黄卧云:民国时期宪政转型失败的教训

选择字号:   本文共阅读 1766 次 更新时间:2008-09-02 16:17:33

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黄卧云  

  

  完成从特权政治向民主宪政转型的过程,也就是清除特权利益集团的过程。当权力从一个集团手中转移到一套民主规则那里后,特权所赖以生生不息的土壤就铲掉了。

  宪政转型在二十世纪出现了几种有代表性的模式:

  1、民主派从事长期的非暴力运动,迫使特权统治集团最终作出妥协,在和平条件下实现了政权的民主移交,如在印度和南非发生的情况。

  2、由外国占领者对被占领国实施强制性的改造,原有的特权集团被强制性瓦解,民主得以确立,如在日本发生的情况。

  3、在特权集团的分裂过程中,它内部的健康的民主力量与要求民主的社会大众一道行动,确立了宪法政体,如上个世纪末苏联以及东欧所发生的情况。

  它们有一个共同点,就是不但成功地将旧的特权集团清出了政治舞台,而且成功地抑制了新的特权集团产生,──这是实现宪政转型的前提。

  但是,另外一条向宪政转型的路径在这个世纪没有取得成功,就是通过军事征服建立新的政权,再由新政权完成政治民主化的任务──这也是中国国民党担负的任务。它作为征服者在摧毁旧的特权集团后,将自己拥有的党政军一体化的强大力量强化自身权力,继而形成新的特权利益集团。宪政由于不符合统治集团的特殊利益,国民党虽然在1947年宣布宪政开始,但仅仅只保留了宪政的名称。

  

  一

  

  民国的建立不是任何一个单独的军事集团的胜利,这注定了民国之初的混乱局面:推翻了满清政府,袁世凯企图建立自己的统治;推翻了袁世凯,军阀割据开始,大大小小的军事集团为抢夺地盘经常交战。

  “去一满州之专制,转生出无数强盗之专制,其为毒之烈,较前尤甚。”孙中山从这一事实中看到的是,专制的根源是那帮反动的旧势力,他们手中有组织的暴力工具才是真正的罪魁祸首。于是他认为,只要革命者掌握了武装力量,并取得政权,就可以按照事先设计好的蓝图有条不紊地实施,从军政转向训政,最后转向宪政,建立民主共和国。

  由中国国民党充当把中国带上民主道路的先锋和导师,是孙中山从俄国革命中学到的主要经验,俄国“能成功即因其把党放在国上”。中国要实现民主,也必先由先进的国民党接管一切权力,保证“本党的主义”在全国人民中得到遵守和实行。

  孙在辛亥革命后曾经热烈赞扬过的政党内阁制──其中国民党只是多党或两党竞争中的普通一个而已,现在不提了,而是自负地坚持,“国民革命,惟本党负有历史的使命”。国民党对革命这一不容置疑的权利,按照孙中山的说法,是源于它的宗旨的纯洁性:它是一个抛弃了私心私利、一心为国造福、为民谋利的革命政党。

  但孙中山已不满足于用思想去吸引民众,他深感在一个武力争雄的时代那是极其艰难的,通过武力实现党的伟大抱负要省事得多。根据苏俄代表的建议,孙中山在晚年着手建立一支属于党的军队,夺取政权。

  孙中山之后留下的权力空缺,使这个年轻的政党立即陷入权力争斗。蒋介石作为强有力的军事首领崛起,对党的其他领导成员形成了迫在眼前的威胁。北伐战争尚在进行之中,党内就出现了南京、武汉、上海三个权力中心。经过一系列的政治和军事争夺,总司令蒋介石由于拥有占优势的军事力量,足够使他制服反对派别,虽然还不够达到消灭反对派别的目的。

  袁世凯推行帝制失败和军阀之间10余年难分胜负的混战,抑制了全国性的特权集团形成。统一的南京政府成立改变了这种情况,国民党内部的权力争夺很快就见了分晓。蒋介石对军队的掌控权,使之在党内斗争中没有人能与之真正抗衡,即使蒋下野也不能改变这一事实。

  反对派曾希望用党制约蒋介石,用党权制约军权。党的理论家胡汉民以孙中山的《建国大纲》为依据提出训政纲领,认为全国统一后“军政”已经结束,“训政”应当开始,从此“唯有党能代表全国人民负建国之大任”。利用党的旗帜,维护党的权威,是党内争夺权力的所有各派的共同需要,因而胡起草的《中华民国训政纲领》很快在1929年就由国民党全国代表大会通过和宣布施行,把国家的一切权力交付给国民党,全国人民必须服从党的领导。

