陶庆:宪法财产权视野下的公民参与公共预算*

——以福街商业街的兴起与改造为例
选择字号:   本文共阅读 1560 次 更新时间:2009-07-01 17:55

进入专题: 公民参与   公共预算  

陶庆 (进入专栏)  

[内容提要]

南方市福区福街[①]商人自治组织基于宪法财产权的公民参与预算行为,对于地方政府公共预算行为产生了实际影响。福街商业街的最初兴起,是南方市从计划经济体制向市场经济体制转轨的重要迹象,由此催生了所谓宪法财产权的产生。宪法财产权包括民法意义上的物权权利,和公法意义上的纳税人权利两个部分,这是公民参与预算的重要理论范畴。一方面,公法意义上的纳税人权利是公民参与预算的法理基础,公民享有不可转让不可剥夺的对公共预算的知情权、参与权与监督权;另一方面,民法意义上的物权权利是公民参与预算的价值目标,它是检验公民参与公共预算效度的重要指标。

[关 键 词] 宪法财产权 公民参与公共预算 宪政

关于公共预算,有的学者倾向于将它描述为“通过政治程序分配财源的尝试”[②],有的则认为公共预算应该被视为政策制定与实施资源分配所需信息的一种聚合等[③]。尽管目前人们对于公共预算的概念有不同的分析角度,但一般都认同,公共预算目的是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度,[④]它是通过一定的政治程序对于公共资源所进行的配置过程。[⑤]公共预算虽然在形式上表现为金钱、资金和资源,但它必须与国家权力的概念联系起来才能正确理解它的含义。[⑥]公共预算在本质上有着政治学属性,但学界以上分析,仍似没有突出公民个人私权——确切地说是没有突出公民宪法财产权[⑦]——对于公共预算的基础性作用;因为,所谓公共预算,它的逻辑与历史的起点,不是“公共”的,而恰恰是公民“私人”宪法财产权的衍生品。本文拟采用政治人类学的分析框架,以南方市福区福街的最初兴起与一期改造等事件为研究背景,来探讨当下中国公民的宪法财产权的实现程度,和公民参与公共预算的可能路径等课题。

一、福街改造“座谈会”:公民参与公共预算的替代品

首先,自生自发的福街商业街。上世纪八十年代前,南方市福街所在地是名叫“北埗岭”的旷古荒野,[⑧]原来是一座山丘,是城区居民摆放盛着先人遗骸的“捡经罐”的专用地方。[⑨]上世纪改革开放之初,它被地方政府规划为国有工业区——“北埗轻工业区”,除了杂草丛生、热闹的工地和刚刚转响的机器外,没有什么居民,出现在这一带地区的,除了国企工人,就是外来流民。为了建立起有效的行政管理体系,南方市政府重新划小了办事处,将“北埗轻工业区”一带划入设在东北方向约1公里处的“方岭街道办事处”,并首次从政策上规定了这些新设立机构的行政管理范围、权限、内容和要求。[⑩]1985年3月,“北埗办事处”撤销,成立了“北埗管理区”;1990年9月,“北埗管理区”撤销,成立了“福区”。但工业之梦“昙花一现”,仅仅十五年之后,大批私营商业资本进入这一地区,其后不到十年时间竟一跃而成中国最显赫的商业区之一,年销售总值早已超出400亿元之上,销售总额位居中国商业街之首。这一世界商业史上罕见的经济奇迹,是福街私营商人与福区地方政府长期良性博弈的结局,而最初的博弈则表现为双方对于福街商业街改造项目的公共预算纠纷现象。

其次,福街商人关于福街改造公共预算的“公函”。福区地方政府在看到“北埗岭”地区已经转成为新型的私营商业街区的事实,并及时调整原来的规划与公共预算,决定适应“北埗岭”功能的这一变化,并要把它“打造”成为一个现代化的商业街。南方市政府发出通知,第一次以政府的文件形式提出,要把往日曾作为工业区规划的“北埗岭”,“打造”“初步成为旅游购物、旅游消费为一体的商业旺区”。[11]

1998年7月“福街路商业街改造领导小组”成立,南方市拟在福街商业街投资三千万元资金,这显然属于地方公共预算的范畴。但是,福街商业街绝大多数商人和打工者是从全国各地来“淘金”的“三无”人员,南方市有关福街改造工程的公共预算也无法通过代议制民主方式付诸表决,南方市地方公共预算完全是政府行政行为。

但南方市关于福街商业街改造的公共预算,将对先期来此创业的私营商业经营造成重新“洗牌”的效应,甚至已经产生了巨大的商业风险。福街商人通过成立“福街商业街联谊会”的形式,向“福街商业街改造工程领导小组”去函表达了对于福街改造的集体意见。[12]

参加福街商业街联谊会的九家商场是当时这条街的主要大商场,全是“私字号”的商家。这份给官方的公函是福街商人以集体行动的方式,第一次以“福街商家联谊会”名义给“北埗岭”地区“官方”组织的建议信。商人们认为这里的私营商场是他们自己冒险做起来的,并非隶属于政府;而且今后的商业生意也要靠他们来才能“旺起来”。所以,商人们自己才是这里的真正“主人”。因此来信提醒政府要注意的三项原则,反复叮嘱政府“要”怎样怎样,强调福街商业街改造的根本目的是有利于商家经营,而不能是“美化”打扮这条街。他们提出的个体方案是十一项福街商业街改造的公共预算建议案,如增加商业街功能、交通设施、移栽树木、深埋电缆、增设座椅、灯光设置、广告安排、治安巡逻等等。

