孔繁斌:社会治理的多中心场域构建——基于共和主义的一项理论解释

选择字号:   本文共阅读 3107 次 更新时间:2009-02-10 10:34:48

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孔繁斌  

  政府角色理论的重心就一直放在合法性获取这个规范性问题上。然而,在后现代批判诠释者看来,“环式民主”的代议制政府只解决获取治理权的正当性问题,却不能有效保证治理权行使的公共性。换言之,基于人民同意的合法性并不是获得善治的充分必要条件。应该说,合法性视域的政府理论是传统制度主义政治学关注的重心,也就是从合法性角度研究代议政府。但是,这往往易于陷入一个价值诊断误区,即认为所有的政府治理窘境都是由政府的合法性不足招致的,因此在政府普遍面临合法性危机的处境下,拯救的出路也就在于改善其合法性。其实,合法性与公共性并不等同,一个是解决治理权获取正当性问题,一个涉及治理权行使的责任问题。一个经由民选而获得治理权的政府并不一定能积极追求公共利益。

  就复合制共和政治理论而言,可以认为合法性是一个与政府统治相关的概念,而公共性却是作为政府治理运转中的一个价值概念。新公共行政学也批判说,传统政府理论已经从关心公共美德转向了强调权力和秩序,“政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法,而不是因为民主选举把政府选出来了,政府就算合法了。政府的合法性主要体现在政府行为、意图及其可接受性上。”[⑩]一个按照公共性规则支配治理权的政府,“公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任,我们的工作才显得崇高神圣。……公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础上的。”[11]

  从社会治理事实来看,尽管管理型行政模式满足了单一中心治理结构的的政治需要,但其代价却十分高昂,单一中心治理结构下的政府的首要损失,在于“它逐渐丧失了公共行政中的公共性。”[12] 因此,恢复“公共性”成为公共行政改革的价值路标。新公共行政的倡导者弗雷德里克森(H.George Frederickson)为在公共行政中发展“公共性”提供了一个操作化的衡量体系,即“与陌生人之间的交往;解决公共空间和公共关系问题;非人情化关系的有效性;发展当代相互依存的公共关系。”[13]试图建构行为层面的“公共性”。他认为,如果一个政府与公众之间能够顺利在这四点上有效互动,那么,这一个共同体就会有真正的公共生活,这种公共生活是人类体验的一种有效方式,是能够证明共同的、共享的生活是有效的,体现在其中的就是既作为一种理念的公共,也是作为一种能力的公共。

  从强调合法性到恢复公共性,这是从价值上恢复对“公共的善”这个共和政治价值主题的关怀,强调公共的善优先于统治秩序而不是相反。这意味着对于公共服务的召唤,以及有效管理公共组织的、体现一种深厚的、持久的信任与承诺;也意示某种共和政治伦理在后工业文明社会的回归:相互信任的认同和承诺以及对公共的善——正义的追求。正是在这一意义上,治理结构的转换需要以公共性“颠覆”合法性,需要政府角色成为多中心治理体系和公共性价值的“他者”。

  2、社团定位:中间层政治。

  自治与合作治理不仅是共和主义的基本理念,也是多中心治理场域构建的灵魂,然而自治的主要形式和基本标志则是公民社团的存在。尽管现代政治发展已经确立结社自由的原则,但多中心治理场域构建,不仅需要政府之外的各种公民社团的存在,而且更为重要的是要超越多元主义和法团主义的抽象法律框架支配,准确勘界公民社团在多中心治理场域的角色定位。自治或合作治理中,公民社团作为一个行为实体,需要获得更加明确的自我身份定位和认同,治理角色的恰当定位是治理共同体合意运转的基本条件。20世纪后期的“全球结社革命”的兴起并不能简单套用近代社会的经验和理论,而应该赋予适合自反性现代性的理论诠释——这实际上反映了从追求民主权利到认同合作治理权利的历史性转变,即在代议民主困境中寻找共同体治理变革的途径。

