蔡昉:刘易斯转折点与公共政策方向的转变

——关于中国社会保护的若干特征性事实
选择字号:   本文共阅读 2074 次 更新时间:2011-02-18 14:32:04

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蔡昉 (进入专栏)  

  从而关乎社会乃至政治稳定。

  对于改革时期中国政府在推进经济发展中发挥的作用,有两类研究。一类研究是对市场经济条件下政府应该履行怎样的经济职能进行了大量的规范性阐释,另一类是对改革过程中政府特别是地方政府实际扮演的角色进行实证性描述与概括。许多学者都发现,中国政府特别是地方政府深深地介入了经济发展过程,甚至扮演着企业、公司的角色,同时揭示了其背后的财政激励作用。地方政府在财政分权的条件下,有着强烈的发展本地经济的动机,因而尝试以有效率的方式最大化发挥政府职能,被另外一些学者概括为竞争型政府。

  然而,仅仅从财政激励上理解中国政府发展经济的动机是不够的。从最初决定进行改革,到实质性地推进各项改革,中国政府自始至终都把发展经济和提高人民生活水平作为改革合法性的根本保障,从而形成了一整套针对各级政府发展经济绩效的考核、监督和激励制度。这种关注经济发展的政府类型,除了提供公共物品之外,还从有利于本地经济发展的目的出发,经常直接介入经济活动。这种政府行为虽然遭到许多批评,但是,其在推动地方经济发展方面的确起到了积极的作用,并且随着发展阶段的变化,其内涵也在发生变化。因此,我们甚至可以说,一种中国特色的政府职能转变方式正在形成。

  一些西方学者正确地认识到了中国地方政府的特有作用。但是,仅仅把中国政府区分为中央和地方两种类型,还不足以完整认识和解释中国政府在经济增长和改革中的作用,尤其无法预见政府职能未来的变化方向。实际上,发展型政府在中国的作用机制,是通过三个(政府)类型之间的协调和博弈展示出来的。这三个(政府)分别是:(1)作为最高决策层的中央政府——中共中央、全国人大和国务院,我们简称其为(中央);(2)作为执行层的中央政府部门——各个主管部委(总局和局、办),我们简称其为(部委);(3)执掌一方的地方政府,特别是省级和市级政府,我们简称其为(地方)。改革开放期间,在中央总揽改革、发展和稳定全局的前提下,地方与部委之间的财权与事权划分,充分展示了发展型政府的特征及其变化。

  1994年分税制改革之前,财政包干、财政分灶吃饭等分权改革,强化了地方政府的财政激励,调动了发展地方经济的积极性。与此同时,中央财政能够进行转移支付的能力大大减弱,因此导致相应的宏观协调缺失。伴随着经济发展水平的差异扩大,缩小地区之间财政能力差距、加大转移支付力度的吁求十分强烈。分税制改革因应了这种要求,强化了中央财政能力,解决了相应的问题。在相当长的时间内,中央进行转移支付,提高了公共服务均等化水平,弥补了地方政府社会保护不足的缺口,并通过实施区域发展战略,提高了地区之间经济社会发展的均衡水平。可以说,以经济增长为政府主要目标的时期,这种财政体制在很大程度上保障了必要的区域协调、公共服务和社会保护,总体效果是积极的。

  在计划经济时期,许多社会福利都是由企业或单位提供的,形成与市场经济条件下相反的情形,即国家做出各种生产决策,而单位在小范围内提供社会服务,从终身雇用制(铁饭碗)

  对社会化失业保险的替代、企业承担公费医疗和职工困难补助等及国家出资的企业养老,直到企业分配住房、解决职工子女入托,甚至开办义务教育。伴随着经济体制改革,特别是为了减轻国有企业的社会责任和负担,厘清经营性亏损和政策性亏损,进而搞活国有经济,相应的社会服务逐渐从企业剥离出来。但是,企业从社会责任中摆脱出来之后,并不意味着政府以公共服务的方式,完全接续了相关的社会责任,从而实际上留下了社会保护不足的体制性缺口(如图3所示)。这个缺口既是由制度衔接问题造成的,也与一定的发展阶段有关。因为在这个时期,地方政府集中资源发展经济,用于社会发展的资源有限。不仅如此,由于面临着计划经济时期留下来的庞大遗产成本,政府财政能力不敷应付。

