中国农村改革的新起点:基本公共服务均等化与城乡一体化

——嘉宾演讲集
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中国改革国际论坛  

韩 俊 国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长

尊敬的舒惠国主任、段会长、李省长,还有迟院长,各位来宾、各位朋友、来自挪威的各位尊贵的朋友,大家早晨好!

首先我代表国务院发展研究中心对第65次中国改革国际论坛的召开表示祝贺,国务院发展研究中心是中改院的业务指导机构,我们注意到社会各个方面对中改院主办的中国改革国际论坛表示出了极大的热情。在过去,可以说这个论坛已经成为政府、学界和非政府组织对话、交流、沟通的一个非常重要的平台,每次论坛都提出了很多有重要影响的,特别是对政策制订有重大影响的一些重要的意见和建议。这次论坛要探讨的主题城乡基本公共服务均等化和城乡一体化,是中国改革发展当中的两个重大的课题,我相信有这么多的专家,有这么多的来自社会各界的朋友能够聚集一堂,通过本次论坛的研讨,对这个主题的认识一定会达到一个新的高度和新的深度,我也预祝本次论坛能够获得圆满的成功!

中国的改革是发端于农村,可以说农村的改革改变了中国的命运,过去30年中国的农村发生了翻天覆地的巨大变化,首先我们大家可以一块来回顾一下,这30年农村改革与发展有哪些主要的成就。

第一个成就就是建立了适合我们中国国情,适合农村生产力发展要求的新的农村经济体制。这一方面有三个重大的改革,第一个改革就是确立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,在这样一种体制下,农民有了生产经营的自主权。第二个方面,全面放开搞活了农产品的购销,农民就有了一个市场自由交易权。第三个方面,改革了过去单一的集体所有制结构,赋予了农民财产的支配权。这三项改革是在经营体制方面农村最重大的三项改革。

第二个成就就是中国农产品的供给告别了长期的短缺,农村经济结构也不断的优化。自改革开放以后,我们的粮食生产由7000亿上到10000亿四个台阶只用了18年的时间。另外,农业结构多元化,食物供应多样化,中国人民的营养状况有了极大的改善。发展农业已经转变到立足于国内外两种资源和两个市场,比如说我们现在进口的所有农林产品如果换算成耕地面积的话,相当于我们在国外使用了5亿多亩耕地,当然中国也有大量的农产品、食品出口,也为世界食品安全做出了我们应有的贡献。值得关注的另外一个成就是中国的乡镇企业,虽然现在很多地方不叫这个名字了,但是我们应该肯定,乡镇企业的崛起增强了农村经济总体的实力,为我们国家的工业化和城镇化作出了巨大的贡献。

第三个成就就是现代农业生产要素投入大幅增加,农业现代化水平显著提高。现在农业机械化程度现在已经超过40%,农业劳动力就业在全社会就业中的份额已经降到40%以下。30年前农民种一亩地可以用30多个工日,现在种一亩地不到9个工日,我们的劳动生产率也有了明显的提高。

第四个成就就是农村劳动力大规模的向非农产业,向城镇转移。这就是刚才迟福林教授讲的农民工群体。现在,在中国的农村劳动力当中,就地就近从事非农产业的,包括到异地城镇从事非农产业的劳动力起码在2亿人以上,已经接近农村劳动力总数的45%。

第五个成就就是农民的收入持续增长,在减贫方面取得了巨大的成就。中国农村贫困发生率从78年的30.7%下降到2007年的1.6%。联合国UNDP的一个报告中指出,中国在全球千年发展目标中所做的贡献,给予再高的评价也不过分,如果没有中国的进步,整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了。

第六个成就,我们在统筹城乡经济社会发展,在改变城乡二元结构方面迈出了重大的步伐。过去的农村改革中,实际上,第一个重大的改革就是家庭承包,第二个重大的改革我认为就是税费改革。税费改革解决了对农民少取或者不取的问题,更重要的是取消农业税以后引发了农村的综合制度创新,公共财政必须覆盖农村。紧接着是我们提出城乡基本公共服务要均等化,城乡经济社会发展要一体化,中国农村下一步的改革,就应该是打破城乡二元结构,这是一个历史性的改革任务。十六大以来,我们在这个方面已经形成了很多共识,形成了一个越来越明确的政策框架。

第七个成就,改革开放以前中国农村社会是一个超稳定的社会,经济上农民是均贫的,政治上是同质的,在文化上是单一的,在社会结构上是极其封闭的,改革以来社会流动性显著增强。改革开放前中国的农村社会是一个先赋型的社会,现在变成后致型的社会,即农民的身份经过后天的努力是可以改变的,向上流动的机率越来越高。农村不再是一个单一的同构性的社会,农村的社会结构发生了深刻的变化。

第八个成就,适合中国国情的农村基层民主建设有序展开,农村治理方式发生了深刻变化。在中国,国家主导农村经济社会发展的格局没有改变,但是国家对农村基层的“控制程度”,和传统意义上的“集体”的职能已经明显的弱化,农村的发展和治理引入了一些新的要素,最主要的就是村民自治,农民表现了空前的热情。

2003年以来,农民收入增长保持好势头。粮食连续5年丰收,2008年达到历史最高水平,现在农村与国际市场的关联逐步增强,与国民经济的关联也显著增强。现在,我们要防止农业农村形势出现“拐点”,我们注意到大宗农产品价格全面下跌,部分地区出现农民工下岗回乡,农民收入增长速度从第四季度开始明显的减缓。农民的收入增长是有周期的,这个周期是客观存在的,改革以来农民收入增长周期的变动非常明显,最好的时期是1978—1984年,再就是1992年到1996年,及2002至2007年。现在我们应该防止出现拐点。

我觉得最需要关注的就是农民持续增收困难,城乡的差距仍然很大,为什么中国有这么多的惠农政策,城乡差距还在扩大,最重要有三个原因。第一个原因就是在资源配置当中农业处在不利地位,资金大量从农村流失;在国民收入的初次分配当中,农业、农民、农村还是处在不利地位;第三个讲到基本公共服务均等化,在国民收入的再分配过程当中,农业、农村、农民仍然处在不利的地位。这种城乡差距扩大的趋势还没有得到遏制。刚才迟福林教授讲要扩大内需,消费也是跟收入周期同步的,农民的消费对我们整个GDP经济增长的贡献率是在下降的,农村的消费拉动GDP增长超过3个百分点的在这30年只有5年,都是在1985年以前,超过1个百分点的有14年,1997年以后没有一个年份超过1个百分点。最近4年8亿农民消费对GDP的贡献只有0.71个百分点。要扩大内需,短期之内要依靠农民的消费肯定是很难奏效的,但是长期来看,如果没有农民消费,我们的经济增长就缺乏一个支撑。

从历次经济周期看,经济下滑对农村的影响要大于城市。十七届三中全会为农村改革发展清晰的定了位,关于“三农”政策的基本走向确立了一个非常明确的框架,这些政策,它的核心是集中在四个方面的。这四个方面都是八个字:夯实基本制度基石,强化农业基础地位,着力解决农村民生,统筹城乡改革发展。

具体的讲,下一步中国农村改革的重点,主要表现在七个领域。第一个领域就是继续强化农民的土地承包经营权,健全土地承包经营权的流转市场。很多人都认为农村土地没有流转,事实上中国农民自发的土地流转,在发展中国家几乎是最高的,我们有个调查显示,全国平均每个村出租土地农户的比例为20.2%,东部省份达到27.4%,中、西部地区分别为11.8%和14.1%。第二,推进农业经营体制的创新,提高农民组织化程度,也包括新型农民合作组织。十七届三中全会明确提出,双层经营体制的统一经营和服务,不单包括村集体,还包括社会化服务体系,及农业产业化经营组织等等,要建立一个多元化、多层次的新的农业统一经营和服务体系,这在理论上具有重大的创新意义。下一步特别是在农民自愿的基础上要引导农民走向多种形式的联合。第三,改革征地制度,建立城乡统一的建设用地市场。第四,放宽对农村金融的管制,加快建立普惠型的农村金融体系,这是国际上推广的新的理念,我觉得中国也要建立一个普惠型的、广覆盖的金融体系。我们的农村金融改革是明显滞后的,我们做过一个大型的调查,只有不到三分之一的农民可以从正规金融机构借到贷款。第五个领域就是完善农业支持和保护制度,完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策,完善农产品价格形成机制。我国对农业的补贴还是刚刚开始,我们要完善我们的补贴方式,提高补贴的效率。第六,加快建立城乡统一的公共服务制度,这一方面需要合理界定各级政府在提供公共服务方面的职能,而且公共服务要有一个优先顺序。第七,保护农民工的合法权益,推进农民工市民化的进程,这将是今后中国现代化的过程中一个重要的课题,把农民工纳入城镇住房的保障体系,提高农民工的社会保障覆盖率,都是极具挑战性的重大课题。最后一点就是要推进农村的基层民主,探索农村治理的新机制。

现在可以说,政府控制一切,政府管理一切的时代已经结束了。我们农村的治理应该是政府、非政府组织、社会各个方面通过协商与合作建立一种新型的关系,这一方面是要让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径,增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力,最终使村民委员会与城市居委会具有基本对等的权利。

谢谢大家!

克杰蒂·马库森 挪威首相府国务秘书

早上好,女士们、先生们,朋友们,这是我第一次到中国来,当然我也是第一次到海南来,非常高兴,这对我来说是很愉快的经历。

能够参加第四次中挪社会政策论坛,对我来说是非常荣幸的事,这是由中国(海南)改革发展研究院和挪威城市区域研究所共同主办,研究社会服务和新农村建设,基本公共服务和农村改革新起点等问题。去年,挪威政府发起了一个策略,强调中挪双边关系,我认为,我们已经开始双边谈判,和中国谈判自由贸易协议,希望自由贸易谈判会成功,很快就能签署条约。

社会公共产品服务和需求的公平分配是我们确定的五项战略要点之一,这方面的主题非常宽,涉及到社会福利政策,三方合作,如工作、生活、性别平等,中国和谐社会的政策也包括了这个观点,也需要优先发展农村和城乡平等,同时也强调经济发展和环境保护。

在此,我先谈一谈在这几个月来不断出现的最重要问题:全球金融危机。在中国也是一样,非常焦虑的关注着这个危机,因为这个危机对我们的经济增长和贸易都产生了影响,经济危机涉及到我们所有人,显然这个危机对于世界经济有重大影响,同时对社会也将产生严重后果,发展中国家是这样,发达国家也是这样。现在,在欧洲我们优先考虑的问题是在货币方面以及经济社会平衡方面,各国政府已经采取补救措施。在挪威我们有一个很强的国家经济框架,金融政策也很强,可以更好地迎接今天的金融挑战。但是,我们也能感到后果,今天的全球化经济不可能在安全港中。在尘埃落定之后,我们需要进行更深刻的讨论,为什么会出现这种情况,为什么金融市场的人会如此的轻率,使得普通老百姓辛辛苦苦挣来的钱一夜之间就没有了,我们应该充分讨论各方的责任,建设更安全、适度的系统。我们能够承担风险,但是我们不能让少数人把大部分人的未来都置于危险之中。我们深信,金融和货币政策应该必须有建设性的、有利于稳定和可预测的发展。我认为,中国所采取的有力措施,7000亿美元促市计划是非常正确的,同时,也要看到迎接现在的危机并不是不能采取贸易保护措施,而是应该更加促进自由贸易。

我们也同意这个经济危机有可能促进新的思维以及机会,像经济增长和环境保护都有可能有进一步的发展。我们怎么才能够做到这一点呢?中国现在正在庆祝改革开放30年,我认为中国确实有很多值得要庆贺的,过去30年中每年增长10%这是很令人鼓舞的,经济增长能减少贫困,但也会带来资源分配不公平等问题,在挪威经济和社会变化不像中国的变化这么大,但是劳动市场的国际化也是我们的一个挑战。到海南之前我去了广州,我在广州亲眼看到了中国经济发展的成果赋予了全体人民,使他们的生活条件都有所提高,但也注意到有钱人和普通工人之间的差别。

我们的世界越来越全球化,我们面临着同样的挑战,对公众来说要有可持续的社会,这可能是最重要的,设计分配政策的问题、社会福利计划等等。由于全球化我们不仅受到自己国家社会政策的影响,而且受到全世界发展的影响。全世界现在正在发生的金融危机影响到所有国家和所有公民,这表明我们是相互密切联系的,所以我特别珍视有机会参加今天的论坛。有几个国家对所谓的北欧模式比较感兴趣,因为北欧模式使得很好的社会福利和经济高增长、高的生产力和低失业率连在一起,这一直被认为是不可能。但是,现在越来越明显,北欧的社会制度有一个非常强有力的条件,因为我们的经济社会比较好,因为我们的社会福利比较好,然后受到尊重,我们这个社会有助于革新,所以在科研和开发方面也处于领先地位,但这并不意味着北欧国家是所有问题的答案,我们也有许多的挑战,同样北欧模式不能机械的照搬到另外一个国家,任何一个发展模式都必须考虑到当地的因素。但是,我认为北欧模式的某些方面,可能是有助于其他国家的改革和发展的,所以我想和大家分享一下我们模式的主要特点。