第三,“官”民合议的公共预算座谈会。1998年12月初,“福街商业街改造工程领导小组办公室”在福街商家联谊会成员白银灯饰商场的四楼会议室召开部分商家业主座谈会,这是福街商业街第一次,也是“北埗岭”地区历史上第一次,地方政府与民间社会关于地方政府实施公共预算的沟通性对话。在“福街路商业街改造领导小组”制定的“工程工作程序和计划”中,第一阶段的工作内容第四项最后一条曾规定,“请有关企业、商家、经营者座谈对福街路商业街改造的建议,”如果涉及到改造工程的第三主体商家时,政府需要“协调”解决有关问题,使其与整体改造规划相统一。有关福街商业街改造公共预算安排的这次沟通性对话,是在代议制民主体制尚未建立起来,地方政府安排公共预算时征求福街商人意见的替代办法,这是基于南方市是一个外来人口为主体、同时社会管理体制尚未建立起来时期的过渡性办法。

主持本次座谈会的福街商业街改造办公室副主任沈北立主持了会议,他向商家业主通报了改造工程的进展情况,介绍了五项首期首批开工工程项目,即A区四条步行街改造;A区周边人行步道改造;整个工程的供电及照明系统;整个改造工程的跨街灯饰以及拟新增加的在福街商业步行街设置活动商铺等工程。他代表政府征求商家业主对首期首批改造工程的意见,并要求各商家业主极协助和配合,确保福街商业街首期首批工程在年底前正式动工。商家业主对政府开展的福街商业街改造工程表示欢迎,并答应给予积极支持、协助和配合,同时也提出了自己的意见。[13]

商人们对于“福街商业街改造工程领导小组”在征求意见会议上所展示的改造工程方案是不太认同的,他们要求“福街商业街改造工程领导小组”对此加以修正。我们从福街商人向“福街商业街改造工程领导小组”发出的信件中所提出的十一项建议可以看出,其间并没有要求修建耗时费力的步行街的任何内容,只是要求拓宽道路,人车分流,并适当拓宽道路,规划停车场,使人车进得来、行得动、停得下,以吸引各类人士前来购物、消遣;人行道上的电缆沟应改成暗沟,电线应埋地下,铺设高质量的彩砖,绿化带应加设美观的坐椅等等。“福街商业街改造工程领导小组”规划改造项目在公共预算安排中还增加一项福街商业意想不到的内容,政府准备在福街商业步行街投资设立“活动商铺”。声称“活动商铺”一方面由政府统一规划、统一建设,另一方面则由商家业主出资,同时提出政府投资及今后福街商业街管理费用要由福街商家来协商解决。[14]这种公共预算的安排将危及到商人的根本利益,因为商人们本身就是在楼宇里做生意,外面一下子要增加的“活动商铺”对于他们来说,不是一件好事,这明显是政府在与民争利。更让商人们百思不解的是,“福街商业街改造领导小组”当初制定的改造工程“工作程序和计划”还提出要在福街“成立一个开发管理机构”,这个机构代表地方政府参与福街改造,同时还参与商业开发、招揽外商前来投资;地方政府投入商业开发的收入则用于商业街的管理、补贴。[15]这就是说,福区地方政府不仅自己要在福街商业街开发“国有商业”,而且将来还要招揽境外国外的商业资本来福街经营,这两种活动的预算安排,其结果只能损害福街民族商业资本的生存与发展,理所当然地遭到福街商人的强烈反对。

“福街商业街改造工程领导小组”主持的与福街私营商家业主关于福街商业街改造公共预算安排的第一次座谈会,就这样不欢而散。

二、宪法财产权:公民参与公共预算的法理基础

1、宪法财产权与公共预算的法理关系

首先,宪法财产权的内涵。它是指公民创造的全部财产不得受任何侵犯的自然法权,它由公法上的纳税人权利与民法上的物权权利(即当下我国《物权法》中所指的“公民的合法的私有财产”)两个部分组成。宪法财产权的外延有两方面,一方面是指公民对于自己创造的所有财产具有根本性的支配权,即对根据契约原则转化成为国家支配的公共预算(资金与资源)那一部分财产仍具有法理上的溯及力,即具有人民主权的本质属性;另一方面是指公民参与公共预算,在于所有公共预算活动的制定、实施与监督过程中,都要确保公民合法物权权利的安全、保值与增值,和确保公民对物权自由支配的合法权利。正因为此,宪法财产权构成了公民参与公共预算的法理基础。

