制晚报2006-8-14-A16);北京朝阳区城管队员开始接受武警指导学习防身擒拿术以应对暴力抗法(法制晚报2006-8-14-A06);一位人大代表建议给城管机构以刑事执法权以保证城管执法的力度和执法队员的人身安全(华夏时报2006-8-15);深圳某城管执法队员以暴力干预市民在街头进行的救灾募捐活动受到群众指责时竟然自豪地宣称“我就是土匪!”(法制日报2006-8-15)……百度搜索引擎中与“执法者打人”相关网页信息竟有数万条!媒体的这些报道评论带给我们巨大的思想冲击,令人不得不认真反思:如此多的城管执法机构陷入与城管执法相对方的民众尖锐对立的尴尬境地,形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系之中,这究竟是为什么?问题出在什么地方?是权限不清还是利益驱动或者素质不高?解决问题的出路何在?我以为,简单地提出撤销城管执法机构或者工具性地强化城管执法机构,都过于冲动、盲目、片面、肤浅。

  城管执法是城市管理机关依法采取直接影响公民的权利与义务,以及对公民行使权利、履行义务进行监督检查的行为,其产生的法律效果对公民的影响非常大,如果违法、不当地行使,极易损害公民的合法权益,因此城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法,这是依法行政的基本要求。过去在城市管理实务中曾长期存在“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚现象,在依据《行政处罚法》和国家统一部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革之后,已有明显改观。但是,“七八顶大盖帽变为一顶大盖帽”之后,街头执法职能相对集中,权力也有所集中(但是还不配套、不够合理),矛盾也就相应集中,腐败也会跟踪而至,而相应的新监督机制和责任机制尚未完备地建立起来。随着经济、科技与社会发展,新建立起来的集中型城管执法模式在实务中出现一些新情况、新做法、新问题并引起了很大争议。近年来发生的许多有争议的案(事)例表明,我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾,需要高度重视和认真解决。

  目前城管执法的问题和矛盾比较多、比较大,特别是城管执法体制不顺、城管执法依据不足、城管执法权限不明(权力过大和不足的情况都存在)、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、城管执法理念滞后、城管执法环境不佳等等问题和矛盾,非常尖锐突出,可谓“心有余而力不足”、“辛辛苦苦不落好”,造成了城管执法机关与行政相对人的紧张关系,大大损害了人民群众的利益和人民政府的形象,制约了推进依法行政、建设法治政府的进程,急需认真加以研究解决。

  特别要指出:尽管出现许多典型案例和争议事件,但已经形成共识并正在探索实践的制度创新(例如城管执法重心下移的做法),不宜轻率否定、随意抛弃,更不能指靠加强、多用暴力手段来变相复辟旧体制、支撑旧利益格局,否则会犯历史性错误!

  解铃还须系铃人。从许多典型案例看来,当下我国城管执法的主要矛盾是存在严重的暴力倾向、利益诱惑、体制不顺和权责脱节的问题,而矛盾的主要方面是部分城管执法机关和执法人员的素质不高、观念滞后,特别是缺乏人权观念和服务精神。因此,必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,大力推进观念更新、制度革新和方法创新,坚持以人为本和科学发展观,注重执法工作的社会效果,尽快提高依法行政能力,努力建设服务型的城管执法机关和执法人员队伍,提供更人性、更积极、更有效的城管服务,这是符合现代法治和我国实际的理性选择,有助于构建和谐社会。

  为贯彻落实依法治国基本方略,坚持以人为本、行政为民,2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,这一重要法律文件结合我国法制建设的实际,对改善行政管理、推进法制革新、建设法治政府提出了更加明确、具体的要求。今年9月4日,温家宝总理发表了题为《加强政府建设,推进管理创新》的重要讲话,强调要切实转变政府职能,进一步规范行政权力,深入开展反腐倡廉,防止行政权力滥用,提高行政效能,增强政府执行力和公信力。我们应当严格按此要求,通过城管执法体制、机制、制度和方法的改革创新,系统而有效地规制城管执法行为。基本思路是以权力制约权力、以权利制约权力,重点从城管执法的体制、主体、权限、程序、责任、管理基础等方面入手,积极探索城管执法工作法治化的有效路径,例如城管执法体制科学化,城管执法主体法定化(包括鼓励公民参与城管执法的正当化、制度化),城管执法权限明晰化,城管执法程序法制化,城管执法评价规范化(特别是城管执法的外部评价体系的作用),城管执法责任制度化等等。由此增强城管执法机关和执法人员的依法行政能力,提高城管执法的正当性和公信力,舍此没有任何捷径可走。

