贺雪峰:农村公共服务市场化改革为什么错了

选择字号:   本文共阅读 983 次 更新时间:2008-12-16 14:50:29

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  在乡镇一级,原来大部分事业单位所应提供的公共服务,恰恰正是那些市场不能提供、由市场提供不经济以及市场难以衡量的服务

  

   “以钱养事”没有市场前提

  

  2006年湖北省乡镇综合配套改革在全省推开,期待通过转换政府职能,引入竞争机制,变“以钱养人”为“以钱养事”,按照政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现的要求,推进为农村提供公共服务的乡镇事业单位的改革。

  不过,改革的实际运转效果难如人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话,即“财政负担加重了,人员搞少了,感情搞生了,思想也搞乱了”。

  从实践情况来看,乡镇综合改革中事业单位的改革,人员并没有调整。以前发工资的乡镇事业单位职工,现在变成了“民办非企业组织”的员工,政府并没有因为改制而依地方经济社会发展的需要而大幅裁减人员。政府也没有理由裁员,一是这些事业单位的职工已经工作多年,他们有劳动的权利,二是如果不考虑以前事业单位职工的出路,他们就会上访。

  改革也没有减少政府支出:政府通过合同拨付的养事钱,实际上仍然是财政按照改制前的人头拨付的经费。

  换句话说,政府拔款的数量未变,同时以前所养的事业单位人员及数量也没有变。差异只是说法变了,改制前叫做“以钱养人”,改制后被称为“以钱养事”。

  如果不能将以前事业单位的职工一脚踢开,而只能向以前事业单位改制过来的民办非企业组织购买服务,而没有其他竞争者的话,这样的市场行为就不完全。

  更重要的是,政府购买的服务,其服务主体必须有专业从业资格。事业单位改制以后,各个以前的主管部门都给改制而来的民办非企业组织以专业资格证书。政府如果不找这些有专业证书从而有服务资格同时又不能一脚踢开的原事业单位职工服务的话,政府甚至无法为农民购买到服务。

  事实上,由事业单位改制过来的民办非企业组织不仅仅有从业资格,而且有在乡镇通常处于垄断地位的专业设施和服务体系。比如广电服务中心的有线电视服务本身就是商业化的,且往往是垄断性的。

  

  市场化改革后果:公共服务质量下降

  

  而且,这种改制带来的负面问题很严重。因为是“以钱养事”,是一年一签合同,基本上是可以数量化、标准化的具体服务,就使这些改制而来的民办非企业组织不再需要长远观点和长期规划,不需要发挥主动性和创造性。

  而在乡镇一级,原来大部分事业单位所应提供的公共服务,恰恰正是那些市场不能提供、由市场提供不经济,以及市场难以衡量的服务。

  举例来说,水利水产服务中心所提供的水利服务,不仅要求水利服务具有专业化水准,而且要求水利服务中心对当地水利情况有透彻了解,对水利建设有长远安排与规划,对如何有效建设农村水利,改进农业生产基本条件,有主动的建议。在乡镇一级,不可能有两个对当地水利具有丰富具体知识和专业水准的水利服务中心来供政府购买服务时选择。

  相反,因为“以钱养事”,水利服务中心有了临时观点,他们只办政府交办的具体事务,并且可以用专业化来应付政府的标准化检查。换句话说,水利服务中心完全可以不作为,而利用其垄断地位和信息不对称的优势,拿政府最多的钱,却只提供极少有实质意义的服务,水利中心完全没有必要有服务农民和农业的主动精神和积极性。

  乡镇工作具有强烈的非标准化、非专业化、临时性和综合性的特点,这与当前中国乡村地域庞大,情况千差万别且农村市场化程度仍然不高(农村人财物的流出)的实际有关系。

  传统的乡村工作方式是“下去—笼统,回来再分工”,一旦乡村有了中心工作,则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击,比如林权改革、合作医疗改革、抗旱救灾、农技推广、防疫、计划生育、安全生产等等,都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点。

  如果强调专业化和市场化,每项具体事业都要从市场上购买,则几乎不可能,不仅没有足够的潜在服务供给者,而且购买成本会极高。改革前的事业单位并非没有事情可做,改制的目的是要调动事业单位的积极性,但事实往往变成改制不仅没有调动积极性,也没有能够提供更多更好的服务,变得形式上很市场,实质上无内容了。

  调动事业单位积极性的方向,不是所谓“以钱养事”,因为“以钱养事”本身缺少基本的市场条件(市场主体多元化、服务标准化等),而是调动事业单位的主动性和创造精神,要让事业单位有事业心和责任心,为当地经济社会发展出谋划策、规划方案,要让他们熟知当地乡情村情民情,有能力为政府提供建议,有能力为政府推进工作,有能力为农民提供市场所无法提供的服务。

  回顾一下中国的改革,往往都是一种大撤大建的方式,先变形式再变内容,变来变去,换汤不换药,却在变动中产生了巨大的伤痛。这是激进的改革方式。另外一种改革是不变形式而变内容,虽然看起来没有大的改革,却在承认现状的基础上持续推进,从而产生出巨大的收益。这是保守但并非无效的改革。

  在当前乡镇综合改革中,如何避免轰轰烈烈的大撤大建式的激进改革(这种改革往往是想象多于实践,理论脱离经验),而在承认现状尊重现实的基础上推进改革,就不仅是一项智慧,而且是切切实实涉及到数百万乡镇事业单位职工利益,涉及到我们能为九亿中国农民提供什么样服务的大问题。

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