孔繁斌:民主治理中的集体行动——一个组织行为学议题及其解释

选择字号:   本文共阅读 2760 次 更新时间:2008-08-08 11:11:53

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孔繁斌  

  

  摘要:作为社会科学想象力的产物,集体行动现象的概念化成为公共生活中最重要的一种知识增长。但在既有的学术研究中,集体行动概念要么偏向于社会抗争性事件的分析,要么在新制度主义经济学的理论假设中作出过渡操作化的分析。因此,从建构主义行政学出发,在更一般化的理论水平上对集体行动进行研究,这既是科层治理向民主治理转化中提出的一个组织行为学的知识性议题,又是构建前瞻性和承担社会责任的公共行政的关键议题。

  关键词:民主治理;集体行动;行政设计;社会建构

  

  对民主治理运作的讨论,需要关注三个相关的理论假设:公共资源的有限性、行动的一致性和公平正义的普遍性。其中,现代社会治理实践和社会科学知识中集体行动的问题,构成学习和实践民主治理的必要条件。但是,如果集体行动只能靠暴力和权力的强制而形成,那么,改善社会治理模式的可能性就几乎没有什么其他的可能空间。然而,府际关系、流域治理等超越行政权分割的公共事务的兴起,迫切要求将集体行动问题引入公共组织行为研究视野,并做出合理性的知识学的理解和解释。因此,构建前瞻性和承担社会责任的公共行政,需要在批判诠释中重新理解和设计集体行动。

  

  一、集体行动研究的想象力:一个民主治理议题

  

  在理论概念或知识源头上,国内学术界对于集体行动的关注和研究,基本上始自1995年曼瑟尔·奥尔森所著的《集体行动的逻辑》一书的移译,这本对集团行为理论研究的著作,打开了国内相关研究中一直缺乏的理论视角。尽管奥尔森的这本著作建立在美国压力集团这一经典议题基础上,但该书针对的问题却十分具体,即公共物品供给中的集体行动何以可能。[①] 然而,通过对国内研究文献检索却不难发现,20世纪90年代中期以来集体行动概念框架的运用,几乎集中在中国各类社会矛盾或冲突领域,并展现为一组“家族相似性”的概念,例如:“集体抗争”、“维权行动”、“群体性事件”、“社会冲突”、“社会运动”等。[②]这一取向的研究固然在解释中国当今权利社会危机问题上不乏知识性贡献,但与此同时奥尔森集体行动理论的基本关怀却被边缘化,一个合作社会中公共服务的集体行动逻辑这一研究议题并没有进入学术视野。国内集体行动理论的研究,需要获得议题的转换,需要从社会运动领域回归到公共行政领域。

  那么,在公共行政的学术研究中,为什么要关注和研讨这个问题?这个问题从既有的理论和学术上怎么看?能做出什么有益的学术或理论解释?

  在公共行政学说史上,正如沃尔多所说,公共行政是人类合作意志的扩展。在民主治理视角下,公共行政存在的一个理由,即是能够为公共治理提供一个稳固的组织保障,是作为解决集体行动困境的一种制度安排。怀特在《公共行政研究导论》一书中认为,“公共行政唯有整合政府理论和组织理论才足以使之有效率。”[③]沃尔多和怀特对公共行政特质的关注,实际上就是知识学意义中的集体行动问题,或者说集体行动问题构成公共行政的一个无法消解的维度。正因为如此,公共行政尽管视政府为自己的研究对象,但又与渊源于政治学的政府理论有根本的差异。此外,服务行政对统治行政以及管理行政的批判和对适配于民主治理的行政模式的建构,绝非是一场道德乌托邦式的行政重塑运动,而是基于公共服务的价值中轴、在治理结构多中心化基础上将地方治理和合作治理引入了公共行政学研究中。[④]因此,服务行政中的集体行动较之于统治行政和管理行政中的集体行动,就不再是无类型差异的沿袭而是获得了新的认同。

