郑明怀:乡村干部博弈的张力:“逆保护”的分析框架

选择字号:   本文共阅读 1385 次 更新时间:2008-03-20 08:58:36

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郑明怀  

  

  [摘要] 乡镇干部是村干部的保护者,但由于村干部本身具有双重角色,有一定的自由政治空间,不仅可以分担乡镇干部面临的体制压力,又可以协助乡镇干部对村民进行控制和管理,因而村干部又可以对乡镇干部进行“逆保护”,最终形成乡镇干部对村干部的保护与村干部对乡镇干部的“逆保护”这样一种长期共存的局面。

  [关键词] 村干部;乡镇干部;保护;逆保护

  

  一 导言

  

  在政治学研究中,西方学者经常使用保护主义理论来解释发展中国家政治现代化过程中一些特有的政治现象,“它是指地位不平等的个人或团体之间为了利益交换而形成的非正式的权力关系,主要存在于规模较小的集体和原始社会里,在那里,地位较高的人利用其权势和手中掌握的资源保护并施惠于地位较低的人,而后者以追随和服从作为回报。”[1] 保护关系是一种特殊的双边关系,往往是拥有较高政治、经济地位或拥有较多财富的个人利用自己的影响或资源对地位相对较低的人提供的保护,保护主义将社会经济和政治地位不同的人连接起来,双方通过交换,从而达到双赢的结果,利益是双方的纽带,一旦发生利益的冲突,保护关系就会破裂。

  尽管在20世纪50年代保护主义理论在社会科学中还处于边缘地位,但近年来,在政治学领域,越来越多的学者开始用其来分析政党政治、政治腐败与其他的政治现象,其他学科也把保护主义作为一种重要的分析范式。保护主义在政治发展的过程中发挥过一定的积极作用,但由于其体现的是一种特定的社会交换关系,而不是一种合法的关系,随着民主法治的发展,其消极的作用就会凸显。

  国内也有学者对乡村社会的保护主义政治进行过分析,“乡村社会的运转很大程度上仍然依靠非正式制度的调节与整合,替代性功能明显,我们称乡村社会的这种非正式制度为保护主义(clientelism)。”[2] 毋庸置疑,乡镇干部对村干部的保护是乡村保护主义政治的重要内容。尽管对乡村干部之间关系的研究正在增加,另人惊讶的是,虽然也有学者用保护主义理论来分析乡村干部之间的关系,①但是从逆保护的视角进行研究尤为罕见,几乎从未有人涉足过这样的研究。学界往往承认乡镇干部是村干部的保护者,但是却有意或无意地疏忽了村干部也可以对乡镇干部进行逆保护。可是,如果仅仅从乡镇干部充当村干部的保护者的视角来论述乡村干部之间的关系,这可能是一种浅尝辄止的分析,难以厘清乡村干部关系的全部。签于此,从“保护—逆保护”的视角来阐释一个乡村干部之间关系的分析框架,不但可以澄清某些理论上的误会,也有助于分析乡村干部关系的全貌,从而对乡村政治进行更深入地思考。

  二、乡镇干部是村干部的保护者

  

  乡镇干部作为村干部的保护者,制度设计上的漏洞为这种保护提供了可能;乡镇干部掌握着更多资源,村干部在资源上依赖于乡镇干部,这是乡镇干部保护村干部的前提和基础;乡镇干部通过财政上的控制进一步强化了对村干部的保护;乡镇干部还是村干部在政治上的靠山;村干部工作的开展需要得到乡镇干部的支持和帮助。

  (一)制度设计上的漏洞。《村民委员会组织法》第四条规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村委会给予指导、支持和帮助,村委会协助政府开展工作,不难看出,这样的界定过于笼统,弹性太大,“指导、支持、帮助”的界限等没有明晰的表述,这就为乡镇政府控制村委会提供了便利。尽管村委会是居民自治组织,法理上具有对村事务的最高决策权,但由于村隶属于乡镇,国家政权出于对基层社会稳定的担忧以及自身运作的惯性思维,为保证国家行政管理顺利进行,会默许甚至鼓励乡镇政权在组织和制度等方面加大对农村的控制,自然而然,乡镇政府管理的政务也必然会延伸到村,在相关法律法规中确定村民委员会的义务 ,使村委会政务义务法定化,导致村委会在一定程度上具有准行政权行使者的色彩,乡村关系最终异化,而乡镇干部往往以“指导、支持、帮助”这些冠冕堂皇的名义控制村委会,挤压村民自治的空间,乐于充当村干部的保护者。制度上设计的不完善为乡镇干部充当村干部的保护者预留了空间。