其次,宪法财产权的学理比较。关于宪法财产权所关涉的研究内容,学者对其有不同程度不同侧面的论述,并根据自身学科特点赋予了名称不同、内容相近的学术概念。如日本学者北野弘久从宪法的角度构筑了一套以维护纳税人权为宗旨的税法学,他提出了“纳税人基本权”的学理知识,其意是指纳税人通过控制财政支出,进而参与政治过程的权利。[16]北野先生的“纳税人基本权”还包括公民享有的平等权、言论自由、结社权等政治与社会权利的内容,其概念外延较本文提出的“宪法财产权”宽广,即已超出了公民全部“财产”的基本范畴。又如,中国台湾学者黄俊杰提出了“税捐基本权”的学术范畴,其意是指公民基于宪法之上所享有的诸项基本权利,对于政府未经公民同意而滥派之课税权,公民有权加以拒绝。[17]黄俊杰“税捐基本权”的概念内涵似乎又过于狭窄,把公民参与公共预算的基本权利限定在“税捐”之上;它仅仅包括公民通过契约原则上交给国家的税收部分,也是公共预算所指向的国家财富。“税捐基本权”在本质上仅指构成本文所提出的“宪法财产权”学术概念中由公法保障的纳税人权利,因此公民基于私法保障的物权权利等其他权项似乎难以得到实施主体。

第三,宪法财产权的本质特征。有关公共预算与公民权利之间利益关系的三个理论范畴,无论是“宪法财产权”、“纳税人基本权”还是“税捐基本权”,都表明了公民个人由宪法赋予的不可剥夺的法理权利。诚然,“在某一最终阶段或层次上,个人必须以某种方式‘选定’如何集体地和个人地使用资源。”“(公民)个人必须‘决定’政府财政预算的适度规模,以及财政预算组成项目。”[18]宪法财产权的突出特点,一是其法理基础是人民主权,即揭示了公民参与公共预算的合法性。二是政府编制的公共预算,其终极目的是为了实现公民的权益,因为公民是构成公共预算资金与资源的主要提供者与监督者,这就会涉及到公民参与编制、执行、审批、监督公共预算等重大问题。

2、纳税人权利与公民参与公共预算

首先,纳税人的纳税金额是公共预算的原始积累形式。一般来说,公共预算在外在形式上表现为“金钱”或者财富性质的“经济资源”。“预算”的英文词汇为budget,从词源学上来看,中古英语里的bouget和古代法语中的词语bougette有一定的同义性,即bouge的小后缀“t”、“tte”,表意为“wallet”等意思。总之,公共预算的实质内容就是制定和执行有关收入、分配和资源使用等方面政策,它的突出特征表现为金钱;[19]这笔金钱的主要来源一般表现为公民的纳税税额,由此纳税人权利就与公民参与公共预算联系成为利害相关的整体。本文所要探讨的纳税人权利与公民参与公共预算的制度性安排,即属于经济学与政治学共同关注的政治性社会课题。诚然,“我们理想的制度需要独立的标准、权利概念以及公正的规则,它们能限定政府权力的合法范围,这种在财产权问题上发展起来的限定性价值观却远远超出了财产权问题的范围。”[20]

其次,公共预算反映了人民主权与国家主权互动的法理原则。一方面,“征税的权力不过是一种‘索取’的权力。”[21]“为了维持这种公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。”[22]公民纳税人通过纳税等金钱交付等形式,与国家形成了经济学意义上的债权法理关系与政治学意义上的社会契约关系;公民纳税是主权在民、人民主权的重要体现形式,而参与对于由公民纳税构成的公共预算的制定与监督则是主权在民、人民主权的实现方式之一。“国家存在的经济体现就是捐税,共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。”[23]纳税人权利就是人民主权的实现形式,张扬纳税人权利首先要尊重纳税人对于公共预算的知情权、参与权与监督权。因而,“宪法规定的规范原则全部是关于征收与使用租税。人们遵从宪法规定的规范原则,在其限度内使用租税,并以此为前提,仅遵从宪法规定的原则承担纳税义务。”[24]另一方面,主权国家向公民征收的税额,是为了公共事业的建设与发展,即所谓是公共预算项目的规划与实施;“主权者向人们征收的税,不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪酬。”[25]其具体内容则是,公共预算合法性在于政府财政权对于人民意识的遵循和服从,而公共预算正当性则在表现为人民同意对于政府的财政权行使作出授权和确认。“身为主权者的大多数纳税人(国民)在间接税中不能从法律上主张任何权利,这对于一个租税国家来说,无疑是一个法律上的重大问题。”[26]因此,纳税人完全有权利对公共预算的编制、审批、执行和监督等等环节实施合法性和正当性的控制与监督。

第三,我国纳税人作用与公民参与公共预算的转型。当下中国,公民作为纳税人,以及纳税人权利作为宪法财产权等等法理意识还远没有在全社会达成共识。公民作为履行纳税人权利来对公共预算实行有效的参与与监督也就有合法性的理论支撑等问题存在。包括公民参与公共预算等在内的纳税人权利,在中国是随着经济领域“国退民进”,和市场经济体制等社会经济发展的浪潮而逐步走进中国公民的政治视野的。

改革开放前,中国实行了20年之久的计划经济年代,国家在经济上高度集中,公共财政收入不是公民的纳税所得,主要是来自于国营企业上交的利润。1958年9月,全国人大常委会授权国务院颁布《中华人民共和国工商统一税收条件(草案)》,工商税制从此大为简化;到1958年底,国营经济和集体经济交纳的利润占国家财政收入的96.7%,而私营经济几乎完全消失,为数不多的极少数个体经济交纳的税收仅占国家财政收入的1.3%。[27]在这种前提下,公民由于缺失对于国家财政的赋税责任,在一定程度上也就缺乏了经济学意义上的债主法理地位和政治学意义上的主权地位,因此难以通过宪法权利来实现自身的宪法财产权,即无法获得对于公共预算知情权与参与权的合法性。