  但对蒋介石来说,党权不但不是约束他的力量,反而为他增加了施加控制的有用工具。同样重要的是,党也离不开蒋介石的军队,强大的军队实际上是党柄政的惟一资本—不但靠它夺得政权,而且靠它捍卫政权,因为国内的军事力量并不是都已经依附了国民党,国内还有与国民党作对的党派存在。

  中国国民党因为承担了孙中山的宪政理想的任务,1926年制订了《县组织法》,并在1929年对它作了修订,计划到1935年使所有县实现自治。在孙中山的建国大纲中,以县为单位的自治是实现直接民权和宪政的基础。虽然到1939年国民党中央颁布了数千种自治法规和附属条款,但县自治仍是一句空话。在实施《县组织法》过程中,先是各地官员纷纷反映自治条件尚未成就,后是为适应内战需要和“防止异党活动”,国民党加强了官僚控制,通过推行保甲制度,把政权力量深入到乡村。

  1912年8月到1913年3月,宋教仁领导国民党走政党和平竞争的道路在短暂的几个月内失败,似乎表明只有以暴制暴才是千古不变的取胜之道。但是,试图从为期数月的一次试验中总结出“历史规律”,其结论肯定是轻率的。

  对于夺权,暴力手段是有力的,能打倒的打倒,能消灭的消灭,谁拥有优势暴力,谁将获得胜利;对于建立宪政,对于不能靠打倒和消灭来完成的事业,暴力获得的成功就是一个陷阱。

  

  二

  

  宪制政府的目标与垄断权力的目标是根本不相容的,宪政不但毁于暴力本身,也毁于暴力支持的特殊利益。国民党军事集团胜利了,但不是宪政的胜利。

  在集团成员无所顾忌地利用集团特权为个人利益最大化盘剥人民的时候,成员个体利益与集团整体利益的先后主次关系就颠倒过来了:不是成员的个体利益服从集团的整体利益,相反,集团的整体利益现在不得不去迁就成员的个体利益。

  特权是指合法垄断和侵占社会资源的权力。对统治集团而言,最大和最重要的特权无疑是排他性的政治权,牢牢掌握了政权,就牢牢掌握了整个国家的全部资源,并使它们服从于自身的政治利益。

  一个特定的统治集团出现,为了使自身利益合法化、神圣化,总是把统治集团的利益说成就是国家利益。国家控制资源,就是统治集团控制资源;统治集团的思想,就是国家的思想。

  国民党一取得政权,不但在思想上和组织上全面加强政府控制,而且经济上全面加强政府控制。在意识形态领域,只能坚持“一个主义”,即三民主义,“不许有第二个思想来扰乱中国”。在权力行使上,只允许“一个政党”,只有国民党党员才可以担任政府职务,以确保政府置于党的领导下。通过推行旧的保甲制度,党加强了对地方的控制,全国被纳入党的组织控制系统。经济控制是打着国家的旗号,把金融和工商企业变为政府的附属物,为狭隘的党派利益服务。随着国民党和它的政府越来越多地介入经济活动,党的官员获得了大量牟利的机会。

  集团特权与个人特权的一致性,或者说国民党政府和它的官员的利益一致性,是其政权稳定的基础条件。官员有权,是因为党有权;党有权,除了军队作后盾,也同样离不开官员对社会的日常控制。党推行自己的意志,实现自己的目标,都要依靠遍布社会的四通八达的官僚管道网。它一如动物身上的动脉血管、静脉血管和毛细血管,密密麻麻,无所不在,把心脏中压出的血液输送到全身每一个地方,并送回心脏,循环往复,生命因此而延续。

  虽然从根本上说,官员的个人利益就附着在国民党政府的利益之上,但是,集团的整体利益与集团里的个人利益又常常是矛盾的。整体利益要求政府适当节制权力,放水养鱼,发展经济,保持相对廉洁,争取民心;个人利益却驱使官员贪得无厌,尽量多捞,竭泽而渔。在政府通过官僚体系向社会抽取利润的时候,官员们趁机搜刮,最大程度地增加个人财富,造成国民党统治时期繁重的苛捐杂税。

  从合法侵占到非法侵占,两者之间很难有明确的界限。一般可能会把政府运用其权力侵占公民财产的行为视为合法之举,而把个人运用权力从事的贪污活动视为非法。实际上,贪污腐化就是官员利用合法特权的一个结果。