  众所周知,我国开始改革开放初期,经常处于改革漩涡中心的主角是企业特别是国有企业,出现得更多的是经济体制改革的举措及其争议;当下政治体制改革必须抓紧跟上,且将政府改革特别是行政管理改革作为突破口和首要工作,当下出现得更多的是行政管理体制改革创新的举措,由此引起的争议案(事)例也特别多,换言之,经常处于改革漩涡中心的主角是政府机关,这与20年多前经济体制改革引起的争议特别多、特别大的情形非常相似(希望不要将此误解为经济体制改革已经过时或企业在改革中的主体作用已经消失)。那么,在行政管理改革创新成为时代潮流之际,我们应以什么眼光去看待、什么态度去对待行政管理新举措呢?我以为,20多年前许多人以僵化保守态度对待经济体制改革探索创新举措的教训值得认真记取,应以法治和发展的眼光去看待、以宽容和冷静的心态去对待当下的行政管理新举措及其争议。

  随着世界范围内出现的行政管理和行政法制的民主化发展趋势,传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政,行政管理方法的创新发展成为巨大的社会需求和发展动力。基本理念是通过制度革新和方法创新来保障行政过程中的民主性,也即参与性、互动性、协商性和可选择性,追求行政机关与行政相对人在行政法律关系中的平等地位,改善官民关系,实现行政权力与公民权利的总体平衡。《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出:“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。这是行政方法创新发展的重要内容,是风险小、成本低、操作简便、效果明显的提高行政管理水平的可靠路径。在全面推进依法行政的过程中,城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式,除继续依法采用行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式以外,还应积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等非强制性的柔性管理方式,学会将刚性手段与柔性手段结合并用。这符合当代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流,有利于构建我国社会主义和谐社会。

  简言之,我们必须坚持以人为本,坚持行政民主观和科学发展观,积极采用高新技术,注重探索方法创新,做到柔性管理、高效管理,这是行政管理改革创新的基本方向。凡是不符合这个方向的改革举措,就会严重影响民众利益和政府形象,最终一定会被实践否定;如果一项新举措符合这个方向,尽管也可能存在争论,仍然可以向前走并不断加以完善,因为实践是检验真理的唯一标准。当然,推进政府管理改革创新的时候应遵守一定的界限。我把行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度涉及的规则或界限概括为四句话:(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的制度规范可以宽松一点;(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之;(3)创新举措的出发点、目的性必须正当,必须坚持以人为本,实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡;(4)创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点,不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自我欣赏。行政机关的革新举措与这些原则相符合者就应坚持实行,不符合者就应改正或摒弃。

  从实践情况来看,近年来福建泉州工商行政管理机关开展行政指导试点取得很好的效果,积极发挥柔性手段的作用,提高了工商行政管理机关的执行力和公信力,改善了行政执法机关与行政相对人之间的关系,形成了人民群众、人民政府、执法机关都满意的良性互动局面,有助于构建社会主义和谐社会,其创新行政管理方式的一些做法和经验,非常值得重视和借鉴。实际上,改革创新往往是地方走在前面,取得成功经验后在更大范围推开。现在已有不少地方开始进行转变行政执法方式的努力并收到积极效果(例如北京海淀中关村西区近期开展的无照商贩联合整治月行动中主动执法、靠前执法、柔性执法、规劝为主的做法),这值得充分肯定和借鉴。

  城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权,注重保护公民的合法权益,坚持以人为本、文明执法、取信于民。但是,良好的法制要靠人去推行,推进依法行政必须提高行政公务人员的依法行政能力,提高依法行政能力的关键是大力促使行政公务人员普遍树立起现代行政法治观念。因为“人们的观念就是人们的眼镜”,只有转变观念才能更好地认识新事物。在深入推进综合执法改革进程中需要进一步统一思想,消除认识上的各种误区,普遍树立现代行政法治观念,形成更大范围、更高程度的共识,这是行政法制良好运行的前提。按照创新管理方式、建设法治政府的要求并结合我国城管执法的实际,在新形势下城管执法人员必须树立以人为本的科学发展观和民主法治观,具体来说包括尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、程序法治、接受监督、责任政府、权利救济等现代行政法治观念,年轻的城管执法人员还要注意树立历史唯物主义的法治发展观,这是改善城管执法、推进依法行政、构建和谐社会的题中应有之义。

  不言而喻,以上简要讨论的内容决不仅仅是城管执法领域的局部问题,而是行政管理和行政法制各领域亟需深入研究、妥善解决的普遍性问题。

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文章来源:《中国改革报》2006-10-11第6版

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