莫光辉:共同富裕实现进程中的常态化减贫机制

选择字号:   本文共阅读 2476 次 更新时间:2023-11-01 23:41

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莫光辉  

内容提要:脱贫攻坚战目标任务已经完成,在扎实推进共同富裕的历史阶段,以“攻坚战”为特征的运动式和阶段性扶贫开发模式正转向以“可持续”为特征的制度性和常态化贫困治理模式。文章在厘清常态化减贫概念的基础上,从制度、生活两个视角分析了扎实推进共同富裕历史阶段的贫困治理体系转换问题,提出这一阶段的贫困治理面临着治理目标由消除绝对贫困转向追求美好生活,治理理念由扶贫开发转向发展保障,治理动因由压力传导转向使命激发,治理任务由解决基本生存问题转向满足公共服务需求,治理策略由政治任务转向生活政治,治理模式由精准扶贫转向福利治理等任务,需要多维度科学构建常态化贫困治理新机制。

关 键 词:共同富裕  常态化减贫  减贫机制  贫困治理

 

一、文献回顾与问题提出

贫困是人类在历史发展进程中共同面临的问题。联合国在《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》中指出,消除贫困是实现世界各国可持续发展面临的最大挑战。①中国作为世界上最大的发展中国家,一直把消除贫困作为重大政治任务和民生工程推进,中国特色社会主义扶贫开发模式为全球减贫事业做出了巨大贡献。2020年,中国的脱贫攻坚战取得了全面胜利,完成了消除绝对贫困的艰巨任务,进入应对相对贫困问题的减贫治理新阶段。为此,学界围绕相对贫困时代的减贫机制进行了研讨。张琦指出,2020年后我国的减贫战略应由集中性减贫治理向常规性减贫治理转型。②王立剑、代秀亮认为,2020年后的贫困治理应回归社会救助本质,营造新时代大贫困治理格局。③何秀荣认为,2020年后运动式反贫困应向常规式反贫困转型。④王一指出,2020年后需要构建常态化反贫困制度体系,推动贫困者实现有效的社会参与和社会分配。⑤叶兴庆、殷浩栋指出,2020年后需要构建缓解相对贫困的政策体系。⑥唐任伍认为,构建常态化、制度性的长效机制,是治理相对贫困的一种必然选择。⑦凌经球认为,2020年后迫切需要实现以可持续脱贫为导向的贫困治理战略转型。⑧万国威认为,随着精准扶贫政策红利释放和原有扶贫资源重组,建立合理而有效的扶贫开发常态化机制迫在眉睫。⑨综上可见,脱贫攻坚战目标任务完成后,构建常态化减贫机制已成为学界共识。但已有研究并未针对常态化减贫机制进行充分论述,缺乏对常态化减贫的科学含义、转型趋势、政策指向的系统阐述。本文将围绕共同富裕实现进程中常态化减贫机制的科学内涵、运行逻辑、转换趋势、构建路径等进行深入探讨,以期为构建中国式常态化贫困治理体系提供参考。

二、共同富裕实现进程中的常态化减贫机制的科学内涵

1.共同富裕实现进程中的常态化减贫的概念界定

从政治学和公共管理学角度来看,常态化治理是政府、市场、社会、个人等多元主体为了政府良政善治、社会良性运行、公民权利实现等而进行的规范化、稳定性、长期性治理行为,是区别于传统的临时性、阶段性、运动式治理模式的现代法治化、制度化、可持续治理模式。⑩

共同富裕实现进程中的常态化减贫,是集政府决策、市场机制、社会动员、个体行动等于一体的良性互动过程,是有效解决相对贫困和缩小贫富差距的贫困治理模式。与“集中攻坚式脱贫”“政治任务式脱贫”“短期运动式脱贫”不同,常态化减贫是“日常生活式减贫”“高质量发展保障式减贫”“长期规范式减贫”,具有法治化、制度化、生活化、长期性、可持续性、全球合作性等特点。就法治化而言,常态化减贫是在立法先行基础上的有秩序反贫困行动,而不是阶段性政治任务式的脱贫攻坚;就制度化而言,常态化减贫是长期制度供给的贫困日常治理,而不是为了临时解决某类问题而进行的运动式贫困治理;就生活化而言,常态化减贫是贫困者积极主动追求美好生活的进程,而不是不劳而获享受福利的主体责任缺失性脱贫过程;就长期性而言,常态化减贫是法治背景下贫困治理政策措施的连续性动态调整,而不是各类扶贫政策措施的临时集中叠加;就可持续性而言,常态化减贫是重视贫困者生活质量和内生发展动力提升的持续反贫困过程,而不是盲目追求短期片面效益而影响可持续发展的扶贫行为;就全球合作性而言,常态化减贫是为人类反贫困事业进行国际合作的人类命运共同体构建过程,包括但不限于单一国家的贫困治理行动。