  不过,无论是政府集中精力发展经济,还是继续借助企业承担社会责任,无疑是具有符合发展阶段特点的政治经济学理性的。中国领导人在改革伊始就坚定不移地把发展经济作为改革获得最广泛支持的前提,通过做大馅饼使群众从改革中获益。此外,保持社会稳定也是获得群众支持,保证改革和发展顺利推进的关键。因此,一方面,在劳动力市场发育过程中,解除规制的改革方式与制定劳动力市场规制的改革方式并重;另一方面,通过让企业特别是国有企业继续承担社会责任,对劳动者进行社会保护。这类责任包括:工会履行困难职工的救助职能;劝说企业在遇到经营困难的时候尽量不解雇工人;保持原有职工免受劳动力市场竞争,并维持制度性工资水平。

  这方面最典型的例子,是20世纪90年代末遭遇就业冲击时,国有企业所承担的责任。当时出现了计划经济时代从未有过的大规模失业现象。由于失业保险制度尚不健全,积累的失业保险基金不敷使用,中央政府要求在企业一级成立下岗职工再就业服务中心,并提出由政府、社会(当时积累的失业保险金)和企业,按照各1/3的比例共同负担发放下岗职工生活补贴。虽然实际上企业直接负担的费用没有达到1/3(如2002年是17.2%),但是,企业承担着接续下岗工人的社会保险,以及提供就业培训、岗位信息等帮助实现再就业的职责。

  图3中所示的在刘易斯转折点之后,社会保护水平将有一个实质性的提高,主要地也不是由于政府财力的增长,而是与提供公共服务激励有关的政治经济学因素。刘易斯在观察第二次世界大战后,欧洲伴随着高速经济增长出现劳动力短缺时,感慨于随之发生的一系列变化,特别指出集体谈判等劳动力市场制度,不再因对人口过剩的担忧而受到限制。

  而在理解前述中国政府作为发展型政府和竞争型政府行为的前提下,考虑到经济发展阶段的实质性变化——刘易斯转折点,可以通过蒂布特模型来理解政府职能转变的原理。蒂布特通过构造一个迁移者(用脚投票)的模型,解释地方政府提供公共服务的行为,尝试找到公共服务供给与需求之间的市场解。这个假说的含义是,由于迁移者对于由地方政府支出提供的公共服务有特定需求和偏好,他们会根据一个地区或社区的公共服务提供水平,选择自己的迁移目的地。反过来,地方政府如果对本地居民的数量具有特定的需求和偏好,则会通过调整自己的公共服务供给行为,尝试吸引或排斥迁移者。

  在刘易斯转折点到来之前,劳动力无限供给特征使得劳动者不是公共政策制订的关注重点,或者说对他们的关注仅仅通过吸引更为稀缺的投资资金,并为此而不遗余力地扩大基础设施投资规模,从而以增加就业机会表现出来。与此同时,由于1994年分税制改革给予中央政府更充分的财力,使其有能力承担社会保护的必要职能。特别是在应对20世纪90年代末就业冲击期间,中央政府实施了积极的就业政策,并基本建立起社会保障体系,城市居民得以被安全网覆盖。21世纪以来,在均等公共服务的政策理念之下,以社会保障和社会保护为核心内容的公共服务迅速向农村延伸。

  刘易斯转折点到来之后,随着劳动力短缺逐渐构成对经济发展的制约,对于劳动者的关注,则会越来越多地直接体现在政府政策取向上。这个倾向在地方政府身上表现得更加突出。自2004年沿海地区出现劳动力短缺现象,并逐渐蔓延到全国以来,响应中央政府(以人为本)的科学发展观,地方政府逐渐在关于劳动者权益等问题上具备了政策自觉性和主动性。如果说以前仅仅把对本地劳动者的社会保护作为自身职能和责任的话,政府越来越把这种保护延伸到农民工身上。中国的地方政府行为,越来越像蒂布特所描述的那样,通过公共服务内容、水平和方向的调整,提高对人力资源的吸引力。其提供这类公共服务的激励,也越来越接近刘易斯转折点之前对待招商引资的程度。这种与发展阶段相适应的政府职能转型,有两个明显的特征和优点。

  首先,这个转型符合政府职能转变的正确方向。归根结底,本源意义上的政府职能不是直接推动经济增长,而是提供公共服务,并促进公共服务的均等化。即使是作为发展型政府,在新的发展阶段并面对着更高的社会保护要求的条件下,为了发展的可持续性,政府有更强烈的动机,更多地运用公共服务供给这个手段,吸引人力资源,达到促进地方经济增长的目标。政府资源是有限的,更多地转向社会保护等公共服务,必然减少直接经济领域的干预。虽然目前产生政府不恰当职能的基础尚未被消除,然而,一旦地方政府尽享新型政府职能的好处,直接干预经济活动的传统职能将被逐渐放弃。