我们看一看,要使得这个模式成功需要哪些因素,尽管有很多各种经济理论,和其他西方社会一样,我们的福利国家也受到了压力,福利国家仍然会发挥重大作用,但其前提是我们要与时俱进,面临现在全球化带来的挑战,北欧模式一般被认为是一个标识性的,有一些比较性的研究,经济比较性研究把北欧国家排得很高,认为北欧国家比其他国家在经济效率、经济增长和平稳的劳动市场方面要好,当然财富分配、社会和谐也做得很好。另外一方面,很多人认为北欧经济居然能够迅速增长,尽管很多人认为我们的增值税过高,经济动力较少,而且有平等的分配和慷慨的社会保险,似乎这个模式之间有矛盾。他们不相信我们能够持续发展,有人提出北欧国家是一个暂时的,迟早会消失的。全球化主要是机遇,并不是威胁,全球化是生产力和生活水准上升的基础,但是全球化使得北欧模式受到压力,全球化会削弱,社会福利的金融活力因为国际资金流动更多,而且各国税收之间有竞争,这时候我们受到更大的压力,如果全球增加工作和劳动力的流动,我们的压力将更大。目前税收转让制度的可持续性也受到了很大的挑战,但是我们需要一个社会和经济制度,这种制度能够被称为是北欧的模式,显然北欧的经济政策有自己的特点,但是我们跟其他国家的经济政策也有共同之处。比如,我们的全面社会福利,强调要把财富提供给家庭,提供社会服务,我们的税是比较高的,我们在人力资源方面支出也比较多,不管是政府还是个人的,包括教育、研发、照顾儿童,我们还有一些劳动力市场机制,包括强有力的工会、雇员协会,还有薪酬协调、很高的失业补贴、积极的劳动市场政策,这是北欧国家社会福利国家都有的特点。我们认为社会的基础是综合分享风险,同时对全球化持开放态度,这两个因素是相联系的,我们共享风险,使得公民更能够承受全球化,能够更好的做出调整,能够增加生产力和收入。北欧也欢迎市场经济,同时促进竞争,我们的基础是要有社会保险,同时要灵活,公民和公共机构之间有很强的相互信任感,而且有一种社会福利的公平感。北欧国家欢迎全球化,欢迎福利国家,我们认为社会共享风险能够提供安全,使得改变人们对全球化的观点,使得大家欢迎全球化,欢迎竞争,这个要素是北欧模式必须保留的,这样可以维持社会和经济环境,能够促进经济增长和社会福利,并使工人及他们的家庭有一个安全网系,可以应付风险并迎接时代的一些变化。

我们欢迎社会工作者、研究者,各国社会工作者之间的对话。我们有共同的利益,都想促进公民福利,挪威和中国的社会学者从不同的角度,因为他们的经验不一样,过去现在面临的挑战和成就不一样,而且他们对未来的发展,未来福利社会的发展模式想法不一样,但是,我相信这样使得我们能够进行富有成果的讨论,谢谢大家!

党国英:

谢谢主持人。最近一个时期,有一些媒体就找我谈农村的扩大内需问题,我可以说是全部拒绝,没有回答。为什么不愿意说呢?可能很大程度上不同于现在经济学界、政策研究领域关于扩大内需的一些看法。因为观点非常的不一样,但是我要讲这个话我自己就要很深入的去找数据。今天是一个讨论会,把我的看法谈出来。我讲两个观点,第一个观点,所谓扩大内需到底是一个真问题还是假问题;第二,与其说我们有扩大内需的问题还不如说有一个需求结构的问题。

首先我谈第一点。我很纳闷,在这样一个问题当中,我看到我们的一些经济学的同志好像忘记了一些经济学的基本知识,我们最爱谈的一句话就是农民不消费,我们忘记了这样一件事情,农民挣一百块钱,原来是消费50块钱现在假定消费40块钱,60块钱去哪儿了?可能通过银行或者其他渠道融资了,进入金融渠道可能产生出对投资需求,投资需求怎么能不是需求呢?消费需求减了以后投资需求会增加。不仅消费是这样,投资需求也是这样。最近谈4万亿的问题,实际上我国每年的投资都在10万亿。这4万亿如果不是发行国债来做,那就是挤占别的投资。大家算一下帐,投下去5万亿,带来2万亿的增长,大概是增长了多少?8%增速。如果投资10万亿再加4万亿,下一轮的GDP增长就不是8%,那就是很多。在总资本量当中,政府也不是投资4万亿,政府是投资1万亿拉动别的需求带动别的3万亿。本来就是超出10万亿当中的一部分,不是新增的,那对拉动经济增长作用到底有多大。要说有意义,一定是搞赤字的,当然带来的中长期危害要另外一个话题。

为什么有时候有膨胀,有时候有萧条,我们还是不要忘记经济学一般的知识。当年的GDP,所谓分割出来的投资不见得形成当年的投资需求,形成什么时候的投资需求跟社会心理状态有关系,引起人们心理变化原因非常多。简单的说当年GDP产生出来的需求,特别是投资的需求,不见得是形成对当年的投资需求,可能是下期或者更下一期。究竟时间滞后多长,这是影响经济波动非常重要的因素,这种波动可能持续时间比较长,可能是三年五年的事情。虽然讲消费的投资需求是有挤出效应,但是并不是说我们不承认有所谓的通货膨胀,有所谓的萧条,只是说我们在这个问题上理论上要清楚。在这儿我想说明的观点是不要抱怨说谁不消费,不消费你把钱放在银行里可能形成投资需求,总的需求没有减少。至于要解释经济危机的话,要解释时间的因素。

第二个观点,与其说我们是强调一个需求问题,还不如说我们强调的是一个需求结构的问题。在总的GDP当中,我们的消费需求的量非常小,占GDP的比重仅仅是30%几。在号称市场经济的大国里这个事情是非常令人困惑的事情。当然产生一个需求结构的问题,好在中国历史的欠债很多,比如说基础建设投资确实需要加强,但是其实有一些公共领域过度投资的问题已经存在。我们东部城市的人口密度居然小于我们西部。不到一平方公里4千人,如同我刚才说的居民消费占GDP的比重不到40%一样荒唐。这说明我们的投资需求有它的问题。大家经常喜欢说到我们的外汇储备问题,我们知道实际上也是一个经济学的常识问题,这样一个体制之下外汇储备是我们发行人民币的一个依据,本来不实行外汇管制的话就不会有个现象。企业出口换回来外汇,为了国内经营的需要要转到人民币,把它转到需要的其他厂商手中。这里面就有外汇的供应和需求问题,如果说价格有足够的弹性足以使外汇储备非常小,小到可以产生出一个汇价,当出口量很大的时候会迅速产生出一个比较大的进口量。总之使外汇供需不可能产生2万亿美元的过度的供给。我们现在不是自由兑换,把外汇收回来,我们要把人民币放出去。请大家注意这里面有一个现象,我们把人民币放出去以后,产生出一个情况,政府放的人民币是没有物质做支撑的,物质到哪儿去了呢?产品和服务到国外去了,没有相应的进口。出口到美国是美国人消费了,美国人给我们开了一张收据,就是外汇,然后又把外汇放到他们的市场。我们就理解,这应该是产生通货膨胀的一个因素,流通的货币量比国内的商品实际的规模要大。如果产生通货膨胀的话,本来还应该有一个效果,当国内产品价格高了以后,汇率不变的情况下,我们会很容易进口因为国外的东西变得相对的便宜了。我们要容忍我们的通货膨胀。我们上半年的情况非常害怕通货膨胀,很多人有一个看法认为上半年的调控有一点过度,下半年又是这样一个情况。与其说是国外的影响,不如说我们上半年调控太紧。因为十月份出口量还是非常大的。

我说的意思就是国内会有通货膨胀,国内有通货膨胀我们政府害怕,政府要提高利率,提高利率的直接后果就是产生出国民收入结构分配的变化,就是资本的收入在增加,劳动的收入量比较小。我昨天讲到希望调整劳资关系,其中也包括这当中的一些内容。

谢谢! (根据速记整理,未经演讲者审核)

王瑞璞:

各位朋友,各位同志大家好!我今天谈的题目是城乡基本公共服务均等化与农村义务教育——以黑龙江省富锦市教育改革为例。最近,我做了一个专题调查研究,跑了很多地市,认为富锦市搞得非常好,义务教育做到了百分之百的入学率,基本百分之百的毕业率,零辍学率,而且教育质量不断提高,所以以它为例来谈谈这个问题。

建设社会主义新农村,形成城乡经济社会发展一体化新格局,加快发展农村公共事业,促进农村社会全面进步。这是推进农村改革发展要解决的重大问题。其中办好农村教育事业,特别是义务教育,首当其冲。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“巩固农村义务教育普及成果,提高义务教育质量,完善义务教育的免费政策和经费保障机制,保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业,改善农村学生营养状况,促进城乡义务教育均衡发展。“决定”所讲的是对义务教育的基本要求。至于教育的重要性、方针、政策是早已明确了的。“教育是现代化的基石”、“科教兴国的方针”、“百年大计,人才为本”、“人才大计,教育为先”、“再苦也不能苦了孩子”,此类话已不乏于耳。但农村义务教育仍然很落后,甚至农民的孩子读不起书,在农村又形成一些新文盲。“决定”强调大力办好农村教育事业,首先是办好农村义务教育。

如何办好农村义务教育?一是思想理念问题;二是经费问题;三是具体怎么实施。

什么是义务教育?义务教育是强制教育;义务教育是免费教育;义务教育是无差别教育。所谓强制,就是政府必须办学校,家长必须送孩子上学,学生必须读完九年。所谓免费,就是义务教育不能收费,收费就不是义务教育。在一个较长的时期,不但收费,还越收越高,甚至滥收费,导致教育腐败。所谓无差别,就是孩子接受义务教育是无差别的权利,不能因城乡有差别,孩子接受义务教育就有差别。不能因家庭贫富有差别,孩子接受义务教育就有差别。差别就是不公平。现在强调“促进城乡教育均衡发展”,就是城乡教育公平。

黑龙江省富锦市地处东北三江平原腹地,与俄罗斯隔江相望。这里并不是经济发达地区,农民人均纯收入4678元,略高于全国平均水平。但义务教育办得很好。把义务教育放在优先发展的地位,深化教育改革,集中和全寄宿办学。全面普及农村义务教育,全面提升了农村义务教育质量。

在2004年前,富锦市80%的人口,70%的学生,65%的教师,63%的学校在农村。村村有学校。全市农村初级中学17所,完全小学194所。最少的一个60户的村,小学在校生只有6人,教师2人,无法按课程计划开课,根本无法保证教学质量。根据这种情况,市委和市政府改革教学体制,整合教育资源,集中办学,农村初级中学由17所减为7所,完全小学由194所集中为24所。中学集中到镇,小学集中到镇和中心村。各寄宿制学校建设标准全部达到“六化”:一是校舍建筑规范化,教学楼、宿舍楼和食堂实行整体规划,配套设计,统一施工。二是教学设施标准化,各校普遍建有实验室、卫生室、心理咨询室,艺体活动室、图书室、微机室、多媒体电教大厅,远程教学网络进校园,数字化电视进教室。三是学校功能多元化,除义务教育外,还兼作农民文化、科技和劳动力转移培训基地,确保教育资源发挥最大功用。四是住宿条件公寓化。每栋楼都式样别致,各具特色。在内部设计上,仿住宅建设,一户两梯,每户两室,每室住10人。楼内每2户一个洗漱间,一个水冲式卫生间,由太阳热水器24小时供应热水。室内全部暖气供热。五是学校食堂配餐科学化。聘请营养专家根据学生身体发育的需要和当地食品结构特点,科学设计食谱。六是学校教育信息化,国家投入394万元,市匹配投入198万元,实施了远程教学工程,为农村中、小学装备了卫星接收系统、计算机、多媒体教室。在教学设施上实现了与城市教育均等化。