  在民主治理议题下研究集体行动问题,其学术旨趣仍在于知识求取。回溯中国行政管理近30年的积累,经验性知识多于概念性知识,而经验性知识不出“转变职能、机构改革”,概念性知识也停留于体制范畴而缺少组织行为科学的进步。然而,组织行为科学研究的兴起,进化了人类对组织行动的感知。就一定意义而言,当今管理学较之于传统学科,其显著特征就在于对集体行动的一般化理论知识的求取。甚至可以认为,从理性官僚制建构开始,政府组织行为研究的主题就在于集体行动的获得。但是,国内公共行政的学术研究并不关注与集体行动问题这一组织行为科学中一般化理论假设的对话,公共行政学自我身份认同的迷失导致概念性知识成果积累的薄弱。

  知识社会学奠基者曼海姆发现,“某种概念的缺乏,常常不仅表明缺乏某些观点,也表明缺乏千方百计去解决某些生活问题的明确动力”。[⑤]在民主行政研究中建构集体行动的议题,反映了政府管理实践范式变迁对新的概念化的要求,反映了回应服务行政的某种能力建构的需要。如果撇开枝蔓回到目的,那么,似乎可以说社会科学知识的核心主要聚焦于人类社会治理的集体行动——宗教、秩序、团结、协作、合作、象征——这个“知识域”之中。在这一认知视野中,无论是国家与社会的关系,权力意志的扩展还是理性同一性对霸权地位的谋求,其过程哲学和运作范畴的难题都是如何形成集体行动,甚至政治发展或社会变迁的隐含性目的就是对更为理想的集体行动模式的追求。所以,当民主行政在价值上获取对权力意志的统治行政和工具理性的管理行政的支配性优势之后,“公域之治”就必须成功解决集体行动的制度安排。换言之,服务行政知识体系的建构离不开对集体行动问题的关切,否则,就会因核心知识的断裂而陷入自我认同的困境。

  

  二、集体行动的类型:行政设计理论的解释

  

  社会学心理学家塔德(Tarde 1989)和勒庞(LeBon 1977)认为,许多社会学家都是从对法国大革命的恐怖和群众暴怒的负面反应来探索社会运动/集体行动的领域的发展。[⑥]这一知识溯源无疑是合理的,但现代集体行动的研究复兴于20世纪60年代的欧美。西方新一代学者大多经历了60年代的社会运动,他们给社会运动赋予了一种新的较肯定的形象,源自60年代发展起来的“认同政治”,例如,妇女运动、同性恋运动和少数群体权利运动以及民族主义研究的新高潮,都使集体行动研究获取了更多的话语空间,

  值得指出的是,这里所说的集体行动(collective action)主要是指社会运动中的群体聚合行为。然而,简单地将社会学研究中已有的集体行动的理论资源用于民主行政或民主行政的研究,并不是十分恰当的。进一步分析可以发现,上述集体行动问题的研究,有一个共同点,即几乎都是在近代以来单一中心治理结构模式下发生、展开的,是挑战统治中心或当局权威的政治行为。这些集体行动既是在正式制度边缘兴起的,也是正式制度排斥性设计的结果。照罗尔斯的看法,一个社会的正义应该是基本结构的正义,果真如此的话,也许上述抗争性集体行动大致上就不会出现了。服务行政或民主行政是民主治理的途径,然而仅从社会治理领域来看,我们还是可以依照人类社会治理的模式——统治型社会治理、管理性社会治理和服务型社会治理,在一个新的理论视界中对集体行动问题给予另一种思路的归纳。本文借助美国著名公共行政学家全钟燮(Jong S.Jun)提出的建构主义行政理论中的行政设计方法,对民主治理中的集体行动问题作出研究,尤其是给予类型学解释。

  建构主义行政学是有别于实证主义和规范主义的一种研究范式,这一范式基于现象学哲学理论,将行政行为或组织行为看成意识建构的产物,而不是像自认科学研究对象那样是纯自然的存在。现象学行政学的本体论不再是组织机构等所谓的客观物,而是回到主体-主体的关系中理解行政组织问题。在公共行政自反性认同中,现象学行政学是一个十分重要的维度,这一知识范式既有知识学自身演进的合理性,又切合了现代社会的构成,这一点丹尼尔·贝尔曾解释说:“前工业社会的生活的主要内容是对付自然(game against nature);工业社会的主要任务是对付制作的世界(game against fabricated nature);后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务,因而它的首要目标是处理人际关系(game between person)。……其中的原则是合作和互惠,而不是协调和等级。因此,后工业化社会也是一个共同体社会,其中的社会单位是团体组织,而不是个人。[⑦]因此,肇始于工业化社会之初的实证科学及其知识范式的局限性,难以作为当今社会观察和解释的途径。