2.共同富裕实现进程中的常态化减贫治理体系的运行逻辑

共同富裕实现进程中的常态化减贫治理主体强调多元化,既要政府在法律制度上进行规范主导,又要贫困者个人自觉履行减贫责任,更要全社会积极合力参与。共同富裕实现进程中的常态化减贫治理对象十分复杂,既包括不同类型贫困者的差异性需求,也包括相对贫困问题的动态状况。共同富裕实现进程中的常态化减贫治理方式要求多样化,既包括主导引导、平等协商、合作互动的政府贫困治理行动,也包括贫困者思想观念、生活质量、发展能力的自我提升。共同富裕实现进程中的常态化减贫治理内容极为广泛,既包括贫困治理理念和贫困治理机制等方面的政府顶层设计,也包括贫困者在政治、经济、文化、社会、生态等领域的向往和追求。

共同富裕实现进程中的常态化减贫是中国式现代化场景中的贫困治理新实践,是精准扶贫战略治理体系的延续拓展,需要构建新的治理机制。一是顶层设计机制。常态化减贫是共同富裕实现进程中贫困治理的创新实践,需要科学谋划组织领导、落实执行、跟踪检查、考核评估、成果应用、奖惩约束等顶层设计和行动保障工作,形成科学有效、责任清晰、程序规范的常态化减贫制度体系。同时,针对不同区域不同群体相对贫困问题的现实状况和变化趋势进行及时动态监测,切实增强常态化减贫政策的时效性、针对性、可行性、前瞻性,提升贫困治理能力和效率。二是协同合作机制。常态化减贫是一项系统性工程,既涉及发改、民政、农业农村、财政、金融等部门,也涉及政府、市场、社会、个人多元主体,还涉及反贫困的国际合作等,协同合作是提升常态化减贫绩效的有效方式。通过搭建协同合作平台,加快大数据、人工智能、物联网、移动互联网等新技术新装备在常态化减贫中的推广应用,不断完善业务合作制度、干部交流制度、专项行动制度、国际合作制度等,充分发挥各方主体的资源优势,不断增强整体协作效率,形成整体统筹、优势集成、高效协同、合力推进、多方共赢、共建共享的常态化减贫协同合作长效机制。三是社会动员机制。常态化减贫更加注重相对贫困群体生活质量保障和发展能力培育,其出发点和落脚点在于底层贫困群众的生活境况、发展需求和政府服务保障,需要建立起平等、真实、动态、持续、有效的社会动员网络,以相对贫困人口为治理主体,增强机制的群众基础,使得相对贫困人口的真实发展诉求得到及时有效满足,不断扩大机制的覆盖面。

三、共同富裕实现进程中的贫困治理体系转换趋势

在消除了绝对贫困现象,进入扎实推进共同富裕的历史新阶段,减贫工作的重点将由绝对贫困治理向相对贫困治理转变,贫困治理体系也相应地面临着目标取向、理念导向、动因机制、重点任务、推进策略、模式选择等方面的转换任务。

1.贫困治理目标:由消除绝对贫困转向追求美好生活

由于世界各国在政治、经济、文化、生态等方面存在差异,因而贫困的衡量标准也不同。我国精准扶贫的目标任务是在现行贫困标准下实现农村贫困人口脱贫和贫困县摘帽,消除绝对贫困现象,属于解决温饱问题、满足生存型需求的低层次脱贫。在共同富裕战略目标下,反贫困事业的历史任务是解决相对贫困问题,满足发展型需求,即满足人民群众的美好生活需要。党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。(11)美好生活是人民群众在解决温饱问题的基础上对物质文化生活的更高追求,是对民主、法治、公平、正义、安全、自由等价值目标的向往,自然也是常态化减贫的目标取向。共同富裕实现进程中的贫困治理,就是要为人民群众追求美好生活提供制度保障和优质服务。