提高义务教育质量,关键在教师。集中办学,精减了富余人员,教师队伍得到优化,教师素质得到提高。学校择优聘请素质高、教学经验先进的中青年教师承担教学任务。选聘年龄偏大、教学能力一般的教师做教辅工作或做行政管理工作。现在高级和一级教师占农村初中教师总数的48%,比集中办学前提高了***个百分点;中学二级教师占农村初中教师总数的46%,比集中办学前提高了9个百分点;小学一级教师占农村小学教师总数的44.5%,比集中办学前提高了12.2个百分点。农村初中专任教师和小学专任教师学历达标率均为100%。

集中办学,经费如何解决?2004年以来,全市累计投入集中办学资金1.2亿元,新建和改扩建农村中小学教学楼、宿舍楼、食堂43栋,总建筑面积73718平方米。多渠道筹集资金。一是在财政预算内外资金中挤一块。将经过测算的集中办学后节约下来的取暖费,更夫、代课教师工资等资金和教育附加全部集中起来,同时加大对预算外资金的财政统筹用于集中办学。二是把上级下拨的危改和布局调整资金集中使用。三是变卖闲置旧校舍资金。四是城市土地资产收益挤出一部分,特别是城区中小学布局调整节约出来的土地变现收益金全部用于集中办学。五是合同赊欠,吸引社会资金垫资。六是不建或缓建政府设施,市政府决定,在没有满足教育发展需要的情况下,不新建、扩建和装修政府及职能部门办公楼。缓建市政广场。将节省和筹集来的资金用于集中办学。市委负责人认为,主要不是因为缺钱影响义务教育的发展,而是对教育重视不重视,把什么放在财政支出的首位或前列。任何地区,哪怕是最富有的,钱总是不够的。如果认为建学校不如搞政府形象工程、政绩工程主要,那么这个地区遍地黄金,它的教育也必然是贫困的。

集中办学后,财政负担明显减轻。财政支出“四增两减”:学校取暖面积减少导致供暖支出减少;学校数量减少导致管理支出减少;非教学人员数量减少导致工资减少;彻底消除危旧房屋导致校舍维修资金减少。四项合计每年节约资金523万元。两增是水电费支出增加和学生食宿交通补助增加。增减相抵,可比口径财政支出节约260万元。

集中办学后,并没有增加学生家长的经济负担。从2005年开始,富锦市在国家“两免一补”(免书费、学费、补贫困生生活费)的基础上,增加了免住宿费、补交通费和就餐费。该市实行的是“三免三补”。2005年占寄宿生15%的困难家庭学生平均获得交通、住宿、就餐补助397元,2006年527元,2007年572元。财政三年补助300多万元。寄宿生交通费用降低到成人的50%。准备在2009年学生免费乘坐校车上学回家。对特别困难的学生设置了600元的特困补助,特困生每年可获补助1000多元,基本解决了特困生的生活费用。总体上解决了因经济困难而上不起学的矛盾。保障适龄儿童百分之百接受义务教育。

我国法律规定义务教育九年。在九年义务教育期间,学生不得辍学。为了保证学生完成九年学业,避免辍学,富锦市建立一系列规章制度。主要的有“两条线”责任制度。一条线为市政府与镇政府、镇政府与村民委员会、村民委员会与村民签定包保责任制。另一条线由市教育局与学校、学校与班主任及相关教师、班主任与学生本人签定责任状。职业教育制度。每所中学在毕业学年中都开设一个农业职业技术教育分流班。学生经考试合格,准予毕业,并领发初级职业中学毕业证书。法律制度。学生辍学,起诉学生家长,强制家长送学生返校就读。体现义务教育的强制性。

黑龙江省富锦市教育改革是成功的,农村义务教育是办得好的,其经验具有典型意义。 (根据速记整理,未经演讲者审核)

剧锦文:

从我个人来讲是比较陌生的一个题目,我主要是做企业方面的研究,这个题目是因为前阵子承担了我们院里的一个关于国情调研的课题,是对甘肃下面的一个乡镇做的调研。在这个研究的过程当中,我收集了有关的资料,看到了有关这方面的研究。因为这个问题涉及到了乡政府治理的问题,这个问题恰恰与我前几年关于公司治理方面的研究有一些近似的地方。

在讲这个题目的时候,大体上我的立论、观点可能也在题目上反映出来了,乡镇政府实际上在乡镇的公共服务提供方面扮演着一个重要的角色。这是我的一个基本的立论。为了阐明这个立论,我从四个方面讨论这个问题。第一个方面,我想首先讲一下中国法定的乡镇功能角色是什么,我在研究过程当中首先把这个问题先整理了一下。第二个问题,现实当中中国的乡镇政府究竟扮演了什么样的角色,它的行为究竟如何,在我的研究过程当中发现法定的角色和职能和实际的角色和职能是有巨大差异的。第三,为什么会出现这个差异,为什么出现了变异,这中间是什么样的机制导致了实际角色的一个变化。我要进一步追问下去。第四个问题,针对目前乡政府角色和行为方面的一个扭曲,提出一个回归乡政府角色和职能的一些对策建议。

第一个问题,有关法律法规对乡镇政权的角色和职能定位。我在回顾中国的有关法律和制度,发现其中有两个文件特别重要,第一个文件就是1999年2月《中国共产党农村基层组织工作条例》,关于乡镇党委的主要职责,是对乡镇权法定职责的界定,有六个方面,党委在整个决策和配置资源方面一直是处于一个关键和核心的地位,法律对党委作出的界定实际上是对乡政权的角色和职能最根本性的一个条文。第二个是2004年10月《中华人民共和国地方人大和地方政府组织法》对乡镇政府职权的规定,这里面包括7个方面,这7个方面关于党委的职责和职权方面可以大体上归纳出三个方面,第一个方面就是乡政府实际上承担着一个政治方面的职能,主要是在传达贯彻上级政府、上级党委的一些重大决策,以及本级政府、本级党委形成的重大决策。第二个职能,乡政府社会管理方面的职能,主要是社会治安、协调各方的关系等等。第三个职能,公共服务方面的职能,这跟咱们今天讨论的主题是一致的,主要是提供一些道路、教育、桥梁、医院这些方面的职能。这应该说是政府通过法律所确定的三个方面的职能。显然从这些职能上归纳来看,公共服务方面的职能是没有在法律方面被强调到最高地位。

现实当中,中国乡镇政府的角色和行为和法定职能有巨大的差异。我想给大家介绍这么一个结构,中国政权结构的图,实际上是中国政府的组织结构图。这是一个巨大的政治网络的委托代理关系,委托人就是全体的中国公民,总的代理人是中央政府,然后市县一级一直到乡一级实际上是逐级的次级代理人,乡政府实际上是中央政府的一个最终级的代理人,是中央政府委托市县,市县再委托乡,是这么一个代理的链条。乡政府处于最末的一级,处于一个非常不利的地位。因为如果以县来看的话,有些承担了省一级委托的义务,还可以把这个责任委托到乡里去,对于乡来讲只能是接受委托,而不能往外再委托了。乡是整个政府的终极委托人。这个委托结构的状态之下,实际上形成了一个财权和事权的隧道效应,在我们讨论公司治理的问题上隧道效应是常用的,在分析中国的政治结构和政权结构来看也是非常有效的一个方法。我们看到从这两条红色的箭头可以看到,事权是逐渐下放的,由中央政府再到省政府再到县政府再到乡政府,实际上是逐渐下放。大家也都能够感觉到,但是财权这一方面却是在从下向上逐渐在收。实际上就是一个隧道效应。这个隧道效应至少有这么两个特点,第一个特点就是它的隐蔽性,你下放事权也好,上收财权也是,都是一种看不见的状态下进行着。隧道恰恰又是通过控制权这种杠杆在发挥作用。在公司的状态下是通过公司的决策权逐渐进行支配,在政治结构当中,实际上是通过人事的逐级任免的控制权来进行控制的,使得事权和财权能够通过隧道在上下互相流动。隧道效应的结果必然是造成了乡级财政的拮据,我通过对甘肃一些乡还有其他地区的一些乡的了解,每个乡实际上现在的财政是非常少的。第二,最重要的造成了财权和事权的严重失衡。导致在乡这一级来看,财权和事权是严重不对等的。

因为时间的问题,我就简单说一下了。第三个问题不详细讲了,第四个问题,我在谈到关于乡镇角色的时候我最后得出结论就是撤销乡政府的可能性不大,过去咱们在谈论乡政府的去留问题上大体上是两个观点,一个观点是要撤销乡镇,一派说要坚决保留。在我看来这个问题撤销乡镇政府恐怕不可能。因为他所承担的职能,县政府认为乡政府有相当大的好处,既能给它办事又能给它挣钱。撤销恐怕是没有可能的。

因为时间关系不多讲了,谢谢大家!(根据速记整理,未经演讲者审核)

阿莎·西尔德尼斯:

谢谢主持人,女士们,先生们,大家上午好!

今天我向大家介绍一下挪威农民联合会如何有助于我们的社会公共服务,以及今天农民怎么给社会创造价值的。

首先,农民是怎样形成了一个政党,如妇女组织、青年人组织,又是怎样形成发展合作社,怎样提供培训、教育以及社会服务,农民如何开展文化活动,以及在旅游方面怎么提供服务。首先,农民联合会是1896年成立的,是农民自己成立的组织,这个组织现在还存在,现在这个组织的成员有6万多人,过了几年,在1913年又成立了一个新的组织,成员是更小的农户,1922年农民还成立了一个政党,这个政党今天还在。我们认为这个政党代表农民的利益,这个政党现在还有其他一些群体参加。1946年,农会新建立了妇女组织,还设立了农村青年组织,这些对改善农村妇女的境况作用重大,它促使议会通过立法,要求促进农村男女平等。妇女组织和农村青年组织主要侧重于改善农村社会生活。挪威跟中国的情况一样,经历了很多,很多人离开农村到城市里面,然后到欧洲其他地方寻找收入更高的工作,妇女离开农村的也很多,这使大家比较担忧。我们的农村运动宣传农村需要妇女,要保持农村男女比例平衡,而且农村生活也可以对妇女有吸引力。

下面说一下合作社的发展。从1910年以后,农村组织一直很活跃,在各个领域的农业合作社都很活跃,像奶酪、肉类产品等领域都有合作社,而且还有投入的,同时在主导农产品价格方面也有所作用。过去几年中,这些合作社给商店送这些农产品,对娱乐性市场也有很大的作用。我们还有机械合作社,主要也是为农民服务的,现在有的已经成为合作性商业机构,他们向公众出售他们的产品。

现在介绍一下,农协是如何在教育和培训方面向农民提供帮助的。首先我们有开放农场,专门用来教育孩子,教育公众,让他们到农村来看看现代农业是什么情况,而且怎样-产出好的、高质量的食物。而且我们还有农业协会向小学、中学提供学习材料,告诉他们怎么生产的、生态环境怎样、全球的食物状况以及劳工组织情况。还有一些农民请这些孩子到农场来,到他们的家里来。因为要学习环保就可以住到他们家里去,这些都是注重实践的学习,不是理论的学习。农业协会还有一个大学,为年轻人提供受教育的机会,1980年这个大学关门了,关门之前为农家子弟上大学提供了好机会。

农民和农民组织提供哪些社会服务呢?第一,一些农场为公众提供社会服务,他们的工资是社会福利预算提供的,这是他们的资金来源,他们为客户提供一些替代性的服务,对政府也有好处,因为政府在这方面给了他们钱,但是比传统提供服务的价格要低,成本也低,老百姓也能从中获益,一般从中获益的人有残疾人、精神疾病、酗酒、吸毒的人,还有一些从监狱释放的人,需要培训的人,这些顾客的共同点是都要农村去工作,去活动,他们的生活质量会有所改进,不是像通常的住在医院或者被关起来。这些人会参加很多各种各样的活动,像养牲畜,对有些人来说养牲畜就是治他们的病,有一定的疗效,还有让他们身体强壮,同时让他们接受一些培训,教他们如何在一个环境下能够生存下来。

挪威是一个很漂亮的度假圣地,风景优美,空气清新,许多农场特别是旅游胜地的农场他们已经不在注重种田了,主要是维持风景,现代的农业使得很多的农田已经没有人种了,有些农舍都破败了,政府鼓励他们发展旅游,这样可以修复农舍。政府还出钱帮助他们维修,农民在这方面是重要的角色,他们使得社会的风景线永远亮丽,这也是我们希望看到的。

今天很多农民也在家接待游客,进行不同形式的游客活动,或者向公众提供不同的旅游产品。放松休假,在风景美丽的地方休假,还有农家乐,请他们吃喝住,现在我们叫绿色旅游;也有不同的服务形式,比如说在小道上步行,在海洋捕鱼、划船、打猎,还有给他们上一些课,像怎么做当地的美味佳肴这样的烹调课等等。