改革开放以来,随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,国家财政由入的主体已经转移到了公民缴纳的赋税之中。国家不再是过去计划经济体制条件下完全依赖于国有经济供给财税,而是越来越多地依赖于个体经济、私营经济和公民个人交纳的各类赋税。“市场化的一个重要后果就是迫使政府不可避免地在经济上依赖于分散化的个人。这种不断增长的财政上的依赖性,势必逐渐削弱非宪政的赋税模式的运行。”[28]个人收入调节税的征收,也使更多的公民个人步入税收的门槛,据国家税务总局统计资料,我国1999年以来的税收收入所占国家财政总收入的比重逐年加大,几乎占到了绝大部分的程度。[29]我国税收业已成为国家财政收入的全部来源,成为维持国家运转的最主要经费来源。而这一部分税收中,来自于公民个人和私营工商业的所得税成分也逐年扩大,也日前成为我国税收来源的重要主体。我国公民和私营工商业者业已成为国家税收的最主要承担者,他们构成了我国公共预算的主要提供者。据国家税务总局统计资料,我国1999年税收收入为10315亿元,财政总收入为11444.08亿万元,税收收入占财政收入的90.04%;2000年税收收入为12660亿元,财政收入为13052.39亿元,税收收入占财政收入的96.99%;2001年的税收收入为15165亿元,财政收入为16386.04亿亿元,二者之比为92.55%;2002年的税收收入为17004亿元,财政总收入为18914亿元,二者之比为89.90%;2003年税收收入为20450亿元(不包括关税和农业税收),财政总收入为21715亿元,二者之比为94.18%;2004年全国税收入为25718亿元(不包括关税和农业税收),财政总收入为26355.88亿元,二者之比为97.57 %;2005年全国税收入为30866亿元(不含关税和农业税收),财政总收入为31627.98亿元,二者之比为97.59%;2006年全国税收收入为37636亿元,财政总收入为39373.2亿元,二者之比为95.59%,等等。总之,“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。”[30]而当下中国公民税收所占公共财政比例越来越的事实表明,公民参与公共预算的紧迫性与重要性也越来越明显。因为无论如何,从财政国家的角度看,公共财政与税收国家是完全一致的。[31]

3、物权权利与公民参与公共预算

首先,物权权利的实质是公民私有财产权。宪法财产权的一部分内容表现为公民的私有财产权,即公民纳税人完税之后属于公民私人所有的合法财产,它在民法上表现为公民的物权。公民物权权利是公民履行其所有人权的必要前提,没有私人占有财产的法治条件,公民无法在实际上享有宪法赋予的各项权利。一方面,物权权利是公民自由支配个人财产的前提。“私有财产这项人权就是任意地、和别人无关地、不受社会约束地使用和处理自己财产的权利,这项权利就是自私自利的权利。这种个人自由和这种自由的享受构成市民社会的基础。这种自由首先宣布了‘任意使用和处理自己的财产、自己的收入即自己的劳动和经营果实’的人权。”[32]另一方面,物权权利也是公民个人自由享有参与社会管理等政治权利的前提。因为,“拥有私有财产的权利对公民与国家之间的关系以及公民对这种关系的理解都具有重要影响。它被认为是公民地位的必要前提。摆脱政府的个人安全和独立是通过公共机构保护所有权的制度来保障的。” [33]

其次,保障公民私有财产权就必须公民参与公共预算。一方面,公民参与公共预算的目的是为了保障公民私人财产权。“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。”[34]宪法财产权的学理知识告诉人们,公民财产分解成为公民纳税人缴纳的赋税——即国家公共预算所支配的国家财政,和公民私人占有的合法私有财产——物权。公民贡献给国家并形成公共预算的那一部分财产,由国家统一安排,其目的显然是为了保障公民私人占有物权的安全、保值与增值。另一方面,只有公民有效参与公共预算才能保障国家财政权的安全运行。公民个人与国家财政所握有的财产虽然此消彼长,但在本质上都属于人民财产;国家财政权能否通过公共预算形式起到宪法赋予的各项公共政策的效能,具有很大的不确定性。因此,虽然国家主权力量总是突出自身的公共服务性质,但实际上政治统治者容易在施政过程中产生特殊的利益集团,行政公共部门也会在数量上和重要性上天然存在不断扩大自利的趋势,造成越来越大的公共预算规模和财政赤字,以至于出现“公共活动递增的瓦格纳定律”等违背人民意识的悖论现象。因此,公民运用自身参与公共预算的法理权利,就从制度上强化了对于国家财政权运行的有效监督。

第三,我国公民物权权利保障与公民参与公共预算的契机。公民参与公共预算的法理基础毫无疑问是宪法财产权,而宪法财产权的经济基础则是私人占有制;在一个公民不能占有私人财产,公有制占绝对主体的计划经济体制中,公民无法参与公共预算,也无法以此来监督与制约政府的施政行为。