2.贫困治理理念:由扶贫开发转向发展保障

1986年,党中央设立国务院贫困地区经济开发领导小组(后改为国务院扶贫开发领导小组),负责全国有计划、有组织、大规模的政府主导性扶贫开发任务的统筹协调工作,扶贫开发作为一项旨在帮扶落后地区的国家发展战略开始实施。20世纪80年代中期以来,扶贫开发政策经过多次调整,扶贫开发模式不断完善。党的十八大以来,在精准扶贫方略实施过程中,强调扶贫开发要重视扶贫扶志扶智相结合,增强贫困人口内生发展动力。经过脱贫攻坚战,历史性地消除了绝对贫困现象。扎实推进共同富裕历史阶段的贫困治理目标任务,主要是在巩固脱贫成果和防止返贫的基础上建立健全解决相对贫困问题的长效机制。因此,常态化减贫的贫困治理理念将由“扶贫开发”转向“发展保障”,即从过去注重解决贫困人口基本生存问题转向为人的全面发展提供各类服务保障,防止出现和新增绝对贫困人口,通过巩固脱贫成果、完善社会保障、加快实现公共服务均等化等政策措施有效缓解相对贫困问题,培育和激发人民群众在贫困治理进程中的主体自觉性和广泛参与性,实现经济社会发展和共同富裕。

3.贫困治理动因:由压力传导转向使命激发

党的十八大以来,形成了从中央到地方不同层级的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的精准扶贫工作责任落实机制,不同单位、部门的领导和基层干部、贫困群众等围绕脱贫目标任务逐级有序推进脱贫攻坚各项工作,展现出了“压力型体制”下精准扶贫、精准脱贫的责任落实场景。如建立了落实脱贫攻坚省市县乡村五级书记“一把手”领导负责制度,形成了层层签订脱贫攻坚责任书的履职责任体系,以及领导干部挂点帮扶、机关企事业单位定点帮扶、东西部扶贫协作、第一书记驻村帮扶等帮扶责任体系,建立了督查暗访、问题整改、奖励激励、约谈问责、第三方评估等扶贫开发成效考核评估机制。随着脱贫攻坚任务的顺利完成,贫困治理模式不再是政府主导下的大规模命令式和集中动员式扶贫,而是以激发个人减贫责任意识的使命激发式、主动参与式减贫;贫困治理场景不再是政府为了实现脱贫目标而将脱贫任务层层分解落实,而是为满足人民群众美好生活需要提供各类常规公共服务;贫困治理方式不再是紧紧围绕“攻坚式”脱贫任务进行“运动式”压力层级传导,而是为挖掘落后地区经济社会发展潜力和培育相对贫困群体发展能力进行长期持续的贫困治理制度化、规范化改革。常态化减贫动因既体现出国家贫困治理体系对公共服务均等化实现程度的政府善治效能,也体现出相对贫困群体在生活改善过程中对国家公共服务供给的享受体验,更体现出相对贫困个体履行减贫主体责任而参与公共价值共建的社会参与角色。

4.贫困治理任务:由解决基本生存问题转向满足公共服务需求

从扶贫开发战略实施的历史进程来看,从贫困区域整体脱贫到贫困人口精准脱贫,虽然不同时期贫困治理面临的任务不同,但根本任务在于解决贫困人口的基本生存问题。从2013年开始实施的精准扶贫方略,以政治动员和精准施策保障目标任务实现,充分体现了中国特色社会主义的制度优势和治理效能。从物质文化生活层面而言,精准扶贫的主要目标任务是围绕“两不愁”(不愁吃、不愁穿)和“三保障”(保障贫困人口义务教育、基本医疗和住房)解决贫困人口基本生活条件多维匮乏的突出问题。随着脱贫攻坚的全面胜利,脱贫人口开始追求更高质量、更有品质的美好生活,以及更有安全保障、更能实现个人理想的工作环境。面对脱贫人口的新追求和新需求,政府需要在基础设施、文化教育、技能培训、就业创业、医疗保健、社会保障等方面持续加大投入,构建和完善全覆盖、均等化、个性化、智能化、有特色的公共服务体系,不断提升公共服务能力。