在过去十年当中,有些农民建立了一些公司,这些公司提供各种各样的服务,这些新的公司成为当地重要的公共服务提供者,提供不同领域的公共服务,比如说铲雪、维护道路、修建道路、搬运、在新的住宅区建造花园、在空的农舍里面储存东西、提供仓储服务等等。农民有很多空闲时间来从事这些活动,比如说不忙的时候,同时也使用自己的机器设备从事这些工作,通过这些农民可以获得额外的收入,在机器设备上的投资就可以获得更多回收,而且社区也可以因此而获得自己所需要的服务。

最后做一个总结。农民的组织已经发生了转变,以前是保证农民的经济和社会状况得以改善,以前主要是从事农业生产,现在农协同时还兼顾向社会大众提供更多的公共服务,现在农民不仅从事农业生产,他们提供更多的产品和服务给社会大众,同时很多农民能够使用其他的技能而不仅仅是使用自己的农业技能来获得收益,对于很多人来说,这就使农民的生活水平提高,而且给他们带来了新的机会,使他们获得了额外的收入。

谢谢!(根据速记整理,未经演讲者审核)

白海娜:

谢谢,我很荣幸能够到这儿跟大家讨论。现在我们讲到公共服务的公平,关键要点是怎么样使得公共服务提供给最需要的人。

我先举一个例子,关于中国公共服务不平等的。首先,公共服务的不平等,不光是农村跟城市,同一个省同一个市,同一个镇都有很多的不同;然后,看产出,比如说获得的服务,获得服务的质量,还有很重要的是公共服务的平均分配。我们来看城市,有的时候服务的类型也导致了不平等。先给大家看一个图,我们看到农村与城市现在已经接近全国平均水平,但是看表面上我们需要更重视的问题,决策者应该注意,就是像最不发达的国家,5岁以下儿童死亡率,中国做得不错,都在下降,但是我们应该注意到农村地区死亡率并没有下降。死亡率是分开的,各个领域,各个地区。跟城市GDP比的话,富裕省的儿童死亡率下降了。但是,从国家来看,全世界都是一样的,寿命跟GDP也有关系,富裕省比较高,政府的支出,各省人均卫生支出与人均GDP的关系,这是西藏、青海,另外就是上海和北京。这是各省人均政府卫生支出与农业人口比重之间的关系,如果农业人口多的话,它的政府卫生支出就少。教育也是一样,各省人均政府支出与农业人口比重的关系,我们也看到相同的关系,如果农业人口多的话,政府教育的支出也少。这是流向各类机构的卫生费用,如各类卫生机构,从1991年开始的数据,我们看到很多的趋势,好的趋势在这里,如政府支出多了,但是令大家不安的是省里面医院的支出多了,市里面的医院支出增加,实际上是对富裕的人更有好处。

从另外一个角度来看,人们经常谈新农合的补偿情况,在中国取得了很大的成功,覆盖的人口比例也在增加,好消息就是报销率在提高,全国平均水平从2—3%到了31%,甚至到了35%。这是相关服务报销的水平,当然对于低收入农村家庭来说,让他付65—70%的水平仍然是非常大的负担,因此各省之间的研究表明,富人能够从这样一个制度当中得到更多的好处。

在这里,社会保障水平方面,我们也进行了一些讨论。蓝色的是农民消费支出水平,浅蓝色是城市消费的支出水平,城市低保的支出水平,深绿色的是农村消费支出水平,大家可以看到农村低保线,城市低保水平,农村消费支出水平,城市消费支出水平,农村贫困线。好消息就是农村低保在扩大,这是非常好的,但是我们也看到仍然需要做很多的事情。在有些省份,农村的低保高于当地的平均水平。

通过调查,我们有这样一个发现,我们让市民对公共服务打分,看到市民对公共服务的评价情况是不是高兴,在均等化方面是不是平均,上海做得非常好,但是成都的住院和门诊支付能力都比较低。还有,初级教育的情况。当然不能光看城市,如果中央政府要检测各城市执行情况的话,可以搞这种市民记分卡,使他们直接看到政策的实施情况。其中一个有趣的发现,就是一般情况下市民非常不满意有关的收费情况,服务费是最大的一个令人不满的原因,在医疗支出中,病人自付的50%是住院,门诊更高一些。在最近有一些良好的趋势,就是城市采取了一种新的医疗保障制度,使得贫困人口能够更多的受益。

这是单次住院的患者支付水平,住院费对于贫困人口来说占165%,看一次病,门诊占最贫困人口收入的125%,所以,即便是在城市,看病对贫困人口还是非常困难的。我刚才给大家展示了费用开支的情况,这个图片讲的是不同收入组对各级医疗机构的选择,在这里存在着很大的不公平性。不同收入组对教育服务的支出水平,这是2006年的水平,从2006年之后国家的政策变了,教育投入减少,在两年以前,各个家庭在教育投入方面仍然占整个家庭收入的16%,这是基础教育所占的水平。另一个方面,重点学校更有利于富人家庭的孩子,不利于穷人家庭的孩子,这里有很多有趣的数据可以分析,然后得出一些政策性的结论。

当然,在资金投入上有资金的短缺,主要存在的资金问题包括排斥不平等、质量和安全问题以及群众不满意,同时在实施政策的时候也遇到障碍,如果政府资金机制不好的话,在地方是很难实施的。我这里给大家举两个例子,在中国有一项很好的政策,就是基本服务人人可及,但是实际上支付机制上却是不合理的。因此,最后的结果是背离初衷的,就是基本服务不到位。基本服务的提供中存在各个机构竞争,非基本公共服务的能力过剩,富人从中获益最多,有时候政府政策是好的,但在具体的执行上还会出现问题。

让我们看两个问题:一个是卫生保障,目前中国在实施或将要实施重大的卫生制度改革,问题是如何来制定出具体的细节,这样才能把目标付诸实施,这是非常重要的问题。不仅仅是覆盖面的问题,而且要保证人们能够真正的从中得到好处,比如说自付率从70%降到20%,比如说保证人们能够获得适当的保障,能够让大家积极的参与。在治理方面非常重要的一点就是要澄清一下不同级别政府的责任,如何来让各个级别的政府负起责任,比如说中央政府是要最终保证所有的人能够获得基本公共服务,制定国家标准,保证实施,但是更为重要的就是需要大大的扩展省级政府的责任,让省级政府能够更多的承担实施国家政策的责任,从而达到基本服务均等化。

谢谢!(根据速记整理,未经演讲者审核)

丁元竹:

谢谢主席,各位嘉宾大家上午好!非常高兴有这样一个机会就基本公共服务均等化和城乡一体化谈一下自己的想法。

基本公共服务均等化作为民生建设的一个切入点,作为公共财政体制建设的一个切入点已经成为当前一个非常重要的政策选择,我个人一直思考两个问题,一个是基本公共服务均等化的标准问题,我们在确定了基本公共服务作为大家的基本权利以后,怎么能够让这些基本公共服务,像公共卫生、公共医疗、义务教育、基本社会保障的最低标准、设施标准、人员配置标准,怎样更好的满足大家的需求,同时又能够得以计量,同时使我们能够使财政在不同的地区之间、不同的群体之间、城乡之间进行转移支付和财力的匹配。如果没有这样一个标准来配置,我们还很难把工作往下推进。所以我建议我们应该很好的把这件工作做好。我在国家发改委工作很多年,我发现很多政策进一步往下推的时候缺少一个技术支持,所以在大的方向确定以后,进一步往下推需要技术支持。对规划者来说主要是两个问题,一个就是基本标准的确定,第二就是支持这个标准的数据系统的建设。这个问题我已在中改院今年的一次国际会议上谈过了,就不想再详细的谈了,但是我认为这是基本公共服务均等化进一步往前推的一个重要的基础支持。

今天想谈的第二个问题,是跟基本公共服务均等化相配套的、其他的体制机制怎么完善的问题。实现基本公共服务均等化既要考虑增量问题,又要考虑结构问题,既要考虑效率问题,也要考虑公平问题。基本公共服务均等化有两种支出,一个是政府支出,一个是个人支出。政府支出意味着政府要扩大税收,个人支出意味着政府要减少税收。如果采取单一的方式来选择的话,前提是社会差距不是很大。问题是中国当前实现基本公共服务均等化一个很大的问题就是社会差距、部门差距、城乡差距都非常大,这样如何实现基本公共服务均等化涉及到另外一个问题,就是我们的税收体制改革的问题,税收体制怎么跟基本公共服务均等化这个战略相匹配。我想看一下国际上的经验。

这是2005年的人类发展报告,把中国跟其他国家的收入差距做了一个比较,中国的收入差距跟国际比较差距是非常大的。从国际经验来看,日本的税收体制和社会保障体制,这个社会保障体制是我们所谓基本公共服务的一部分,日本的税收体制和社会保障体制过去几年不仅没有缓和社会的不公平,相反带来了严重的社会不公平,包括在消除贫困方面都带来了一系列的问题。主要问题表现在三个方面,一个方面是2000年日本相对贫困率差距在不断的扩大,名列OECD国家的前茅;另外带来社会问题,自杀率不断增加;第三,出生率跌到了全世界最低。他的社会保障功能被日本学者称为社会保障的“逆功能”,主要是社会保障体制设计过程中,保障有妻有子的中年男人,而忽视了其他的社会群体,这样就会带来社会保障作为一种选择就会带来社会不平等的进一步加剧。有时候我们讲社会保障是为了促进社会公平的,但是设计得不好就会带来逆功能。日本除了中年男子参加就业以外,还有妇女,还有其他的,但是这些人不在社会保障之内。同样税收体制设计也有问题,日本的税收体制主要是为了保护高收入阶层。当前我们关注民生过程中还要考虑一个问题,我们现在正在起步,但是我们怎么去建立一个跟经济增长方式相适应的、可持续的民生发展方式?这是我们最近一直在考虑的问题。日本的社会保障面临一个尴尬的资金问题,就是现在日本国民对社会保障的大量需求,使它的财政难以支持他的社会保障需求。

这个问题在韩国同样存在,韩国的社会福利体制开始于30年前,主要是模仿一些西方发达国家政策。最近韩国在反思他们经济发展中所面临的问题时,他们发现他们的社会保障体系和整个社会体制存在一个问题,就是没有实现社会建设预定的目标。韩国的社会收入差距不断扩大,贫困群体不断增加。前两天到韩国去,韩国东西大学的教授尹圣浩认为韩国已经进入到一个两极分化的社会,两极分化削弱了韩国的社会凝聚力。而且韩国日益面临着财政支出压力越来越大的问题。

不仅韩国这样,美国也这样。大家都说次贷危机是由于监管不严。实际上分析一下美国一百年的历史,会发现美国过去一百年分三个阶段,1900—1929年实行比较宽松的所得税政策,因此,1929年经济危机发生之前美国收入差距是非常高的,所以罗斯福总统采取高所得税,这个时期美国税率很高,但是社会很平稳、很繁荣。70年代以后由于福利体制的压力和经济危机,美国采取了一些新的措施,一方面减税,另一方面把社会福利、公共服务采取公私合营的方式。特别是减税政策造成了贫富差距不断拉大。为什么银行要把房贷给那些没有能力偿还的人,为什么银行要把信用给那些没有信用的人?为什么会有这么多人没有这种偿还能力?这是很简单的道理。看一百年美国的历史就是这样过来的,所以我认为次贷危机是长期造成的,是美国一个时期社会结构的变化造成的。你可以看这是2000年到2004年,美国的生产力不断提高,美国中产阶级的收入是不断下降的。为什么会出现这个情况,我们讲培育中产阶级是指罗斯福以后到70年代。在此以后美国中产阶级遭受的压力不断扩大的,有人讲这叫一种悠悠现象,实际上是经济在增长,但是从事经济的人并没有得到好处。这个问题就是怎么来解决公平和公正的问题。在发展的过程中,公共服务是一种选择,但是跟它相配套的税收体制、社会保障体制等模式设计非常的重要,我也想借这个机会,我们在下一步的研究过程中考虑怎么去设计这样一个问题来避免发达国家走过的路。另外除了考虑这种不公平现象之外,我们怎么去考虑如何建立一个适合中国13亿人口的、可持续的民生建设模式非常重要。

我的对策和建议有几条:第一是要完善社会体制。我觉得2003年党的十六届三中全会提出来社会主义市场经济体制基本确立,进一步完善,但是跟社会主义市场经济体制相适应的社会体制或者叫社会主义社会体制,这个体制应该包括什么东西?应该怎么去研究?我觉得这个很重要。实际上涉及到一个新的历史时期社会建设的问题。从国际上看,很多国家现在都在探讨,特别是一些面临社会压力的大国都会探讨如何建设与他们国家相适应的社会体制,我觉得我们应该早点去研究,把它作为我们推进基本公共服务均等化的一个大的环境和体制的条件。