一方面,我国已从治理上承认了公民物权权利。改革开放以来特别是党的十六大以来,随着社会主义市场经济体制不断完善,作为执政党的中国共产党对于私有财产权的理论水平不断提高,对于改变与修正过去政治生活中极力回避忽视“私有财产”的做法发挥了国家主权的主导作用。如,不再把私有财产看作是意识形态上“剥削”的代名词,“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,都应得到保护。不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准。”[35]私有财产的非意识形态化为其恢复在政策上与法律上的合法地位提供了先决条件,人们不再视私有财产权为“资产阶级法权”。又如,党的十六届三中全会通过的《决定》明确宣告:“保护私有财产权,促进非公有制经济发展。”[36]执政党还通过提交宪法修正案等立法程序,在2004年初召开的十届人大二次会议上第一次在宪法中提出保障私有合法财产权利的立法建议,并鲜明地表现在以下三个修正条文。如,宪法修正第二十条明确:“宪法第十条第三款‘国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。’修改为:‘国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。’”[37]土地所有权属于国有,但使用权在于公民;从使用的角度来看,公民的这种使用权也是一种相对的私有财产权。因此,这一条款宪法的修正,其实质表明了对于公民既有私有权利的尊重与承认。又如,第二十一条规定:“宪法第十一条第二款‘国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。’修改为:‘国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。’”[38]私营、民营等非公有制经济产生是社会主义市场经济的必然产物,其结果是私有财产在社会财富中比重不断扩大。国家宪法鼓励、支持非公有制经济发展,相应也需要对其私有财产权利的结果加以保护。还如第二十二条:“宪法第十三条‘国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。’‘国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。’修改为:‘公民的合法的私有财产不受侵犯。’‘国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。’‘国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。’”[39]。最令人关注的是,2007年10月起,《中华人民共和国物权法》在全国得以正式实施,等等。

但另一方面,我国尚未从制度上建构公民物权与公民参与公共预算的法治关系。也即,公民可能通过何种制度性途径,以公民纳税人身份,为保障公民物权的安全、保值与增值而参与公共预算的制定、实施与监督?目前,这仍是一个尚待解决的现实课题。从公民参与公共预算的宪政民主的法治精神来推断,其制度性框架无非是代议制民主制度与协商性民主制度两种。虽然从全国范围来看,整齐划一的两种民主制度的全面推行还有待时日,但此类地方性的宪政知识,也即本着宪法财产权的法治原理,地方政府与公民个人(适时会包括公民自由结社的民间组织)也能够建构符合地方风俗习惯的制度性规范,使公民个人及公民社团组织不同程度地参与地方政府规划的公共预算活动。

三、福街地方性知识:公民参与公共预算

无论何种民主范式,公民基于宪法财产权,通过参与公共预算活动,一方面保障自身私有财产的安全、保值与增值,另一方面对于政府财政权的运行实施有效的监督;这一现象,在福街商业街商人自治活动中表现得具有一定的时代性与代表性。

1、代议制民主与公民参与公共预算

首先,纳税与代议制民主的关系。福街商业街是来自五湖四海的私营商人们,冒着违反地方政府的“北埗轻工业区”规划的风险,把“北埗岭”这个区域终于初步建成了远近闻名的福街商业街。根据宪法财产权的原理,“当我们必须筹集较多于从经常的赋税而来的款项时,我们就应该按平等的原则办事,方可免遭人民憎恨;因为除非他们的献纳是大家所认可的,否则他们是决不会心悦诚服的。要达到这个目的,创立了议会制度乃是政府的一种高明政策。”[40]西方代议制民主的形成也就是起源于王权与贵族之间就纳税的多少、纳税人权利的实现程度而产生的博弈过程。西方的历史是这样,福街商业街代议制民主的产生也是这样。

其次,福街商业街代议制民主的萌芽与公民参与公共预算。由于福街商业街是在短短的四、五年时间内就迅速崛起的, 加之福街十万之众的人口绝大多数是无户口、无档案、无组织关系的“三无人员”,福街商业街直到2003年初才成立了一个正式的福街商业街管理办公室这个政府代办机构,因此,福街商业街在此之前实际上是处于无政府的商人自治状态。福街商业街的这个特殊的历史发展现象,导致了福街商业街经济社会发展与政治行政建设的严重脱节。从当时福区人民代表大会的构成来说,在2003年之前,福街商业街尽管已经成为福区最重要的税源地,但此地没有产生一名福区人大代表,更不要说福街商业街中的私营商人有当选为福区人大代表的现象了。

一方面,既定的福区人大代表不是福街商业街的私营商人的代言人。如1998年底福街商业街最初改造时,南方市主要领导批示“为民办实事、办好事,天经地义,一定要抓紧抓好”,这项工程成为了政治任务,福区政府把改造工程与创建文明街区工作结合起来,专门成立了“华强北商业街改造工程领导小组”;区人大对华强北商业街改造也十分关注,经常到福街进行现场视察、了解情况、听取意见。[41]显然,这种代议制民主范式,虽然也有人大代表的议案、视察等常规性做法,但往往是配合地方党委和政府的政治行为,难以直接反映福街商人的真实意思。直到2003年初,福区人大换届过程中,才决定首次在福街商业街民主选举产生3名来自福街商人阶层的人大代表。这次福区人大代表选举,完全是在福街商业街管委办的主导之下完成的,但毕竟事后产生了3名来自福街商业街私营商人的人大代表。[42]但由于福街商业街商人自治组织活动频繁,在福街商业街产生了较大的影响,这个福街商业街自治组织的主要负责人和其他负责人却反而没有一人当选成为福街首届的人大代表。因而,作为最能表达福街商人对于福街改造预算安排意见的渠道也就被地方政府通过这种“选举”堵塞了。[43]