  (二)资源上的依赖。农村改革之后,乡镇干部在中央放权的过程中获得了大量支配资源的机会,同时,经济市场化又提供了许多新的机会,乡镇干部手中所掌握的可支配资源总量比计划经济时代不但没有减少反而有所增加。“20世纪90年代以来,乡村干部不但未因市场化而丧失对资源的控制权,反而借可支配资源总量扩大的机会巩固了自己的支配性地位。”[3]乡村地位不均衡的一个重要表现就是乡镇行政与村委会二者之间掌握的资源不对称,乡政作为正式的国家基层政权, 充当了国家政权的“代理人”角色,拥有比村干部多得多的资源,如可以决定是否给村干部在经济上的额外补助, 可以统筹村干部退休金及人身保险金, 可以通过财税系统征集经济资源, 还可以通过集资罚款的办法决定村干部收入的再分配等等。这些资源关系村干部的生存和发展,“在双方交换资源不对等的情况下,控制资源的一方可以长期而稳定地控制另一方,从而造成了人们地位上的不平等和依附关系。”[4]乡镇干部通过手中掌握的资源有效地充当了村干部的保护者,村干部在资源上依赖于乡镇干部,这是乡镇干部保护村干部的前提和基础。

  (三)政治上的靠山。乡村制度架构是由乡镇党委和乡镇政府分别对村党支部和村委会实施控制。乡镇党委不仅通过对村党支部的领导关系以及村党支部对村委会的领导地位实际上取得了对村委会的领导权;也通过对乡镇政府的领导关系以及乡镇政府与村委会之间的指导关系实现了对村委会的实际管理。乡镇党委与村级党组织之间是领导与被领导的关系,乡镇党委在组织上的基本职责就是选拔、培养和任命村支委的主要成员,村支书并不是依靠自己的权威、声望、名誉、地位而获得,而是乡镇党委的“赐予”,即使能力再差,素质再低,只要乡镇党委认可就照样可以当村支书,事实上,村支书的政治前途往往取决于乡镇党委的认同程度。乡镇干部是村干部在政治上的靠山,政治上的依附是乡镇干部充当保护者的重要资本。

  (四)财政上的控制。20世纪80年代以来的财政体制改革使乡镇政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间,乡镇政权扮演着国家利益的代理人和谋求自身利益行动者的双重角色。乡镇政府对村级财政的控制主要有三种形式:其一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见,进行间接监控;其二是向村干部发放工资或奖金,进行直接监控;其三是实行“村财乡管”制度,对村委会财务收支进行全面监控。特别是近年来一些学者提倡“村财乡管”或“村账乡理”,这为乡镇干部控制村财务在理论上提供了依据,部分地方甚至以制度的形式固定下来,一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务,加强村级财务监督、管理为名,从财政上控制村干部,迫使村干部就范。财政上的控制,其结果是乡镇干部卡住了村干部的脖子,强化了对村干部的保护机制。

  (五)村干部工作的开展需要得到乡镇干部的支持和帮助。实际上,村委会既履行了对村务的管理,又承担着部分政务的职责,而且承担的政务比村务还要多,如大型农田水利建设、参与社会治安综合治理、计划生育等等,完成这些任务并不是一件简单的事,往往会面临很大的阻力,有些问题单凭村干部的能耐是解决不了的,在这样的情况下,就不得不求助于乡镇干部,借助乡镇政府手里的合法暴力资源。显然,“村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾。”[5]没有乡镇干部的保护,离开乡镇政府这个后台,村干部的工作开展就会遇到各种各样的困难,甚至有可能会面临瘫痪的危险,这种保护并非乡镇干部的一厢情愿,也不仅仅是村干部的主动诉求,而是作为保护者义不容辞的责任。

  

  三、逆庇护何以可能?