第二,要保障社会福利的正功能。这里有两个问题要考虑,第一是要进行合理的税收体制设计,要充分考虑社会结构特点。是增税还是减税,对哪部分人增税,一定要考虑社会结构特征,像中国这样的社会结构,城乡结构差距极其大,同一个地域人群的收入差距非常大的情况下设计什么样的社会体制是非常重要的,不是简单的像新闻媒体讨论的增税还是减税。你可以看罗斯福的政权当时采用的方法。第二,目标群体要明确,我觉得基本公共服务均等化应该覆盖所有群体,而不是像日本简单的覆盖有妻有子的中年男子。

第三,确保支付能力的可持续性。现在我们有钱了,但是长期用下去会怎么样。中国刚开始社会建设,韩国60年反思的时候发现他的社会建设也有问题,我们如果到60年再去反思还不如现在一起考虑。在这里面确保支付能力的可持续性应该考虑。

最后应该推动社会创新。我看这次国务院常务会议关于支持扩大内需的政策,其中有一点讲到自主创新,我个人理解自主创新不仅仅是一个技术的自主创新,也不仅仅是一个经济增长发展方式的创新,包括社会的自主创新,就是中国在福利体制、社会体制的设计下要走自己的道路,要根据自己的特点。

我的结论是每一次巨大的经济飞跃都伴随着经济体制的巨大变革、社会创新也是如此。谢谢大家。(根据速记整理,未经演讲者审核)

杜晓山 中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长

各位来宾,女士们,先生们,大家早上好!我演讲的题目是财政和金融手段统筹协调支持三农发展。

建立城乡经济发展一体化的制度,为农民建立均等化的公共服务,使城乡居民能够享受均等的基本公共服务,现在这个目标大家都在谈,是不是可以制订一个时间表,包括刚才赵司长也谈到这个问题,有没有可能首先落实中央的决定。首先,城市有的农民也应该有;第二,怎么能够缩小两者的差距;第三,能够真正的实现均等化。这个时间表能不能在2020年实现,大家翘首以待。

关于财政和金融的功能问题,按我个人的理解,两者都具有公共产品、公共服务的性质,又都具有不同的特点。目前,财政和金融对农村的支持是比较差的,但是现在已经到了工业反哺农业、城市带动农村的历史发展阶段,筹划城乡统筹一体化的发展,贯彻财政的公共服务的性质,应该真正得以实现,农业仍然是目前我国国民经济中最薄弱的环节,加强农业基础,确保农产品的供给和农民增收和保持经济稳定和社会和谐面临的突出任务,要推进城乡基本公共服务均等化进程,提高农村公共产品的供给水平,切实加大三农投资的力度,首先是财政投入的力度。农村金融在我国整个金融体系中是最薄弱的环节,加快农村金融的改革和发展,强化金融支农力度刻不容缓。刚才韩俊先生已经阐述了这个问题,现在普惠金融体系的理论和实践已经被更多的提及、关注,越来越多的人在倡导和实践普惠金融,普惠金融强调的是金融服务的公平正义,服务对象的普惠和包容,要求无论是穷人、一般人和富人都应该得到公正的金融服务的享用权。在农村,尤其是中西部农村是弱势地区,农业是弱势的产业,农民尤其是中低收入和贫困农户是弱势群体,弱势的“三农”理应得到均等化,甚至是更优惠的服务。财政和金融都具有不同意义上的公共特性,都具备服务均等化的要求,然而,在现实中,长期以来,“三农”则是财政和金融服务汇集少的弱点和短板;另一方面,财政与金融相比,一般财政服务的公共性和外部性更强,更多的是无偿服务,财政手段还有效引导指向功能,金融服务要求服务的有偿性,具有准公共性到非公共性的更宽领域。因此,应该按照财政服务和金融服务的不同特点,以及不同金融服务的特点,在不同领域的不同要求来统筹兼顾,协调一致的分别提供相应的、适宜的供给服务。

下面我想讲财政支农效应的问题。第一,财政的直接支农作用,我们现在完全可以充分利用世贸组织关于不受限制的政策,进一步加大对农村、农业基础设施,农村的公共设施,农业的科研和技术推广,农民的培训,农产品质量检测,农业结构调整,环境保护,粮食安全准备补贴和贫困农户补贴的投入力度,还要加大民生和改善农民生活设施、教育、医疗卫生等社会保障方面的投入,这是从财政直接的支农作用。从财政的杠杆导向作用来说,它还可以起到一个撬动金融机构和社会资本投入农村的杠杆和引导作用。当前,我国财政支农的投入渠道很多,据统计多达十几个部门,效益不高,缺乏与信贷的有机结合,各级政府可以整合资金提高使用效果,还可以设立政策性支农风险或担保基金,政策性保险基金可以提供政策性保险的补贴,对支农机构应提供财税优惠,来调动金融机构支农的积极性。现在财政部和国务院扶贫办在贫困地区的贫困村实行由财政资金与农户资金结合的农民资金互助社试点,有的省也在做类似的项目,总的来说取得了较好的成效,这也是财政扶贫资金有偿使用,使无偿资金增值,获取多赢局面的一种尝试,这一方面银行不愿意做或者不能做。当前可以由政府和民间创造条件来弥补,不过应该注意在不破坏市场公平的基础上,同时不可以操之过急,盲目乐观地大规模推广,要有利于微观主体市场地位的强化,保证项目的可持续发展。这个问题上有不同的意见,我个人的感觉是可以支持,适当扩展,但是要注意节奏,注意可持续。

第三个问题,金融支农的效益问题。从我自己对农村金融体系改革的理解,总的目标框架应该是建立和满足农村多层次金融需求,功能齐备,分工合理,产权明晰,管理科学,服务高效,优势互补,竞争适度,监管有效,普惠性的、可持续发展的完整农村金融体系。目前这个体系的现状是:金融市场不完善,主要的只有银行市场,而资本市场和保险市场严重缺乏,金融基础设施和机构的覆盖率低,甚至是空白,相当多的金融机构的资产质量不高,供给严重不足,竞争不充分,金融服务效率差,今后农村金融改革和发展的目标是形成完整的金融市场,使信贷市场、资本市场、保险市场逐步有利的统一,均衡健全,并构建多元化的金融机构,实行多层次广覆盖,可持续的发展。完善农村金融体系就是建立政策性、商业性、合作性金融机构的合理布局,分工合理,功能互补,又要鼓励适度竞争,有些政策性业务和项目可以用招投标的方式由各类不同的机构来经营。此外还应大力引导和规范民间金融,注意扬长避短优势互补,并尽快出台管理条例等政策法规,尽快推动存款保险制度,建立不良银行退出制度,以利于银行的竞争。

有三个问题值得探讨。第一,农村的金融体系和城市的金融体系应该是一种什么样的关系,是独立的还是统一的,这个问题的争论很大,可以分为两到三类,一种意见是应形成城乡统一的金融模式,这种观点更多的强调是市场经济的手段来运用农村资金,对运用财政补贴运作的方法要慎之又慎,切不可歪曲农村市场的运作秩序。强调学习有些国家的经验,但是很少提及强调财政对金融的支持作用。第二种观点,认为农村是一个特殊的领域,应该学习日本、韩国等那套经验,他的最大特点是农村金融和正规金融是完全独立的不同金融体系,政府应当为农村金融体系提供大量的优惠政策。当然也可以考虑第三种观点,就是讲城乡统筹的金融体系,又要讲农村金融的特殊性,加大政府政策的支持,两者要进行平衡。实际上我们要值得探讨的是,到底应该怎么做。这是一个问题,我比较偏向于第三个观点。

第二个值得探讨的问题是对于公益性的扶贫类的小额信贷机构应该采取什么政策。目前为止国家还没有明确的政策,我个人的观点,现在这样的机构我们存在已经有一百多个,已经存在五到十几年的历史,这一点在金融、财政两个方面都是有很大缺陷的一个方面,因此一个具体的想法就是完全可以在国开行现在正在筹办的计划基金的基础上,由国家财政拨出一个亿左右的资金作为基金,专门对这类机构符合条件的进行支持,如果搞得好还可以再扩大,如果搞不好也可以停止。

第三个问题,现在有一种观点认为,美国的次贷危机是由于对不具备贷款条件的人放贷,因此普惠金融的这种理念是不对的,对穷人的支持要慎之又慎的,我认为这和实施不是一回事,印尼的经验能够充分的证明小额信贷比其他金融业务更能经受住危机的考验,并且在危机期间对缓解贫困的作用非常大。大家可以看一下介绍,小额信贷是由印尼的国有商业银行运作,不仅弥补了它在大企业、海外企业里的亏损,因为金融危机造成大量亏损,可是小额信贷把这个银行救了,在危机前危机后都一样,所以它把这个银行挽救了,这个经验非常值得我们研究。

全球金融危机目前对整个小额信贷来讲,实际上小额信贷现在可能是一个考验,但是更好的是一个机会,也就是现在流动性降低了,可能会使扩充受到影响,但是鼓励他们可以更好的改善自己的运作,确保自己的风险管理系统、内控系统,管理能力的加强,因此有利于小额信贷的机构夯实基础,提升水平,以适应将来扩展的需要。

谢谢大家!

高培勇:

女士们,先生们,大家上午好!

今天会议的主题是基本公共服务均等化和城乡一体化。我们这个单元的主题是中国农村改革的下一步。我不知道各位读到这些字的时候感受如何,也许是专业背景的驱使,我在这些字里行间读出的就是一个字“钱”,钱的流向,钱的来源。中国的农村改革是需要财政改革配套的,需要财政改革打基础的,甚至需要财政改革前行。基本公共服务均等化首先要求财政制度安排的均等化,城乡一体化也首先要求城乡财政制度的一体化。当我们把这些记在心里,回过头来看一下改革三十年来财政改革所走出的基本历程,并且前瞻未来的财政改革前景的时候,我们不无欣喜的看到,迄今为止的财政改革正是一个逐步打破城乡二元结构的公共财政建设,所以就这个话题我想和大家分享几点感受。关于“公共财政”,大家都知道,最高决策层已经明确表示,它是中国财政改革发展的目标。1998年提出构建公共财政体制框架,十六届三中全会提出进一步健全和完善公共财政体制,去年十七大明确提出要围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设完善公共财政体系。当我们把公共财政作为一个改革目标的定位收入眼底的时候,势必要说,在以往或者说十几年甚至三十年前,我们并不使用“公共财政”这样一个字眼,我们使用的是“财政”这两个字,财政这两个字前面加上“公共”二字,目的何在,这一前缀向我们传递的是什么样的信息,我想从中国人的思维习惯和中国汉语的语境当中大家可以意识到,其义就在于彰显财政的“公共”性质,之所以这样,其深刻的前提和背景又在于以往我们的财政制度的安排以及财政的运行格局是缺乏公共性的,或不具有公共性的。

我们稍微回过头看一下,改革之前我们财政改革的背景。1978年,我们的财政运行格局大体上是一种什么样的状况呢?可以用三句话来概括:第一句话,当时的财政收入主要来源于国有部门,那个时候整个财政收入的86.8%是来自于国有制部门的贡献,因此我们是在“取自家之财”,同样是1978年,我们的财政支出流向如何呢?从提示板上的图形可以看到,当时财政支出的最大份额是基本建设支出,之所以把基本建设支出单独提出来给大家提示,其意义就在于基本建设支出是由财政拿钱搞的基本建设支出,它是要投向于国有制经济领域形成国有资产的,其二就是专门投向于国有企业的,也就是说在当时财政支出的绝大部分都是投向于国有制领域的,至于农业、农村和农民的支出,不仅非常之少,而且连名称在今天看来都带有不同寻常的歧视意义,那就是支援农业支出。大家理解,“支援”两个字在中国人的语境当中是非份内之事,可干可不干,有能力多干,没有能力就不干或少干。在这样一种财政收支格局的背后,体现的是一种区别对待的财政政策的取向。在计划经济年间,我们提到政府的政策,特别是政府的财政政策的时候,我们总要说那是区别对待,区别就是要根据所有制性质的不同,根据城乡区域的不同来制订不同的财政政策,实施不同的财政待遇,而之所以是这样一种财政收支的运行格局,又同当时所实行的城乡分治的财政制度有直接的关联,或者说恰恰是因为财政制度的安排促成了这样一种财政的运行格局。我们也都知道计划经济年代,我们在总体上强调的城乡二元的经济社会制度,这样一套制度是由若干种不同的制度综合而成的,在财政上所显示的就是城乡分治和不同所有制分治。在那样一种背景条件下,财政的覆盖范围是有选择的,而不是全面的,财政给予的待遇是有薄有厚的,而非一视同仁的。如果以财政待遇和财政覆盖范围作为标尺来考察计划经济年间我们的财政体制机制,我们可以做三点概括,其一,国有制财政,那时候财政的活动是以所有制分界的,取自家之财,办自家之事就是那个时候生动的描绘。第二,城市财政,那个时候是以城乡分界的,主要局限在城市区域内部完成,至于农村即便是公共性质的服务,公共性质的支出项目也未必由财政担负起来。第三,生产建设财政,那个时候的财政收支是以财政支出的性质来分界的,主要围绕着生产建设这条线来进行,先生产后生活,先生产后其他,就是那个时候财政活动的一个生动的写照。把这样一种体制机制做一个概括,我们可以看出传统体制下的是有选择而非全面的覆盖范围,是有薄有厚而非一视同仁的财政,是一种专注于生产建设而非整个公共服务领域的财政收支架构。