另一方面,这种有意规避福街商业街商人代表当选人大代表的做法终于被废弃。福街商业街改造工程自1998年底拉开序幕,已经持续进行了长达十多年之久;地方政府与福街商人之间就如何规划安排福街改造的公共预算,也断断续续地博弈了四五回,其间既有合作,但更多的是矛盾与冲突。福街商业街在这种特有的发展氛围中,终于于2005年时从产生了来自福街商人自治组织中的人大代表,福街商会会长白沪南就是其中之一。从此之后,他们更多地运用人大代表的平台,对于福街商业街改造的公共预算安排事宜,发挥着过去所没有过的参政议政作用;其中突出的一点就是,公共预算安排的重点内容已经从过去地方政府热衷于的“高大全”形象打造转移到了商人们多年呼吁要解决的交通道路等问题上面。[44]

2、协商民主与公民参与公共预算

首先,纳税与协商民主的关系。从理论上看,纳税所关涉的民主范式主要是代议制民主,但在代议制民主不尽完善甚至尚未充分确立之际,公民个人特别是公民结社的自治组织,也可能通过协商民主范式对于政府财政权实施有效的监督,并际此有效地参与公共预算。在某种程度上,这是一种人民直接民主的形式,它也是财政民主主义的重要内容之一。它是由人民自己决定何谓公共利益、公共利益应当通过何种途径实现,公共利益与个人利益冲突时如何协调,其优点在于为了防止地方政府以“公共”的名义,不当地追求政府部门甚至官员个人私利等等。政府行为法治化的关键在于财政法治化,而政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径。[45]协商民主范式的突出作用在于,公民纳税人和公民自治组织均可以宪法财产权为出发点,对于地方政府的种种公共预算行为实施灵活机动的法治监督,促使地方政府公共预算走向法治化。

其次,福街协商民主的起源与公民参与公共预算。福街商业街商人参与福街改造的公共预算活动的主要方式是通过协商民主范式,与地方政府在建构良性互动机制。1998年底,“福街商业街改造工程领导小组”主持的与福街私营商家业主关于福街商业街改造公共预算安排的座谈会之后,福街商人紧接着又给福区主要领导去函,就福街改造公共预算中“加建临时活动商铺”等重大问题再次“上书”。福街商人们建议暂缓在各商场外加建商铺。[46]随着福街商业街改造活动的时断时续,福街商人自治组织也由过去临时聚会时的松散型“诉苦会”,逐步发展成为2000年8月成立的“福街商家联谊会”,2002年6月成立的“福街商家协会”和2004年底成立的“福街商会”。福街商人自治组织关于福区地方政府财政权的话题,也就从过去的福街商业街改造的公共预算,逐步扩展到福街商业街经济社会发展的各个层面。

四、结语:分权的时代

纵观西方社会预算史,其间结成的“民主预算理论”的范畴中,政治权力是中间变量,而公共预算与宪政民主则通过政治权力这一中间变量有机地结合在一起,其间突出地展示了“公共预算改革——政治权力变迁——宪政民主发展”的历史逻辑。诚然,“财产权通常就具有经济和法律的两个方面,这两个方面水乳交融般地相互联系在一起。”[47]基于宪法财产权之上的公民参与公共预算,在宪政政制的意义上,突出体现为分权的特征。一方面,公民个人和公民自治组织要求把过去过分集中于政府部门的公共预算和财政权分权开来,使之能够受到公民个人和公民自治组织的有效参与与监督;另一方面,公民个人和公民自治组织也要求公共预算的制定与实施实行有效的分权,使之能够在财政民主主义和财政法治主义精神之下实现阳光预算目标。而无论是协商民主范式下的人民与政府就公共预算的分权,还是代议制民主范式下的议会与政府就公共预算的分权,其实质在于宪政政制的本质诉求,从制衡国家主权的视角出发,最终达致实现人民主权的政治目的。

--------------------------------------------------------------------------------

* 作者:陶庆(1965年~),男,安徽宁国人;北京科技大学社会学系副教授,北京大学政治发展与政府管理研究所兼职研究员;北京大学社会学系人类学博士后、北京大学政府管理学院政治学博士后。主要研究方向:宪政人类学,政治社会学与经济社会学;主要研究对象:中国政治制度及其合法性,中国民间组织及其合法化;主要研究方法:政治人类学的民族志。

本文研究:系作者本人主持2007年度国家社科基金一般项目《草根民间组织合法化治理:人民主权与国家主权良性互动的政治人类学视角》(项目编号:07BZZ036)阶段性成果之一。

