江飞涛 李晓萍:中国式产业政策的取向与根本缺陷——中国产业政策批判纲要

选择字号:   本文共阅读 2627 次 更新时间:2010-08-09 15:58:08

进入专题: 产业政策  

江飞涛   李晓萍  

  政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间,更接近于审批的性质。

  2009年以来,作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要实施,政策部门拟出台一系列行业准入政策。在这些政策中,政府对行业准入的行政管理显著加强,制定了严格的管理程序,政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外,还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。

  例如在拟出台的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》(以下简称《准入管理办法》),对钢铁行业现有企业生产经营实行准入管理,并且作为有关部门核准或备案建设和改造项目、配置资源、核发建筑钢材生产许可证、规范铁矿石经营秩序及推进淘汰落后钢铁产能等事项的依据。工业与信息化部作为审核准入的主管部门,每年对准入公告企业进行抽查。各省、自治区、直辖市工业部门每年要对公告企业保持准入条件的情况进行一次监督检查,并将监督意见报告工业与信息化部。

  3.近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中,但这种措施只有通过行政体制的强力推动,才会具有一定的效力。2009年以来,政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用,并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施[iii].在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中,淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义,“加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措,是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要,是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求”。为保证这一措施行之有效,《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》强调“采取更加有力的措施,综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”,规定“工业和信息化部、能源局提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案,并将年度目标任务分解落实到各省、自治区、直辖市……各省、自治区、直辖市人民政府要根据工业和信息化部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务,认真制定实施方案,将目标任务分解到市、县,落实到具体企业”,并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导,就淘汰落后产能重点工作在各部、委以及各级地方政府进行详细的分工。

  4.抑制部分行业产能过剩和重复建设产业政策中更为依靠直接干预的政策措施。2006年《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》(以下简称《结构调整通知》)中的重点措施是:严把土地、信贷两个阀门,严格控制固定资产投资;在环境、安全、技术、规模方面制定更加严格的标准,提高准入门槛,严格控制新上项目;淘汰落后生产能力,促进兼并重组;加强信贷、土地、建设、环保等政策与产业政策的协调配合;健全行业信息发布制度;深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。其中,深化行政管理体制、投资体制和价格形成机制等方面的改革虽然被列为一项重要措施,但缺乏推进体制改革的具体措施,深化体制改革涉及到各方面利益,国家必须从更高层面大力推进才能完成。以《结构调整通知》为基础,国家发展改革委联合财政部、中国人民银行等部门,相继发布了汽车、钢铁、电石、水泥、煤炭、铝工业、铁合金、纺织、铅锌等行业加快结构调整、应对产能过剩的相应政策。国家发展改革委又相继颁布了电石、铁合金、焦化、玻璃纤维、铝、铅锌、锑、钨、锡、铜冶炼等10个行业准入条件,从技术标准、生产规模、能耗、环保等方面制定具体的准入条件。这些文件的相继出台,将《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》里的政策和措施具体落实到各行业。

  2009年9月颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)中的对策措施有九点:严格市场准入,强化环境监管,依法依规供地,实行有保有控的金融政策(信贷审批),严格项目审批管理,做好企业兼并重组,建立信息发布制度,实行问责制,深化体制改革。这些措施在很大程度上是原有产能过剩治理措施的延续,《若干意见》与《结构调整通知》相比,细化了土地控制和信贷控制的措施,新增了问责制的内容,试图通过行政问责制来保障政策的实施。《若干意见》中关于社会体制改革的内容,依旧缺乏具体措施,难以具体实行。从以上两个重要政策文件来看,投资的审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施,供地审批和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的,政策措施依然以直接干预为主。

  

  二、中国产业政策强烈的管制性特征和浓厚的计划性色彩

  

  21世纪中国的产业政策在很大程度上延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统,在制定和实施过程中表现出强烈的直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。中国的产业政策以日本的产业政策为借鉴,20世纪50~60年代的日本产业政策主要采取间接干预的方式[iv],而试图直接干预市场或试图强化政府干预的政策绝大多数因为企业界的强烈抵制或难以在国会通过,或难以得到实施(小宫隆太郎,1988);60年代为适应国外开放市场的要求,曾试行过以企业集中为目标的产业政策,但是在发展过程中,企业数量基本没有发生变化,其政策意图与产业发展的结果出现背离,由此,通产省的企业集中政策基本上是不成功的(小宫隆太郎,1988;小宫隆太郎,1989)[v];70年代,日本逐渐形成了“利用市场机制的资源分配能使经济得到充分发展”的共识基础,产业政策的指导方针有了很大转变,即“应该严格抑制过分政策干预与产业的过度保护”,产业政策的运用限定在市场失败的领域[vi],此后,日本的产业政策转为功能型产业政策。与日本的产业政策显著不同,在中国的政治经济体制下,政策部门由于具有绝对的权威性和几乎不受(行政体制以外)外部约束的管制权限,产业政策由上而下强制实施,在政策手段上倾向于采用直接干预的方式,对于微观经济干预的强度、广泛程度和细致程度,都远胜于20世纪50年代以来日本的产业政策。