如果说传统体制条件下我们的财政具有的是“非公共性”的特征,“非”字就体现在国有制财政加城市财政加生产建设财政上。将这样一种格局和体制机制背景记在心底,我们看一下现实的财政运行格局。同样以1978年为例,我们可以看到,78年的时候国有制的收入来源占到了86.8%,2007年全国税收收入的来源来自国有制经济的是19.2%,换句话说,如果说78年我们的财政收入来源是单一的,取的是自家之财的话,今天我们的财政收入来源是多元化的,取的是众家之财,换句话说“公共化”了,才有了财政支出公共化的要求,才有了实行公共财政制度化的呼声。就支出结构而言,2006年,专门投向于国有制部门的基本建设支出、专门投向国有企业的企业流动资金支出、科技三项费用支出、挖潜改造支出都有了剧烈的下降,取而代之是可以覆盖更多人的支出项目增加了。这样一种架构条件下,我们看到的是财政支出投向的多元化。这样一种财政运行格局所折射或传递的财政政策的趋向也在发生变化,从以往不讲区别对待就构不成财政政策,到现在不讲国民待遇也就提不上财政政策的这样一种要求。

做一点简单的概括,财政运行格局发生的变化是由取自家之财到取众人之财,由办自家之事办众人之事,由自家与他家搞,到全社会的国民待遇。这是财政体制机制发生变革的结果,也可以做三点概括。第一,由国有制财政走向多种所有制财政,今天的财政已经不再有所有制分界了,今天财政的覆盖范围已经趋向于覆盖多种多元的所有制结构。第二,由城市财政走向城乡一体化财政,我们今天的财政覆盖范围已经不再城乡分界了,已经由城市逐步覆盖了农村。2003年之后,财政部门打出财政覆盖农村的旗帜之后,我们立刻能够想到的是,在过去,财政是不覆盖农村的。第三,由生产建设型财政走向公共服务财政,今天财政的投向已经不在专注于生产建设领域了。30年来中国公共财政之路,体现在范围的逐步拓展上,结果恰恰就是财政制度的变革过程。也就是说要实现中国农村改革的目标,要实现基本公共服务均等化和城乡一体化的目标,就必须打破城乡二元结构,打破城乡二元结构,固然需要多种制度的改革和配套,但财政制度的改革配套无疑是最基础的,无异于是要先行的。过去30年来中国财政制度建设走出的打破城乡二元结构的道路恰好为我们提供了一个很好的基础,并且这样一种改革的趋向将始终贯穿于整个中国财政制度改革。

谢谢大家!

汪玉凯:

各位来宾大家好!非常高兴能够参加这个论坛,能和大家交流我的一些看法。从十六届三中全会提出在2020年要基本实现经济社会的城乡一体化这样一个战略目标以后,有关城乡一体化的问题再次引起各方面的关注,从昨天到今天我听了很多专家高水平的发言,但是我觉得首先要对城乡一体化本身做出界定,昨天也有专家提到这个问题。我想讲这么三点,第一,城乡一体化本身的内在逻辑是什么,它的基本要求是什么。第二,目前影响中国城乡一体化的最主要的障碍是什么。第三,我们如何通过深化体制改革给城乡一体化提供保障。就我个人的理解,我认为城乡一体化既不能理解为一个乡村城市化,也不应该理解为一个一般意义上的城市化,我理解这是一个国家、一个社会经济社会发展到一定阶段以后,实现城市和乡镇的融合过程,肯定是一个漫长的过程,不可能是步步到位。有观点说当一个国家的城市化率发展到50%的左右可能是城乡一体化最佳时期。我们知道中国现在的城市化率达到了44.9%,接近50%这个城乡一体化最佳的时机。

如果说这一假设能够成立的话,我认为城乡一体化从体制的视角来讲主要有三个基本要素。第一,我们从制度层面上能够保障城市和乡村各种要素自由的流动,不要受到制度的阻碍。第二,作为政府的政策目标来讲,应该是统一的,既涵盖城市也应该涵盖乡村,城乡总体上有一个统一的政策目标,不能说对城市是一种政策,对乡村是一种政策。第三个要素,在这样同一个政策目标下,我们能不能采取一个统一的制度安排,制度设计,制度安排。这是我认为城乡一体化它的内在逻辑和三个要素。

按照我的理解,城乡一体化的目标也应该是三个目标。第一就是在政治上要使中国传统的农民和城市市民都应该有平等的社会地位,享有共同的政治权利,这是上午好几位专家都讲到的这个观点,我认同这个观点。第二,在经济层面上,通过城乡一体化的推进,特别是农村生产力大力发展,要使城市和农村大体上能够处在一个生产力发展的水准上。第三,公共服务的享受,包括很多老百姓的生活水平、生活质量大体上城市和农村能够趋同,这是三个目标。这是我对城乡一体化内涵和目标的理解。

在中国这样一种体制下,我认为实现城乡一体化的路径大体有三个趋势。第一,打破城乡二元分割的体制和政策限制。第二,统一城乡的规划、建设和管理。第三,实现城乡经济社会和谐发展,协调发展,可持续发展。这可以看作我对整个问题的分析框架。它的内涵,它的目标,它的实现路径。这是我讲的第一个问题,就是城乡一体化内在要求是什么。

按照这样一个思路和分析,我们看一下目前中国经过三十年的改革发展以后,制约我们实现城乡一体化的主要障碍是什么。在分析障碍之前我先有三个判断,我这个判断完全是我个人的理解,不一定准确。第一个判断,中国改革开放三十年,我们取得了巨大的成就,中国的工业化、城市化在快速推进,但是我们没有能够自愿的走向一条城乡一体化的道路,我不认为过去三十年改革开放,中国工业化、城市化取得这么大的成就中国就已经走上了一条城乡一体化的道路,我认为没有,整体判断是没有。基本是两条线在独立的发展,一个是工业化,一个是城市化。第二个判断,改革开放三十年,中国人民生活水平大幅度提高,也包括农民生活状态也很大的提高,我们的贫困人口从2.5亿下降到1700万,这个数字主要指农村,世界上也认为中国创造了奇迹,短短不到三十年中国这么多的人摆脱贫困,创造了世界奇迹。但是我们没有能够缩小城市和乡村的差别,这个差别还再继续扩大,数字表明78年收入是2.22:1,现在扩大到3.33:1。第三个判断,中国的城市和农村本身都发生了很大的变化,但是城乡二元分治的根基基本没有动摇,尽管我们的城市化取得很大成就,我们在很多的情况下也发生很大的变化,我们城乡二元分治的根基没有动摇,我们的城市化甚至出现了比较畸形的形态,就是过度的大城市化。我们看到专家们提出北京的人口极限是1800万,他的环境最多能够承受1800万的人口,现在北京市是1643万,离北京市的人口极限一步之遥。城乡一体化暴露出了潜在的问题。

我认为造成目前改革取得很大成就但是没有能够走上一条城乡一体化道路的原因很多,但是如果从体制角度来讲,我认为大概有三个原因。第一,政府的公共政策制订一直受制于城乡二元分治,一直没有形成一种统一的城乡一体化的政策目标和制度安排。我昨天在小组讨论我就讲,改革开放以后,几乎每年都要围绕农业发文件,但是这些文件很大程度上存在着二元分治的情况下制订的,一直没有脱离开城乡二元分治。这种现状贻误了我们很多解决目前问题的时机。第二,1982年中国实现了市管县,某种意义上讲强化了城乡二元分治。也许大家不一定认可,我觉得82年实行市管县的时候初衷还是不错的,想发挥中心城市对其他城市的辐射带动作用,带动区域经济发展,但是实际上我认为这个政策实施以后可能和我们的政策目标发生了背离,按照我掌握的数据,我们到了2002年全国330个地级单位已经有275个实行管县,含盖10亿人,这几年可能有的地方又实行了市管县,但是很多地方变成了市卡县、市压县、市吃县,市卡了县一级的资金项目。第三,乡镇治理结构,不适应城乡一体化的发展进程,在某种意义上也影响了城乡一体化的进程。

第三,加快地方纵向权力结构调整,构建城乡一体化的制度框架。这里面的目标我就不说了,就是要实行统一的战略规划,统一的规划制度、户籍制度、就业制度、公共服务制度等等,我认为要适应城乡一体化的大的趋势,实现这个大的战略,应该从纵向的行政体制做比较大的调整。按照我的判断,应该形成强县战略和强村战略两种思维,要强化县的功能,实行村民自治,强化村的功能。按照这个要求,我认为要加快省直管县的体制改革的步伐,有海南模式和浙江模式,海南模式是一步到位的模式,是将来全国应该走的模式,在不改变省的行政区划的条件下,高速公路发达,电子信息发达,这两种情况下,有可能在不改变省的行政区划的条件下实现省直管县。我认为可以提高县的行政级别,至少应该提升到副地级,包括下面乡镇,乡镇提升成处级。这是我的看法。因为时间关系不展开说了。

另外要加大县级政权的政治体制改革,让老百姓自选,县长完全可以由老百姓自选,扩大自选的范围,提高县的级别。对乡镇的改革,从长远看我认为可以撤销,现场可能有很多人反对我。我的看法是这样的,应该可以保存两种形态,经济社会边远地区可以形成政权,经济发达的地区可以变成派出机构,也可以强化村的功能,以村民自治为我们的导向,然后乡镇派出机构财政都是由县长来提供,不要再增加农民的负担,就能形成新的纵向权力格局,这种新的纵向权力格局我认为会对城乡一体化的进程起到保障作用。谢谢各位!(根据速记整理,未经演讲者审核)

王景新:

谢谢主席。各位女士、先生们上午好!我想给大家提供一下农村最基层的、村级的公共服务情况。这是我们今年所做的一个课题,题目叫村级公益事业建设的投入机制研究,来源于实际调查,有河北、黑龙江、浙江、云南、新疆五个省,40多个乡镇,70—80个村,1230份问卷,还利用了全国第二次农业普查的资料。

我们把村级公益事业理解为村一级的公共品和公共服务。我们把农村划成村一级行政村一个区间,行政村到乡镇到县的区间,我们发现从县城到村头的基础设施,路、电、水、通讯已经非常好,从村头到村内,这个设施比较差,所以,改革三十年来农村基础设施建设总体面貌大为改观。到2006年末,全国63.7万的村,500万个自然村中,通公路的村和自然村95.5%和82.6%,通电的村和自然村98.7%和98.3%,通电话的村和自然村分别是97.6,%97.3%,信息化的平台已经初步形成,能够接受电视节目的村和自然村比例都是97.6%和95.3%,安装有线电视的村和自然村为57.4%和44.3%,农村的环境卫生有所改善,24.5%的村饮用水经过了集中净化处理,15.8%的村垃圾集中处理,33.5%的村有沼气池,20.6%的村完成改厕。

我们把视野拉回到村以内,还是比较落后的。下面是五个省的情况,村内道路没有硬化的村占5%,没有固定垃圾场所的村占43.9%,有垃圾场所不定期填埋的28%,没有生活污水处理的村占95%,村内的河流污染没有得到治理的占37%。与农民生产生活基础设施很相关的设施非常薄弱,也有一些数据。有效灌溉和排涝面积达到60%的村只占64.5%,农田水利设施严重老化,基本不能使用的村占13.1%,村一级的公共服务水平不能满足农民的基本需求,问卷调查结果是有体育健身场所的只有10.7%,有农民业余文化组织的村只有15.1%。归结成一句话,就是村内很差,村外比较好。

面临这些新情况,我们认为村一级的公益事业区域差异、城乡差异大家都在讨论,现在还有一个问题没有被关注,那就是基本公共服务的村一级差距正在扩大。在公共财政尚不能覆盖农村的状况下,村域经济状况决定了村级公益事业建设和公共服务水平。村集体可支配收入低于1万的占55.9%,其中没有一分钱收益的占45.4%,一万到5万的占13%,5—10万占10%,10万以上的占22%。没有收益就意味着这个村级组织基本是瘫痪的,根本无法运转,也谈不上为这一级提供什么服务。如果我们把收入在5万以下的村认为很难维持村级的基本公共服务,我们应该看看这两个数据,至少有5成的村组织是瘫痪的,有7成的村不能保证基本公共服务。