[①] 按学术惯例,本文所涉地名、人名均为学名。本文田野研究工作地点系我国华南某沿海开放城市中心区,取其学名为“南方市福区”,该中心区某著名商业街,系民间资本进入后,由原来的国有工业区转变而来,取其学名为“福街”。来自五湖四海的私营商人进入福街之后,由于南方市开始不承认福街商业街已经开始转变为商业街功能的事实,以及福街被官方单方面实施改造等原因,福街商人自发组织起来,其商人自治组织经历了福街商家联谊会(“诉苦会”)、福街商家联谊会筹委会、福街商家协会等三种形态,文中统称时谓之“福街草根民间商会”,以与2004年底合法化后的正式组织“福街商会”相区别。本文研究只选取福街在最初兴起及商业街改造期间,福街商人主动参与南方市福区关于福街改造的地方预算,以期主导地方政府的施政行为等事实,探讨公民的宪法财产权的法理渊源,及其基础之上公民参与地方政府预算,并由此开启地方性宪政程序的可能性路径。作者在田野期间,得到了南方市福区有关政府职能部门的大力支持,和福街草根民间商会三届主要负责人、其他有关工作人员的鼎力相助,在此一并鸣谢。

[②] [美]里查德·J·斯蒂尔曼:《公共行政学(下册)》,李方等译,北京:中国社会科学出版社,198:23D.

[③] [美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,马骏等译,中国人民大学出版社,2001年版,第3页。

[④] Donald Axeirod,Sudgeting for Moden Govenmnent,New York U.S.A. Martin’s Spress,Inc.,1988:1.

[⑤] [美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,马骏等译,中国人民大学出版社,2001年版,第1页。

[⑥] [美]杰克·瑞宾,托马斯·D·林奇:《国家预算与财政管理》,丁学东,居吴,王子林等译,中国财政经济出版社,1990年版,第73页。

[⑦] 参见陶庆:“宪法财产权与纳税人权利保障的宪政维度”,《求是学刊》,2007年第5期。该文认为:宪法财产权是指公民创造的全部财产不受任何侵犯的自然法权,它由公法上的纳税人权利与民法上的物权(即当下《物权法》中所指的“公民的合法的私有财产”)两个部分组成。公民依照与国家之间在先的契约原则,须向国家交纳自己创造的一部分财产作为国家赋税,由此成为国家纳税人;宪法赋予国家与公民之间对于公民创造的全部财产的分割程序与原则,公民由此享有对国家赋税征收列支等经济政治社会诸事务的广泛参与权,这种由公民财产分割程序与原则延伸出来的政治参与权利就是纳税人权利。

[⑧] 访谈编号BJ——84:第二次田野时采访赵良昊记录节选,建基集团北埗轻工业区管理处主任赵良昊办公室,2005年7月6日

[⑨] 编号:BJ——84,第二次采访赵良昊,建基集团北埗轻工业区管理处赵良昊办公室,2005年7月6日。

[⑩] 编号:GF——107,福区档案馆,FC1全宗83年4卷6号文件,第27-29页,南方市人民政府北埗区办事处文件,北区发[1983] 6号,“关于划分街道办事处的通知”,1983年11月9日。文件称:“撤销北埗办事处,将原北埗办事处管辖地区划分方岭和北圆二个街道办事处。方岭街道办事处:辖区为中轴中路以北,白岭路以西,海花村[在工步工业区以西不到1公里处]以东。包括方岭新村、七星印刷厂[北埗工业区105栋楼,现在德电家居广场]、海关宿舍区、三岔口工业区和大山旅游区。街道办事处是区委、区办事处的派出机关,属县区级单位。”

[11] 编号:GF——194,中共南方市委办公厅文件南办发 [1998] 7号,关于印发《中共南方市委 南方市人民政府1998年为市民办十件实事的方案》的通知[1998年4月6日印发],1998年为市民办十件实事的方案 [1998年3月31日制定]。该文件称:“对老东门、福街商业街进行统一规划、对街区道路路面、停车场、灯光、标志牌、其他设施进行建设改造,使上述两条商业街初步成为旅游购物、旅游消费为一体的商业旺区,提高对外形象。安排投资3000万元。此项工作由市贸发局、东汀区、福区政府负责。”

[12] 编号:GH——27,“福街商家联谊会关于对福街商业街改造的建议和意见”,1998年8月8日。笔者注:此份文件只列出联谊会名称而无联谊会公章,以下为各自商家公章。此份文件系仁东建当年起草,现保管在“仕女之家”商场;文件系第一届福街商家联谊会兼职秘书汪洋提供。

[13] 编号:GF——205,南方市福区福街路商业街改造工程领导小组办公室,“福街商业街部分商家业主座谈会纪要”,1998年12月4日。“纪要”称:“步行街及活动商铺的管理要考虑商家业主的商业利益,建议由政府统一规划、统一建设,由商家业主出资,并负责建成的管理和经营,至于政府投资及今后福街商业街管理费用的补偿由各方协商解决。元旦、春节是商家的生意旺季,希望施工期间尽量减少对商场影响。”

[14] 采访编号:GF——205,南方市福区福街路商业街改造工程领导小组办公室,“福街商业街部分商家业主座谈会纪要”,1998年12月4日。

[15] 采访编号:GF——198,南方市福区福街商业街改造工程领导小组办公室简报第6期,“潘正辉副市长召开福街商业街改造工程现场办公会”,1998年9月18日。

[16] 参见[日]北野弘久:《税法学原论》,陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版。

[17] 参见黄俊杰:“税捐基本权初探”,《台湾大学第二届行政法实务暨学术研讨会学术论文选编》, 2002年11月9日。

[18] [美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,北京:商务印书馆,2002年版,第13页。

[19] David C. Nice,Public Budgeting , Australia : Wadsworth/ Thomson Learning, 2002:1.