  (一)直接干预市场

  中国的产业政策一直以来就具有强烈的干预市场特征,对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来,随着政府对企业微观经济活动的行政干预,在“宏观调控”的名义下明显加强,“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针(吴敬琏,2009)。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容,同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分,在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预市场的措施被显著强化,这种(行政直接干预市场被强化)趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策中。2003年,政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》,这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度,并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理,对违规审批的项目进行强制性清理;《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中,行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化,直接干预市场的措施显著加强。2006年以来,一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中,行业准入和投资核准、审批进一步加强,“行政调控”被进一步强化。新世纪中国的产业政策具有强烈政府干预市场的特征,也更为倾向于通过行政手段直接干预市场。

  重点产业调整振兴规划延续了强烈干预市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目,《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行,《钢铁产业调整振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制,“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段,实际上这一政策的实施主要依赖行政手段。

  (二)以政府判断、选择来代替市场机制

  中国产业政策的第二个特征是试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不显著表现为对具体产业的选择和扶持,而是更多的表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》的鼓励类目录几乎涵盖了所有的大类产业,分别详细列出了526种和539种鼓励发展的产品、技术和工艺。1999年、2001年、2004年和2007年4个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中,包括10个方面130项高技术产业化重点领域,其中的每一个领域又列出十余项具体产品或者技术,涵盖面亦非常宽泛,几乎涉及到国民经济所有二位数产业,对产品和技术的选择性扶持也非常具体。《产业结构调整指导目录(2005年本)》中限制类、淘汰类的目录对于具体产品和技术的规定也非常具体,都是直接提及具体工艺、技术、产品与规模。以上指导目录和指南并不是只具有指导意义,而是与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密联系的。《国家高技术产业发展项目暂行规定》第八条就规定,“国家发展改革委根据《国家高技术产业发展规划》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《产业结构调整指导目录》、《国家产业技术政策》及其他相关专项规划和相关产业政策,发布国家高技术项目公告或通知,明确国家支持的重点领域、重点任务、实施时间,以及安排国家补贴资金的方式和标准”。《促进产业调整暂行规定》第十二条规定,“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。这类指导目录、指南或者规划,成为政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据后,与其说是引导投资方向,不如说是在很大程度上选择了投资的方向,实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择,来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。

  这种以政府对于产品、技术和工艺的选择来代替市场选择的特征还体现在行业准入政策中。国家发改委已颁布了十余个行业的准入条件文件,这些准入条件文件不仅仅规定了能耗、资源综合利用和排放的准入标准,并对工艺、装备及规模等都有严格的规定。例如《铝行业准入条件》中规定:“申请核准的矿山投资项目,总生产建设规模不得低于30万吨/年,服务年限为15年以上”,“利用国内铝土矿资源的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在80万吨及以上”,“利用进口铝土矿的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在60万吨及以上”,“新建再生铝项目,规模必须在5万吨/年以上”,“报请核准的电解铝淘汰落后生产能力置换项目及环保改造项目,必须采用200KA 及以上大型预焙槽工艺,且新建生产线阳极效应系数要小于0.08个/槽日”,等等。这些准入政策已经不仅仅是消除资源和环境外部性,而是直接以政府对规模、技术和工艺的偏好和选择直接代替市场机制的选择作用。产业发展政策中亦有此类内容,例如《钢铁产业发展政策》第十二条规定,“建设烧结机使用面积180平方米以上;焦炉碳化室高度6米以上;高炉有效容积1000立方米以上;转炉公称容量120吨以上;电炉公称容量70吨以上。沿海深水港地区建设钢铁项目,高炉有效容积要大于3000立方;转炉公称容量大于200吨,钢生产规模800万吨以上”;第十七条则规定了需要加快淘汰的设备规模、生产工艺和装备。

  在我国的产业政策中,以政府选择代替市场机制的特征还表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上。《钢铁产业发展政策》中第三条明确指出,“到2010年,钢铁冶炼企业数量较大幅度减少,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 产业政策  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 产业组织
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/35372.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统