我们调查的这五个省应该说还是非常有代表性的。村一级公益事业建设到底要多少钱,如果按照十七届三中全会《决定》关于农村公共事业建设的精神,比照城市公共品供给已经达到的程度,村级公益事业建设目标任务包括村民生产生活基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、社会管理、扶贫开发、生态环境、防灾减灾等等。保障基本公共服务均等化的村级设施建设,我们列出的是“四有”,包括有文化室、办公楼等,63.7万个村,估算总投入需4000亿元,富裕型和小康型的村域约占10%,这样的村完成上述八项建设任务需要投入30万,温饱型的村占44%完成上述任务需要投入50万,贫困型的村约占46%,完成上述任务需要80万。差不多需要总投入10000个亿,这个投入是非常大的。

还有一个投入,就是村级公益事业设施的维护和运行成本,我们计算一下维持一个村级组织的基本运转和基本公共服务需要4个类型11项的费用,人员工资类,村级组织活动经费和办公经费,社会保障支出,村级环境与设施的维护,这4个类型11项,一项一项算出来,最少不能低于8万元,最高应该控制在30万以内。浙江全省统计下来,实际运行成本是12.5万,每个村基础开支要12.5万。上海低于50万算贫困村,因为少了50万不能维持运转。8万是一个什么概念,苏北一千个村,省政府保运转每个村给他八万,一年的运行经费要这么多,但是村集体的收入状况很少,要运转怎么办?我们认为,村级组织履行了政府的一些职能,也要提供公共服务。

但是,取消农业税以后极大的减轻了农民负担,也减少了村级公益事业的筹资渠道,出现了一些新情况。现在以申请各项建设工程为载体的公共财政投资缺乏识别机制,而且财政收入分散在众多职能部门,投资效益受到限制,农民负担有反弹的趋势。一事一议、筹资筹劳制度运行困难,筹资的数额太小,2007年人均筹资4.11元,以资代劳人均1.5元,人均酬劳1.13天,一方面数字很小,一方面农民的负担在反弹,已经往上走了。农民收入低,集体没有收入,筹资筹不来钱,分担的话,去年人均纯收入4140元,平均每人生活消费品支出3224元,大家算一算还有没有能力承担。

说完了,请大家批评。(根据速记整理,未经演讲者审核)

温铁军:

谢谢主持人。我向大家汇报一下关于中国的城乡二元结构和可持续发展问题。大家知道城乡二元结构在中国是一个非常典型的基本体制矛盾,早在90年代,当我们提出三农问题来讨论的时候,就曾经强调产生三农问题是因为中国有两个基本矛盾,第一个基本矛盾就是人口和资源之间的关系高度紧张,我们叫做基本国情矛盾,第二个矛盾,我们说因基本国情矛盾约束而要加快工业化进程,于是产生了工业从农业积累,出于这个目的就形成了城乡二元结构,因此,这叫做基本体制矛盾。所以我在题目上面定出叫中国的工业化与城乡二元结构体制下的可持续发展问题。

大家知道,中国是一个资源严重短缺的国家,这是我们神舟五号拍的一张照片,告诉大家中国适合工业、农业发展的平原地区只占国土面积的百分之十几,大概12左右,水土光热四种资源条件匹配的地区不到10%,又聚集了十几亿人口,“一江春水向东流,区域发展不平衡”,乃是经济地理条件约束的结果,并非人为产生。这种情况下,中国要加快工业化,才能有真正意义的主权,靠谁来加快呢?当然不是一个分散的工业化的进程,最开始的原始积累,大家都知道原始积累是任何体制条件下工业化不可逾越的阶段,这个阶段是由资本家来完成还是国家来完成只是派生的问题。中国是由国家来完成,也就是说我们由此形成了中国政府公司化体制,叫什么主义是搞意识形态的朋友们要关心的事,搞经济研究的人只是说这个经济主体是谁,这个经济主体其实就是政府,因此我们改“政府公司化”,或者叫“政府公司主义”。政府公司主义其实不是仅在五十年或六十年内产生的,是在19世纪末当清朝开始推行洋务运动的时候,就是以政府,当时叫“官办”,后来叫“官督商办”后来是“官民合办”。改革之前政府公司化的工业化是靠农业提取两大剩余,第一是人民公社这种体制能够成规模的集中土地,也成规模的集中农业收益,第二,人民公社这种体制能够成规模的使用劳动力,替代在封锁条件下的资本趋零的稀缺,一般市场经济讲的是要素稀缺,那是一般条件下,但在中国工业化原始积累阶段,资本稀缺程度趋零,即使你有完全形成市场的愿望,你也没有形成市场的可能。在这种情况下用高度组织化的农民劳动力投入于基本建设,替代了稀缺程度趋零的资本,这就是早期的原始积累。

这张图我用了很多年了,至少七八年,讲的工业化原始积累的过程,下面粗的箭头就是提取农业剩余,上面粗的蓝箭头就是劳动力集中使用替代资本,劳动力分散使用可以形成作坊,劳动力集中使用才可以替代资本。这个图是建国以来剪刀差的情况,我只计算绝对值。这个图是中国90年代以来物价指数的变动过程,红色曲线是物价指数,无论是高物价还是低物价,都和我们的政府导向改革的制度变迁有直接关系。我们讲一个比较重要的现象,就是政府公司演变为改革之后的一种新的现象,就是大家关心的征地问题,我们说的城乡二元结构体制下征地问题表现为城乡二元结构不同意义的分配。当然大家知道,我们在70年代末出现了严重的财政危机,财政危机下1980年提出的改革其实就是放权让利,首当其冲就是财政分级承包,结果是一个政府一本财政统收统支演变成了当时7万个左右的政府都成为经济主体,从一个政府公司化演变成多少万个政府公司化,于是就形成了地方工业化的高潮,因此出现了三次圈地运动,这都和宏观政策有关。

第一次圈地运动我们叫做实行财政分级承包制后资本高度稀缺条件下的“以地兴企”,这是当时的乡镇企业创新。第二次是94年分税制改革以后,在全国金融系统出现普遍贷差,无论是穷地方还是富地方都是普遍贷差,同时地方财政普遍赤字,在银行普遍贷差财政、普遍赤字的条件下,第二轮圈地运动叫“以地生财”,因第二波原始积累尚未完成,出现严重投资不足的情况下,把地拿过来作为第二波工业化原始积累的条件。第三次是在这种金融和财政形势下,90年代末期出现银行和市场化改制,变成了商业银行,变成商业银行以后就有了自己独立的利益,金融部门追大和追中心,追大企业、股市、房市、期市,离开了农业,金融部门先离开农业,接着离开中小企业,越是没有流动性的,越小的他们越离开。这种情况下,地方工业化尚未完成,特别是中西部,于是出现第三波的圈地运动,叫做“以地套现”,只有你拿到土地才能金融部门套到现金用于地方的产业投入。由此出现了高增长、高投资、高负债,只要你把地控住了,进一步从银行套现这个链条就断了。

接着我们看能否解决城乡二元结构呢?当然不能,因为仍然造成了资源要素向外流出。任何经济领域只要它的基本三要素:土地、劳动力、资金是净流出状态,这个领域一定衰败,这就是三农问题愈演愈烈的原因。因此就导致问题循环,我们就变成一个外向型导向的非常高的国家,导致一旦遇到国际金融危机我们就出现相对比较严重的反应。这些年当我们强调所谓外向型导向的时候,它的问题其实跟我们原始积累的利益流向差不多,也是两条流出,下面这个大家可以看,就像我们当年集中农业剩余一样,下面是大量的一般商品出口,换汇,导致发达国家出现严重的经常项目逆差,拿到外汇以后拿到一张纸,外汇再投资,投到发达国家资本市场,造成发达国家资本帐户的盈余或者叫过剩。像这样一个流程在我们这个二元结构,在世界上也是二元结构,这样一个二元结构流程就是今天的国际经济政治秩序。当然危机发生的时候,占有这种秩序的主导国家是不会愿意改变的,比如说美国,他说这个制度本身没有问题,有问题的只是监管,而欧盟国家则要求改变这个制度。

这是一个案例,是最近完成的一个调查,说明我们其实当前的问题。我们超额的向外出口,发达地区拿到的是劳动力应该支付没有支付的那部分保障和福利,拿到了也分享给出口,同时把土地、环境、资源也作为一种租物出口,实际上我们在一般制造业上早已经没有利润可言,我们出口的是“租”,因为把“租”出口了,所以不可能在财政拿到合理的来源做二此分配。咱们现在的二元结构,外来劳动力来打工的人得不到国民待遇,根本原因在于这种经济方式本身的利润几乎可以说越来越小,导致你不可能有二次分配。同时出现了贫富差距拉大,环境问题越来越严重。这张图上是二氧化碳排放,中国的二氧化碳排放在世界上也是逐渐增加的。接下来我们看怎么能够可持续。

大家知道97年那次金融危机发生的时候,中国叫擦肩而过,这次我在金融界的一次演讲中提出一个问题,为什么每次发生国际金融危机或者经济危机中国都能幸免遇难,因为它是一个超大型的大陆国家,因为有城乡二元结构,中国的城市可以向农村转嫁危机造成的代价,当沿海或者城市出现经济危机遭受外部的压力的时候,企业出现大面积的破产倒闭,怎么办呢?打工者回家,没有人向这些打工者支付失业保险、再就业培训等等这些,所有对于城市国企职工支付的社会代价都可以不向2亿2千万农民打工者支付,他们承受的这些代价使得中国的经济危机可以软着陆,跑到农村去了。他们回家,家里头有一小块地,所以现在为什么说一段时间以来有关农村土地本来已经是私有化了,现在要求个体化私有,这个思路为什么越来越不被人们谈到了,是因为危机来了。当是家庭化占有的时候,打工者回来了,还不至于发生太大的问题。其实上一轮危机就是导致了通货紧缩,经济不景气的阶段上,农村承受了危机的代价,这次恐怕还得这么做。我没有价值判断,不是说好和坏,我只是说这个现象正在发生。刚才杜所长讲到了四万亿投资,我在对很多海外的朋友介绍中国的这次应对危机的措施的时候讲到,我们先走一步,是因为我们从2004年就开始强调,05年开始加大了以扩大内需为目标的新农村建设投入,到这次经济危机发生大规模增加政府开支之前,我们在第三季度政府用于新农村建设的投资已经大于城市,超过了一半,这使得我们有条件用内地的投入所创造的新增就业机会来化解沿海中小企业破产所带来的社会危机和社会矛盾。同理,我们在上一轮经济危机的时候,用3万6千亿左右的基本建设投资,大体上保持了7—8%的增长率,测算下来如果我们的增长率低于7%,新增就业就会低于800万,这一轮测算,如果我们经济增长率低于8%,新增就业就会低于900万,现在我们年新增就业人口大约在1000万以上,如果甩出的就业人口超过200万,社会的矛盾就会尖锐化,不好的事件就会大规模的发生,这其实是有经济原因的。因此上一轮我们叫保7争8,这一轮大约是在保8争9的水平上。上一轮2万4千亿的投资带动了其他投资,上一轮是朱镕基执政的时候,这一轮我们从2005年开始,现在提出4万亿,现在存贷款的总量在13万亿左右,恐怕还得增发两万多亿的国债才有可能保证现在各级政府提出的15万亿投资的投资来源,当然没有算其他方面。总之这一轮中国仍然会以投资拉动保8争9的方式来维持住中国的增长,维持住社会稳定。客观上起到一个什么作用呢?起到打造第二资产池的作用,假如90年代是打造了第一资产池,现在是第二资产池。

我们看到这是差距,不用多说了,设施的反差也不用多说了,我们看一个很重要的图,这个解释是我们在改革开放之前,财政占GDP的比重大约和OECD国家中低水平的差不多,在座各位很多是挪威来的,他们在高水平上,瑞典、挪威、丹麦是属高水平国家,财政占GDP的比重是58%以上,中国在激进改革期间我们大约是从35%左右下降到只有11%的左右,90年代只有1%的情况下,我们养自己的行政开支养不了了,所以出现很多严重的问题,现在我们开始回升,到2003年回升到了21%,加大了财政公平性的讨论,于是开始阳光普照,开始对农村增加投资了。这几年中央政府对地方的转移支付也再大幅度增加,有可能打造第二资产池。下面这个是在90年代末期加大对城市的投资,接着是上面第二资产池,这是未来一个阶段我们防御全球金融危机,中国面对的一个基本国策,加大农村的投资,缓解城乡二元体制结构下农村成为经济危机代价载体的这样一种状态,以使中国实现相对的可持续发展。

(根据速记整理,未经演讲者审核)

许正中:

女士们,先生们,下午好!