  其次,这个转型是地方政府因应保持可持续发展的现实需要而启动的,因此,由此而提供的社会保护水平是发展阶段所内生的,不会形成过度供给或过度保护的问题。穆勒曾经警告社会救助会产生两种结果,一种是救助行为本身,一种是对救助产生的依赖。前者无疑是有益的结果,后者则在极大程度上是有害的,其危害性之大甚至可能抵消前一结果的积极意义。大量经验表明,处理好这两个结果之间的分寸,既重要又微妙,构成一个(穆勒难题)。

  Lindbeck用西方福利国家的经验描述了一个现代版的穆勒难题:在社会保护项目中,把个人贡献与受益挂钩,固然有助于解决上述依赖问题,然而,这种项目的再分配成分就大为淡薄了。但是,中国地方政府出于发展动机而加强社会保护,则有最大的可能性创新出一种解决穆勒难题的机制,或者至少在幅度、分寸上更接近于回避该难题。

  

  四、关于中国社会保护转型的经验描述

  

  按照刘易斯本人和其他发展经济学家的定义,当劳动力需求增长速度超过劳动力供给,从而经济发展超越了以不变工资为特征的劳动力无限供给阶段时,就意味着刘易斯转折点的到来。以农民工为代表的普通劳动者短缺进而工资明显提高,大约发生在2004年。政府特别是地方政府对刘易斯转折点到来的政策反应,主要表现在以下几个方面。

  首先,立法更加着眼于保护劳动者。改革开放后的第一个《劳动法》颁布于1994年。由于当时处在典型的劳动力无限供给阶段,劳动力从严重剩余的农业转移到非农产业就业,无论对雇主还是对劳动者而言都是最为迫切的要求,因此,该法并没有很好执行。最初预期会因此法执行而遭受损失的预测情形也没有发生,甚至被其他发展中国家视为一个有利于发展的灵活劳动力市场的正面经验。随着新的发展阶段对劳动者保护的需求增强,2008年同时开始实施三个与就业有关的法律:《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》,分别对签订劳动合同、加入社会保障、禁止就业歧视和建立和谐劳动关系各个方面做出规定和规范。虽然在颁布之后中国实体经济遭遇全球金融危机的冲击,地方政府适当放松了一些条文的执法力度,但是,法律的约束性大幅度规范了企业的用工行为,提高了劳动力市场制度化水平。

  许多观察者援引近年来劳动争议,特别是与农民工有关的劳动争议案件的大幅度增加,暗示劳动关系的恶化。其实,这类劳动争议案件记录和报道数量的增加,具有某种内生性,即与此前相比,至少有三个因素鼓励劳动者提起劳动诉讼。第一,由于劳动法规的颁布与宣传,劳动者感觉更加有法可依;第二,由于劳动供求关系的变化和政府对于社会和谐的关注,劳动争议案件的仲裁和判决,天平大幅度地偏向于劳动者一方;第三,一个次要但并非没有意义的因素是,《劳动争议调解仲裁法》规定了(劳动争议仲裁不收费),大大降低了诉讼的交易成本。

  上述因素实际上也是转折点到来后政府政策取向变化的证据。这两个变化都使得普通劳动者特别是农民工,更多地对那些以往采取忍耐态度的劳动争议提出诉讼。

  其次,劳动力市场制度作用加强。很多研究表明,在不同的发展阶段上,劳动力市场制度作用程度与范围是不尽相同的。随着刘易斯转折点的到来,工资及其他待遇、就业条件进而劳动关系,更多地不再是由市场自发显示出的劳动力供求关系决定,而是由劳动力市场制度决定。一个具有代表性的类似变化,是最低工资标准调整频率和幅度的变化趋势。该制度实施初期,即在20世纪90年代,特点是标准较低、很少进行调整、通常不应用于农民工。随着2004年以后民工荒在各地普遍出现,意味着劳动力短缺成为经常现象,中央政府于2004年要求各地至少每两年进行一次调整,并广泛适用于农民工。各城市政府感受到劳动力短缺的压力,竞相提高最低工资水平。如图4显示,虽然年度间有波动,但是,总体来看,本世纪以来,2004年以后对最低工资标准进行调整的城市明显增多,调整的幅度显著提高。在遭遇全球金融危机的2009年,最低工资标准在各城市都没有调整。(点击此处阅读下一页)



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文章来源:《中国社会科学》2010年第6期

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