  在一个贫穷落后的农业国和税源十分有限的情况下,军费开支和政权维持日常运转所需,只有靠从农民那里千方罗掘。

  胡其昌,1929年至1937年在河北省财政厅工作,从他列举的37种地方税的名目中看得出,“无物不税”一点也不夸张,仅在猪身上就开征了四种税,有牲蓄税、屠宰税、牲蓄牙行税、猪鬃税。另有一种税的名称很费解,叫“人金税”,读了注释才知道,原来就是粪便税。正税之外,还要向农民征取附加税,用来填满地方政府的小金库。“附加”之外,官员个人还有“陋规”收入,另外加收。

  政府为完成收税任务,得采取多种办法。比如,在征收者之间开展“比催”活动,看谁先征完,按时完成税收指标的,提取总征收额的2%作为奖金。在农户之间开展“比卯”活动,看谁先纳完。但胡没有说,收税的官吏们为了完成任务和多得奖金,如何去对付那些碍事的刁民和难缠户。

  鉴于农民负担越来越重,中央政府在1931年向全国发出通知,“豁免苛捐杂税以纾民困”。表面上看,各地都积极响应,明令取消一些杂税,但更多的其它名目的收费又增加了。笔者在另外一份资料上看到,1933年前后,中国农村名目繁多的税负达180多种,其中各种附加税、临时摊派费超出了正当负担(指各级政府规定的)几倍以上,这些超出部分大都落入了层层贪官污吏之手。最触目惊心的例子可能要算《中国农村》战时特刊一篇反映西北农民负担的文章所列举的事实了,政府要老百姓负担一块钱,农民最后要交二十块。

  对于国民党集团的整体利益和长远利益,没有什么别的活动比这种疯狂掠夺更具破坏性影响了。蒋介石1936年说,如果不清除当前的腐败而建立起廉洁有效的行政,有朝一日人民就会起来革命,像国民党过去对待满清一样。但是,如果真的建立了廉洁政府,消灭特权,又不是这位最高领袖乐意看到的。不但领袖和高官显要的利益有赖于特权体系的存在(宋子文、孔祥熙依靠权力而成为巨富),而且特权也是激励各级官员为党尽忠的报酬。

  中央政府对日益泛滥的腐败虽然采用了一些治理措施,如加强对党员的教育,号召党员为本党主义而努力,但贪污腐化毫无收敛。1942年使上百万人丧失生命的河南省大饥荒却成为官员们发财的难得机会。他们把从农民手中夺来的粮食又以极高的价格卖给农民;地方官员们大肆侵吞中央下拨的救灾款。军队中的腐败照样猖獗,长官们克扣军饷是家常便饭。

  国民党制造了一个它自己无力照管的庞大组织,如同上帝制造了一块它自己举不起的巨石。在集团成员无所顾忌地利用集团特权为个人利益最大化盘剥人民的时候,成员个体利益与集团整体利益的先后主次关系就颠倒过来了:不是成员的个体利益服从集团的整体利益,相反,集团的整体利益现在不得不去迁就成员的个体利益。

  蒋介石既要将自己官员的掠夺行为控制在一定的限度内,适当保护民众的利益,又要避免明显损害官员队伍的既得利益,以保证官员对集团的忠诚,但他经常顾此失彼。随着社会不满情绪的增长,后者对党显得尤为重要。因此,在人民起来反抗集团腐败的时候,特权集团毫不犹豫地向人民宣战。

  出于对蒋介石集团的绝望,人们把目光转向了延安。

  

  

  三

  

  特权利益堵死了通向宪政的途径。从政治上清除特权利益有两种方式,一种方式是清除特权集团的成员,另一种方式是清除特权规则。

  清除特权集团成员的方式是使用武力的方式,也是中国历来使用的方式。一个造反集团由于比政府拥有更加强大的军事力量而消灭旧的权力集团,对旧统治者或杀或关,或打入贱民,同时建立起自己的统治和特权。

  清除特权规则的方式可以是非暴力的方式,有可能在和平的条件下实现,旧的特权集团成员在民主规则下继续自由生活,但特权利益已随之冰消,特权集团将就此瓦解。民主规则不能容忍特权利益,但容忍旧特权集团的成员。

  民主规则消除了产生新的特权集团的条件。民主的根本特征是参与游戏者谁都不能肯定他们的利益最终将占上风,所有力量必须反复进行斗争实现自己的利益,没有人因其地位而受到保护(美国政治学者普里泽沃斯基)。结果的不确定性排除了由某一集团长期和固定掌权的可能。在民主规则下,选票转化为政治权力。

  特权的废除发生在自由选举的时刻,而永久地废除特权是把暴力清出政治领域。国民党要根据“总理遗教”实行宪政就得完成自我清除特权规则的任务,不但要通过自由选举竞争政治权力,(点击此处阅读下一页)

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