很感谢中改院给我们提供这次好的机会。我是1996年来过中改院,当时的中改院是一个积极的改革的倡导人,现在越来越像改革的催化者,他自己的功能也有重大的转变。我今天给大家汇报的题目是探索中国城乡统筹新模式。统在那儿,在哪儿筹。

首先城乡统筹必须得考虑中国目前的发展阶段和发展背景。我的一个研究成果是联合国儿童基金会去年资助的项目,特别是对农村提供社会性公共产品的一个成果,而且是非常重要的问题。我赞成党国英教授的观点,农村究竟支撑点是什么,是在城市还是在农村。在进入这个课题深入研究的过程当中也颠覆了我过去传统的认为的一些正确的观点。首先中国的现代化必须得考虑城市化,要脱离城市化这个主轴,可能很多问题要陷入循环改革这个漩涡。第二,工业化和知识化。没有工业化和知识化,单个的来看农民的问题,是永远解决不了的。现代化的过程就是自耕农消亡的过程,也是人和土地依附关系改变的过程。只要大家承认这一点,必然在制度设计上要动态化。要静态的话,中国早就没有办法。中国的农业从商业转到农业为主是公元前3300年,我们现在行政架构在公元前221年就解决了。今天为止我们进行大的动态化社会没有建立,还是一个静态的。在这个框架下要支撑现代化,我不这样认为有基础。我们所有的文化,我们的政治架构、社会架构全支撑的是农业,农业和现代化不是一个概念。第三点,我想谈的是市场,要相信市场,包括近期美国发生的次贷危机,大家都认为这是市场的失败,又认为是政府要出来了。这个值得商榷,美国的次贷危机是想用市场的方法,用金融的手段来解决它的社会问题。第四个观点,社会的扁平化,我刚才看一位先生谈出来的。第五个方面,封闭内卷到开放开拓,中国社会到今天为止也不能说是一个完全开放的社会。第六,产业追随到产业创新,我们产业的结构也是动态调整的,而不是在既有的条件下去搞一产、二产、三产,而是不断有新的先导产业产生来替代这几个产业。我刚才看了一下挪威的发展,它的农业工作也是不断变化的。别的国家发展工业的时候他开始发生,后来也转型了。第七个方面是线性经济到循环经济。我在调研时看到,二氧化碳也能产生循环,都是新的产物。最后一个方面就是社会要从生存型文化走向发展型文化。根据我的观察,所有国家的现代化过程都伴随着文化的转型。在我们中国的传统文化也需要自主创新。在中国的大背景之外,国际的一个很大的背景就是先发国家和后发国家之间越来越存在明显的立体分工,产业立体分工。平时所说的“微笑曲线”,最早是研发,右边是交割,都是高附加值。恰恰研发是最大的财富创造者,在我们国家研发反而让政府不断的投。我们国家的产业链是最低端,这就是芭比娃娃现象,芭比娃娃在美国卖到10美元的时候,只有很少一部分留在中国。

怎么来解决城乡统筹。我提出首先构建创业园引领经济发展。最关键的是把现在农业里头已经开始松动的有技能的新型农民吸收到创业里来,返乡的农民工拦截在创业园里,农民的数量逐渐减少。根据我在国际上的观察,过去都认为要80%要逆城市化,这个数字可能站不住脚。英国和美国现在又开始了新一轮的城市化。第二方面,构筑安居园,脱离土地以后我们要通过制度设计让他们在城市里集中居住,我们现在很多专家往往是站在城市和农村静态的比较,享受的教育、医疗等等,这个模型应该是动态化,不应该是静态化,应该是用随机的模型来做。第三,构建培训园。为什么要讲“园”,有人说你能不能改成“元”,但是我觉得还是这个“园”,一个是地域的概念,另一个才是元素的概念。现在的经济是扎堆的经济,或者叫集群经济,这样成本才能大大降低。

通过三园互动才可能把中国的社会逐渐往城市引领,往工业引领。这个图很形象的表示了中国现代社会矛盾的焦灼点,不经过系统的集成,中国的事情都很难办。我们的最高领导非常亲民,下面两个图,一个是发生在深圳,一个小姑娘说要拒绝冷漠,要大家抱抱,超过15秒钟10块钱。右边是一个劫持出租车杀了10个人,他说十个城市人九个都是黑心的为农民工报仇。我完全赞成党教授的观点,黑格尔早就说过了,主流意识形态90%往往是错误的,将来是受不了考验的。

怎么设计制度呢?就是要解决社会普遍服务的问题。基本公共服务均等化只是社会普遍服务里面最基础的一个生态要素,公共服务还得要可获得。第三个方面,公共服务全覆盖,不能再区别为农村和城市之间的二元了。去年我们去调查,新农合里面农民工没有覆盖,农村里城市户口没有覆盖,这两个也是上千万的人,这个数字很大。为什么要全覆盖呢?法国没有覆盖,不同的人不同的东西实行社会保障制度,后来公务员、警察、甚至外交官都罢工。这都值得我们思考。

构筑哪些社会普遍服务,一个是人文的,一个是产业的,一个是信息的。我认为近期最主要的是人文的,人文是给所有市场主体一个平等的地位,关键有医食住行教。通过这样建设,整个中国才能释放自己的创造力,政府从一个控制型变成积极性,才能尊重所有公民的首创精神。谢谢大家!(根据速记整理,未经演讲者审核)

赵殿国 人力资源和社会保障部农村社会保险司司长

各位领导,各位专家,女士们,先生们,非常感谢迟院长邀请我参加今天的研讨会。

今天这个主题非常重要,我认为基本公共服务均等化必须有以下四点。

第一,必须要转变政府职能,如果我们政府的职能没有实现由经济建设型转向公共服务型的话,政府不可能有很多的精力用于公共服务方面。而且,挪威经验给了我们很好的启示,健全的社会保障体制可以使人人都有安全感,全民的社会福利实际上对挪威的经济建设是一个很好的促进作用。

第二,公共服务必须建立在公共财政的基础上。我们现在公共财政的支出结构很不合理,公共财政还没有基本的建立起来。这样就不可能有很多的资金投入公共服务方面。

第三,公共服务必须要向农村倾斜。如果农村还是缺少基本公共服务的话,城乡的差距会越来越大。人们通常说,我们城市已经建设得像欧洲一样,我们的农村还像非洲一样。但是近几年我去欧洲考察,实际上我们的城市建设在公共基础设施方面,如机场、公路远远超过欧洲,但我们农村发展差距越来越大,所以基本公共服务要向农村倾斜。

第四,基本公共服务必须要有制度保障,特别是社会保障制度的建设。应该说我们这几年社会保障制度有了长足的发展。首先医疗保险制度已经基本覆盖城乡居民,最近试点的城市居民的医疗保险制度已经有了80%的覆盖率,有望近两年建立全覆盖,医疗保险应该说全民覆盖;最低生活保障制度已经覆盖全民了,城乡居民都能够享受到。现在制度缺位主要在养老保险。养老保险现在的缺位有几个群体,最主要的群体是农村群体,城市居民也没有养老保障制度,比较完善的是城市职工的养老保障制度。这个缺失需要引起全社会高度关注。

我个人认为,目前逐步在农村建立社会养老制度的条件已经具备。

首先党中央有明确的要求,06年“一号文件”中央就指出要建立与农村经济发展水平相适应,其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度,十七大和今年的政府工作报告都提出探索建立农村养老保险制度,鼓励各地开展农村养老保险试点,十七届三中全会明确要建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型农村养老保险。我认为中央的决定指明了建立这项制度的方向和目标,特别是十七大,十七届三中全会进一步提出农村人口要实现包括人人老有所养的五有目标。

第二,农民有迫切的需求。随着农村人口的老龄化、空巢化、小型化,农民的养老问题,老年护理问题成为农村社会不稳定的主要原因,引起家庭的不和,引起邻里的纠纷,很多反映在养老问题。此外,农民的贫困化程度在逐步的加剧,有数字统计,贫困发生率要高于城镇人口3倍之多。刚才迟院长说出一个数据,城乡收入差距在逐步扩大。从养老保险这个层面上讲,城乡的老人差别更大,城镇企业职工连续6年调整幅度都在80—100之间,调整的一次幅度就可以提供农民一个人的养老金。中央财政对企业职工养老保险补贴将近1000亿,对农民养老保险中央财政一分钱都没有,这个差距是非常大。农民养老是一个非常迫切的问题。

第三,现在各界已经基本形成共识。在农民养老的问题长期有两种不同的观念,其中一个非常突出的,在一个时期内占主导地位的就是土地是农民的社会保障,这个问题近期一两年说法越来越少。我曾经发表一篇文章,没有哪个国家把土地作为社会保障,作为现代意义的社会保障产生于大工业时期,主要的目标和任务是当人们丧失劳动能力,失去就业岗位的时候,国家以一个制度安排来帮助他保证他的基本生活。如果土地是农民的社会保障,几千年之前就有了,几千年之后农民还有土地,农民的社会保障也不需要建立。所以观念还是有偏差。农村现在发展到应该建立养老保险制度的阶段,没有哪一方面说不应该,轮也应该轮到农民。

第四,工作有一定的基础。目前已经有五千多万农民参保,一千多个县在不同程度的开展,有些地方建立了比较健全的工作网络,对今后工作创新奠定了比较好的基础。

第五,试点有丰富的经验。我们现在有300多个县(市)开展了新型农村养老保险的试点。所谓新型就是有财政补贴,这次十七届三中全会非常重要的一点就是要财政补贴,三方筹资机制。过去的养老保险,财政补贴不到位,集体补助也多未落实,这项制度就变成了个人储蓄,个人积累,所以没有吸引力。我们这项新的改革的创新,实际上就是财政对养老保险制度的投入。这300个县(市)试点为我们建立全国的养老保险制度已经提供了很好的经验。

第六,现在的财力应该是有保障的。现在我们财力快速增长,用增量可以解决农民的养老保险。现在60岁以上的人口1.5亿人,大概有1亿人口在农村,一个月60块钱的基本养老金,一个人一年是720元,全国就是720亿,相当于中央给企业职工财政补贴的72%,相当于中央财政08年支出的2%,用2%的财力就可以建立起低水平的人人都有享有的农民养老保险。

这六个方面体现了条件基本具备。因此,当前要加快建立农村养老保险制度。

首先要各级党委政府高度重视,要转变观念,要增加投入。现在正在进行解放思想大讨论,科学发展观学习实践活动,我认为最好应该体现在公共服务方面,体现在健全社会保障。我认为转变观念也同等重要。

第二,制度要有创新。新的农村养老保险制度我想有以下几个方面。一是,制度模式要创新,我们老的农村养老保险“个人缴费、集体补助、建立个人帐户”,是符合农民需要的,但是保障水平低,不能享受经济社会发展的成果。所以我们设想,新的制度是基础养老金加个人帐户,基础养老金能够保障农民一个最基本的养老水平,同时可以根据经济发展的程度不断的进行调整和提高。二是,在筹资模式上要有创新,十七届三中全会已经说得很清楚,由过去以个人缴费为主改变为个人缴费、有条件的集体尽义务补贴、财政补贴,财政要有足够的投入。我上次举了一个波兰的例子,波兰用5%的中央财政的支出解决占17%的农业人口的养老保险问题。5%的中央财政支出解决17%的养老保险,我们国家只要拿出2%就可以解决几亿农民的养老保险问题。三是,工作方式上要有创新,就是政府主导和农民自愿相结合。任何一件农村的好事,都不能急于求成,不能用行政的强迫命令的办法来解决。政府组织宣传,利益导向来引导农民积极的参与。新的养老保险制度,我们起草的指导意见已经反复征求了意见,征求了各个部门的意见也征求了各个省市自治区的意见,近期有望报国务院。

最后,对今后工作的设想。

一是,指导意见经过国务院审批以后,争取明年启动全国农村养老保险的试点,试点面不应该少于10%。十七大对我们要求时间非常紧,2020年之前要基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度,而社会保障制度的重点能够覆盖城乡居民的保障制度就是三项,基本养老、基本医疗和最低收入保障。到了2020年只有12年了,要在几亿农民中间建立这项制度,任务是非常紧迫的,我们设想明年能够启动10%;本届政府内即2012年争取覆盖60%的含农业人口的县市区;到下届政府,即到2017年争取制度全覆盖,参保人口达到80%;到2020年制度基本全覆盖,老年人口参加养老保险全覆盖,真正达到农村人人老有所养的目标。

谢谢大家!

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