  公民团体与其他治理主体之间并没有冲突。但是,公民团体引发的政治紧张并不是在统治层面,而是自身利益与公共利益冲突的公共责任领域,新社团主义在其理论建构中对此进行了深刻和新颖的解释。[14]新社团主义大致由新社会自治、社团和有效民主三个理论作为基础,[15]主张市民社会并非隶属私人领域,市民社会的基本架构来自公民社团,新市民社会话语背后的指导思想,是信任是社会整合、公民参与以及因此是有活力的民主制度所必不可少的,信任产生于自愿社会团。因此,新市民社会的“意识形态”已经是一种责任政治和合作主义的诉求了。

  值得关注的是,公民团体主要是指具有公共治理的功能性团体,但绝不是现代政党性政治组织。公民自治社团并不是谋取执政地位的政治性社团,而是一般性实现自治功能的社团。这样的属性勘界是积极和有利于民主治理取得良好绩效的制度安排。美国政治学家、研究利益集团最为著名的理论家戴维·杜鲁门曾把公民社团视作政府组织的一部分,并称之为国家政治的“中间结构”——它介于中央政府和普通百姓之间,说它处于两者之间,是因为它既不处于从属地位也不处于统治地位。[16]

  政治体系的“中间层结构”是共和主义发展的制度结果,中间层结构是组织化利益的社会性表现。但是,在现代社会公共事务运转中,依靠单一治理结构实现一切公共物品的供给,这无疑是“致命的自负”,而发展公民社团加入公共事务的治理,并不是政府推卸其公共责任,相反是在寻求公共责任的合作途径。对于政府与承担公共服务的公民社团来说,分担的是公共服务的义务责任,而对政府来说,培育公民社团更是其政治责任——既要使得公民社团加入公共治理机制之中,又要保持其“中间层政治”的属性,在自治与控制之间保持平衡。因此,现代社会治理结构的发展实质上取决于公民社团的自治存在。然而,“中间层政治”的弊端及其“自治与控制”的民主悖论,在一定意义上来说,恰恰是公民社会发展不充分的结果,也是需要依赖共和主义理论加以阐释的议题。

  3、塑造积极公民:认真对待共和

  对公民身份的塑造和解释,一直受到自由主义话语的支配。自由正义诉求所维持和维护的是个人权利,但公民的公益或义务质素却被边缘化了,这一制度正义的缺憾公民资格理论试图对其作出弥补。但公民资格在多中心治理场域中作用的发挥,尚需公民能认真对待自身的他者角色,成为“公民共和主义”解释中的积极参与政治的、对社群有责任的、德性崇高的公民。相反,在公共治理中公民公共精神处于“低端”的话,多中心治理场域就难以成功建构。

  一方面,在福利国家“非政治化”情境下,受自由主义话语支配的公民权利建构已经陷入某种“非政治化”的偏面状态,这种状态被哈贝马斯察觉后准确而不免讥讽地解释为公民角色的“唯私主义”退却的现象——“公民唯私主义综合症”。[17]哈贝马斯(J.Habermas)认为,“公民唯私主义”是一种公民权利的建构,随着围绕这些权利而建制化的经济和国家越来越具有一种系统的自身逻辑,越来越将公民角色压缩为单纯的极权组织的边缘性角色,最终形成的就是“公民唯私主义综合症”。

  另一方面,从公共治理角度来看,公民共和主义的基本框架应该围绕品德崇高的公民进行构建,克服“公民唯私主义综合症”的现代社会之弊端,以公共性建构为纲,变革、调整和确定自反性现代性政治再造的重心,将政治从选举竞争的核心恢复到关心社群的公共事务,审慎地对待政府与公众的关系,反思性平衡近代以来政治发展建构的功过得失,兑现公民共和主义的思想价值和政策价值,矫治现代性政治居以自傲的代议民主局限。