  全钟燮教授也正是对理性行政亦即管理主义行政管的批判,在更一般的知识学逻辑演绎中,以超验直观的行政设计方法,将行政学理解为由价值认知和问题解决途径两个变量构成的四种模式,并在现象学还原意义上将这四种模式看成是不同的行政设计行动,即危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计,具体分析如表1所示:

  

  图中的第一个维度关心行政管理者实现其他行动者的价值情况,其依据是行政管理者倾听他人声音、与其他人共享经验和获得新知识的努力状况。一个能够鉴赏他人声音的行政管理者,能将这些声音整合进环境的新意义、问题的定义、决策的明确表达以及执行这些决策的策略之中。第二个维度描述了行政管理者解决冲突、处理问题和变化的导向,行政管理者的行动涵盖了从前瞻性到反应性的范围。由这两个维度形成一个行政设计矩阵,包括了四个具体的行政设计途径:仅仅忙于应付眼前问题而又缺乏沟通的危机设计、倾向于科学化但同样缺乏沟通的理性设计、倾向于交往互动但滞后于环境变化的渐进设计,以及倾向于积极交往互动而又预见未来变化的社会设计。不同的行政设计,折射出相异的行政价值和知识范式,当然全钟燮推崇的则是基于主体间性而建构起来的社会设计,“危机、理性与渐进设计类型所暴露的缺点,使其不适于政策方案的创造思考”,“无论就价值认知或变革面向以观,三者皆属于低点,它们提供的问题解决方式,通常无法于目标实行时促成有效的集体行动”。[⑧]

  现象学行政学的行政设计理论是公共行政研究理论的一个具有突破性的成果。[⑨]正如全钟燮理解的那样,“设计,要言之,即是智识精神的充分解放,因其促使灵魂向可能性的无穷尽思考挑战”,“设计,一旦应用于公共行政领域,便成为一种藉由互动过程来解决问题的架构”。[⑩]据此,公共行政的实践问题完全可以还原到行政设计的不同类型之中。

  那么,我们不禁要问,这些行政设计究竟是围绕什么关键问题而进行的呢?其实,答案正是公共组织的集体行动。难道马克斯·韦伯的理性官僚制理论不是基于集体行动获得而设计的一种理性组织形式吗?从现象学的行政设计理论来看,包括理性官制在内的政府组织行为中的集体行动问题,并非是一个纯客观存在,实际上是一种建构的产物,是治理精英依据自身所认同的价值和知识进行的行政设计。因此,集体行动的类型也正是不同行政设计的产物。尽管民主治理情境下的行政设计已经深刻嵌入社会建构的维度,权利社会、公民社会和合作社会成为公共行政组织集体行动的认同架构,但在一般化知识体系层面,社会治理中集体行动的类型仍旧在危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计四个行政模式中完整存在。这里可以在行政设计模式框架下,尝试将社会治理中集体行动类型做出对应性划分,如表2所示:

  

  回到民主治理问题,从建构主义知识观来看,社会治理模式和集体行动之间存在着相互建构的复杂关系,一定社会治理模式下形成的集体行动结构不仅是行政设计的结果,而且往往积淀为治理当局的一个行为“习俗”。其实,不同的文明发展阶段,社会领域主导问题不同,社会治理模式不同,回应社会问题治理的集体行动模式也不同。依照社会治理结构的演进——统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理的框架为经验对象, 以行政设计模式为方法,所获得的四种集体行动类型,为公共组织摆脱传统价值和知识限制、促进公共服务民主化程度、建构高效的责任行政提供了新的可能。

  

  三、集体行动类型比较:批判、解释与重构

  

  从组织行为框架对服务行政实践中的民主治理进行研究,集体行动成为一个具有描述和解释功能的概念。集体行动作为在一定社会治理模式下解决社会问题的组织聚合行为,也是一种公共组织的设计行为。在公共组织实践中对集体行动类型的不同设计,隐含着行政管理者公共治理的处境,体现为价值、知识与权力之间复杂的相互建构。进一步的研究,需要在比较思考框架下对集体行动类型做出知识学的批判诠释,(点击此处阅读下一页)

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