  

  村干部对乡镇干部的逆保护是不是天方夜谭?如果可能的话,村干部又是通过哪些有利的条件对乡镇干部进行逆保护?事实上,这种逆保护不仅有制度上的保证,也可以由村干部的自由政治空间体现出来,而在乡镇干部面临体制压力需要村干部分担的同时,这种逆保护更是得到淋漓尽致地反映,乡镇干部想要对农民进行有效地控制和管理也是逆保护的重要前提。

  (一)制度保证。制度上的设计不仅为乡镇干部对村干部的保护提供了便利,也为逆保护提供了可能的空间,村干部和乡镇干部都可以利用制度上的漏洞为己所用,这样的结果恐怕是制度设计者始料不及的。乡镇政权是中国农村的基层政权,是国家依法在农村建立的最低一级的政权组织,而村民委员会根据《村民委员会组织法》的规定则是村民的自治组织。《村民委员会组织法》第十一条明确规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据,乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系,不是乡镇党委与村党支部那样的上下级组织领导关系,不能像乡镇党委对村党支部那样进行直接领导,而是要通过指导、协商、合作等方式来实现国家权力与村庄的互动,乡村关系已经由原来的政权内部的上下级关系,转变为现在的国家与社会的关系。这种转变赋予村级基层组织以自治性,村委会从理论上成为具有相对独立性的村级公共权力机构,这为村干部在制度上脱离乡镇干部的保护提供了条件,与此同时,也为村干部对乡镇干部的逆保护提供了可能。

  (二)村干部的自由政治空间。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图,完成上级交给的任务,而村民则希望村干部能代表他们,维护他们的利益,因此村委会便居于乡镇和村民之间,扮演着既要代表乡镇政府,又要代表本村群众的双重角色。村干部在村庄治理过程中扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色,村干部代表着村民掌管着村内公共事务,同时,又在上级组织的领导或指导下开展工作,在村内贯彻落实党和国家的方针政策,完成上级政府下达的各项任务。表面看来,村干部会陷入左右为难的窘境,但正是这种“左右不讨好,里外不是人”的双重角色才使村干部有了更大的自由政治空间,自由政治空间即“村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和做自己想做的事情的自由度” 。[6]村干部的自由政治空间的弹性很大,不仅可以不受乡镇干部的控制或约束,反而可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情。

  (三)乡镇干部面临体制压力时,需要村干部帮忙分担。乡政在国家政权体系中居于基础和末梢地位, 这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务, 最终都要乡镇政府加以贯彻、落实,这些指标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达, 并逐级分解落实到人,乡镇干部往往面临很大的压力,并且难以通过正常手段向下转移压力,压力下延必须靠村委会的行政化才能实现。“压力型体制”指当前农村“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[7]这迫使乡镇干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标, 特别是那些直接由村民负担的任务,如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。乡镇干部普遍有任务在身,他们要顺利完成任务就离不开村干部的支持,一旦村干部不配合,乡镇政府的工作就难以正常开展。而乡镇干部完不成任务则很有可能丢掉乌纱帽,甚至下岗走人。尽管有规章制度对村干部完成任务作出了一些规定,但由于村干部并不在体制之内,即使完不成任务,影响也不是很大,顶多不做村干部。因而,乡干部往往利用与村干部的“私人感情”来保证乡政府政策的贯彻与实施,结果是乡干部与村干部之间的关系普遍发展成一种私人关系。一方面,“维持这样的私人关系就需要双方经常性地利用公共资源作利益交换,最终结果是私人关系普遍演变为利益关系,这种互惠关系促进了保护主义政治的蔓延。”[8] 另一方面,私人关系反映出乡镇干部对村干部保护力的下降,也为村干部对乡镇干部的逆保护创造了良好的条件。

  (四)乡镇干部对村民的控制和管理主要是依靠村干部来实现的。在中国历史上,行政机构的管理一般没有渗透到乡村一级,而宗族特有的势力却一直维护着乡村社会的安定和秩序,用秦晖教授的话来说就是“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。[9]尽管现在的情况同以往是今非昔比,但是农民依然不处于乡村权力与利益的网络中,这种情况同以往并没有根本上的区别。1978年以来,尽管国家权力有所收缩,农民权利有了一定的发展空间,(点击此处阅读下一页)

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