  美国政治哲学家迈克尔·桑德尔(Michael·J.Sandel)批判说[18],长期以来自由民主政治的公共哲学,错误地将其中心思想定义为自己选择生活目标的能力,并极端化地阐述政治不应塑造公民的德性,因为这样做势必成为“道德立法”。迈克尔·桑德尔对这种自由民主公共哲学的合理性表达了否定性见解,转而阐发共和论的中心是自由靠共同自治的思想,这种思想本身与自由主义并非不一致。但根据共和政治理论,共同自治包含更多的内容:与同类公民商议共同利益,帮助决定政治团体的命运,等等。然而,商议好共同利益,不只是需要选择自己目标和尊重他人选择自己目标的权利的能力,还需要熟悉公共事务,还要有归属意识,具备关心全局与命运这种政治道德责任。因而,共同自治要求公民具有或获得某些公民道德,意味着共和政治不能对公民所采取的价值观和目标采取中立的权利框架。所以,共和政治的自由观有别于自由主义的自由观,它需要的是“塑造政治”(a formative politics)——一种培养公民自治所需要的特质的政治,一种对“共同体优先”的政治生活假设的认可。

  上述公民共和主义的讨论,为公共治理中的公民角色提出了合理的认同路径,即成为关心公共事务的积极公民,以共同体的情怀和自治的方式构建基于多中心的治理场域,其基本战略途径则是对“公民共和权利”的规划和实践。[19]

  

  结论:研究发现及其应用

  

  从批判诠释角度观察可以认为,“后工业化的社会革命是全方位的,无论是它的观念形态还是实践形态,都将进入一个全新的历史时期,而公共行政的变革则是其突破口。这场变革的基本目标是,建构合作的社会及其道德的制度。”[20]那么,作为突破口的公共行政究竟怎样重构才能实现合作治理的目标?本文的研究发现,这一重构的轴心是转换治理结构,而从为统治政体辩护到支持多元共治模式解释的共和理论,是最为值得珍视的路径。本文的这一研究发现可以概括为两个基本命题:

  第一,担负公共事务治理职能的政府管理,需要从共同体层次的治理结构改革入手,向体制层次和操作层次过渡,没有治理结构由中心-边缘模式向多中心模式的转变,公共行政的自反性重构逃不出工具主义治理的思维。

  第二,治理结构的转变实质上是共和理论在当代社会治理领域的复兴,舍弃共和理论将难以为治理结构多中心化提供正当性资源,也使得公共行政的自反性重构因缺乏规范性解释而出现知识的断裂,使得政府管理改革摆脱不了固有的管理主义的困境。

  对转型发展的中国而言,行政管理体制的改革尽管取得诸项成就,也在知识求取中意识到极权主义式的全能政府的弊端,并提出“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”的政策倡导。[21]但是,这一主要是自由主义政府职能观的解释却从根本上忽视了一个重要的问题——对于转型发展的国家而言,最重要的制度创新在于以共和诉求,破除单一治理结构这一“隐蔽的帝国主义”,才能消除由其带来的掠夺性政府对公共性的践踏以及对自治的遏制。[22]中国行政管理体制改革如果不能在共同体层次上推进多中心治理结构,则很难取得促进公共利益和增进公共道德的成果。同时,忽视共和理论对行政改革的支持,将无法深刻准确解决诸如“省直管县”、“府际关系重构”、“跨域治理”、“协商治理”甚至公民社会等社会治理中的政策建构问题。因为,解决这些问题的规范理论基础不是自由或民主理论,更不是管理主义的工具化言说,却恰恰是共和主义社会治理的制度设计。

  当然,本文的研究结论并不是对转型发展中的政府管理体制改革的自由主义和社会批判主义路径合理性的排斥,而是想表达一个竞争性的观点。因为,“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”,[23]这本身就是一个争论。但这句话不无道理,那末也许可以理所当然地把我们所面临的紧要关头当做是应该作出这项决定的时刻。由此看来,假使我们选错自己将要扮演的角色,那就应当认为是全社会的不幸。所以,本文的立场是需要在当今的社会治理实践中落实共和主义议程,理论决定着我们所能观察的问题。

  

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  * 本文研究获教育部重大课题攻关项目“加强和改进社会管理研究”(项目编号:07JZD0026)资助。

  

  [①] 对转型发展的中国而言,行政管理体制的改革取得诸项成就,也在知识求取中意识到极权主义式的全能政府的弊端,并提出“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”的政策倡导。(参见李强《中国政治改革中的现代国家构建问题》一文,载于李鹏程等编《对话中的政治哲学》,人民出版社2004年版,第5、6页)。(点击此处阅读下一页)

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