[20] [美]埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德编:《宪政与民主:理性与社会变迁研究》,潘勤等译,北京:生活、读书、新知三联书店,1997年版,第279页。

[21] [澳]杰佛瑞·布伦南、[美]詹姆斯·M·布坎南:《宪政经济学》,冯克利等译,北京:中国社会科学出版社,2004年版,第9页。

[22] 《马克思恩格斯选集》(第4卷),北京:人民出版社,1973年版,第167页。

[23]《马克思恩格斯全集》(第9卷),北京:人民出版社,1982年版,第50页。

[24] [日]北野弘久:《税法学原论》(第4版),陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版,第57页。

[25] [英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,北京:商务印书馆1985年版,第269页

[26] [日]北野弘久:《税法学原论》(第4版),陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版,第25页。

[27] 张馨:《当代财政与财政学主流》,东北财经大学出版社,2000版第323页。

[28] 王怡:“立宪政体中的赋税问题”,《法学研究》,2004年第5期。

[29] 刘丽:“税的宪政思考与纳税人权利的保障”,《湘潭大学学报》( 哲学社会科学版),2006年第2期。

[30] 洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第8页。

[31] [日]北野弘久:《税法学原轮》(第4版),陈刚、杨建广等译,中国检察出版社2001年版,第3页。

[32]《马克思恩格斯全集》(第1卷),北京:人民出版社,1956年版,第438页。

[33] [美]凯斯·R·孙斯坦:《自由市场与社会正义》,北京: 中国政法大学出版社,2002年版,第279页。

[34] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,北京:商务印书馆,2005年版,第253页。

[35] 江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》,人民出版社2002年版,第13-14页。

[36] 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《光明日报》2003年10月22日。

[37] 《中华人民共和国宪法修正案》(2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过),参见中国网:http://www.china.com.cn/chinese/2004/Mar/517267.htm.

[38] 《中华人民共和国宪法修正案》(2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过)。参见

中国网:http://www.china.com.cn/chinese/2004/Mar/517267.htm.

[39] 《中华人民共和国宪法修正案》(2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过)。参见

中国网:http://www.china.com.cn/chinese/2004/Mar/517267.htm.

[40] [英]托马斯·孟:《英国得自对外贸易的财富》,北京: 商务印书馆, 1959年版,第67页。

[41] 采访编号:GF——312,“创建文明街区造福南方市民——福街商业街改造工程情况简介”,1999年1月1日。

[42] 采访编号:GF——147,福华管办[2003]2号,“关于调整华强北商业街人大代表选区负责人的通知”,2003年3月19日。

[43] 采访编号:GF——61(3),“在探索中超越——南方市福区商业街管委会办公室工作纪实”,2003年6月。在2003年6月举行的南方市福区四届人大一次大会上,首次亮相大会的福街商业街选区产生的3位人大代表就表现出了很高的参政议政热情,这3名来自非公有制经济实体的代表分别就倍受华强北商家关注的一些热点问题提交了议案,议案内容涉及到华强北商业街现今面临的交通问题、二期改造、商业街定位、治安环境优化、商业促销活动审批等多个方面,这些来自市场一线的代表们的建议受到了政府相关职能部门的高度重视。笔者:这次人大代表的选举,偏偏把长期参加福街商业街自治组织的白沪南和另一主要参与人选掉,这充分说明,福街管委办从内心里是十分害怕民间商人代表人士进一步登上政治层面。

[44] 编号:GF——453,福区人大议案:“关于加快对华强商圈进行改造升级的问题”,2005年4月21日。议案称:“福街商业街面积约1.45平方公里。自从1998年市、区政府首期改造以来,福街商业区发展迅猛,目前日均人流量达50万元人次,年销售额280多亿元,已成为我市重要的商业街区。但由于该商业区是由原上步工业我改造而成,区内公共配套设施严重不足,尤其是交通拥堵、停车位紧缺的矛盾十分突出。但时至今日,福街商业区的总体规划迟迟未能出台,致使华强北二期改造至今未能实施。”

[45] 张释:“法治化:政府行为·财政行为·预算行为”,载《厦门大学学报》(哲学社会科学版),2001年第4期。

[46] 编号:GH——29,福街商家联谊会给福区委书记的信,“福街商家联谊会对福街商业街改造的几点意见”,1998年12月8日。

[47] [美]伯尔曼:《法律与革命》,贺卫方等译,北京:中国大百科全书出版社,1993年版,第615页。

本文发表于《中共浙江省委党校学报》2009年第二期

进入 陶庆 的专栏     进入专题: 公民参与   公共预算  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 社会学 > 人类学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/28579.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(https://www.aisixiang.com)。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统