5.贫困治理策略:由政治任务转向生活政治

生活政治指的是政治权力和政治意志在日常生活中泛化以及人们的日常生活被提升到政治层面予以解读的一种范式。(12)党的十八大以来,党中央、国务院一直把脱贫攻坚当作一项政治任务和民生工程重点推进,全国各地成立了省、市、县、乡镇、村不同层级脱贫攻坚领导小组,全国上下形成了目标明确、层级分解、责任清晰、各尽其责、合力协同的精准扶贫和精准脱贫责任落实机制。国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确指出了脱贫攻坚的政治任务属性:将脱贫攻坚作为重大政治任务,采取超常规举措,创新体制机制,加大扶持力度,打好政策组合拳,强化组织实施,为脱贫攻坚提供强有力保障。(13)在共同富裕实现进程中,解决贫困问题不再是各级政府在规定时间内必须完成的政治任务,而是围绕不同个体的生活体验和贫困状况进行的常态化生活政治满足和保障,即重点关注贫困问题本身演进的内在规律,动态调整和优化完善贫困治理的政策体系,为有效解决贫困者生存和发展问题提供各类公共服务。共同富裕实现进程中,需要聚焦相对贫困人口日常生活质量、个人价值需求,通过生活政治满足他们的美好生活需要。

6.贫困治理模式:由精准扶贫转向福利治理

福利治理是西方国家应对福利危机和解决社会矛盾的有效政策,也是20世纪末以来西方国家的新型治理模式。我国实施的精准扶贫方略围绕精准解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退“四个问题”进行扶贫开发模式改革,通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等工作程序,按照扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”的基本要求,实施发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批“五个一批”工程,扶贫举措从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,成功实现了贫困人口的精准脱贫。同时,“社会保障全民覆盖”的国家社会福利体系,也在精准扶贫、精准脱贫过程中不断完善。在共同富裕实现进程中,需要不断增强福利制度的公平性、全民性、共享性、可持续性,确保全体人民特别是脱贫人口和特殊(弱势)群体在生活、住房、教育、就业、医疗、养老等领域充分享有福利保障,不断提升人民群众的生活质量和抵御社会风险的能力,防止脱贫人口发生规模性返贫和新增贫困人口,对因自然灾害、家庭劳动力变故等不可抗因素导致的临时绝对贫困人口,要通过建立常态化应急帮扶体系,及时开展切实有效的动态精准帮扶。

四、共同富裕实现进程中的常态化减贫机制构建

在扎实推进共同富裕历史阶段,面对贫困治理形态转化趋势,需要从政策优化延续、法治环境、主体责任、福利保障、国际合作等出发,构建常态化减贫机制。

1.常态化减贫的政策优化延续机制

一是精准扶贫政策优化延续。党中央提出要保持脱贫攻坚政策稳定,过渡期内要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求,巩固拓展脱贫攻坚成果。这就需要全国各地加强当地脱贫人口动态监测监管,对存在返贫致贫风险的脱贫人口和边缘人口进行全程实时动态监测,采取有效措施防止规模性返贫和新增绝对贫困人口。

二是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。乡村振兴是党中央、国务院对新发展阶段“三农”工作的重大战略部署,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确指出,把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务,推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进。这就要求把精准扶贫实施过程中的组织领导、东西部对口帮扶、企事业单位定点帮扶、督查考核等制度措施拓展延伸到乡村振兴战略实践中,不断丰富完善乡村振兴战略的组织保障机制。

三是设定实行区域差异性相对贫困标准。在精准扶贫过程中,全国各地按照国家统一制定的贫困标准开展帮扶工作。而区域不平衡仍然是当前我国经济社会发展的主要特点,常态化减贫的贫困标准需要体现区域发展的不平衡性,因地制宜地实行差异化的相对贫困标准,有效满足不同区域人民群众的美好生活需要。

四是持续推进易地扶贫搬迁群众的后续发展。全国各地在精准扶贫战略实施过程中,按照“易地搬迁脱贫一批”的要求,将近1000万建档立卡贫困人口搬迁到不同的扶贫安置点。共同富裕实现进程中,需要创新扶贫安置点的社区管理服务机制,完善公共服务和社区治理体系,为易地扶贫搬迁群众可持续发展提供优质服务;因地制宜发展产业,统筹促进安置点产业发展与群众就业创业,使搬迁群众搬得出、稳得住、能致富,过上安居乐业的幸福美好生活。

2.常态化减贫的法治运行机制

一是加快减贫立法进程。到目前为止,我国还没有制定出台国家层面的减贫法律法规,导致贫困治理法治环境缺位,扶贫开发工作机制体制的权威性、规范性、稳定性、持续性受到影响。常态化减贫需要加快减贫立法进程,形成具有中国特色的贫困治理法律体系,以法律规范约束贫困治理行为,强化多元主体减贫参与的社会责任意识。

二是减贫政策与减贫法制协同推进。精准扶贫方略实施以来,通过出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》等文件,建立了精准扶贫层级责任、精准扶贫政策配套、精准扶贫资金投入、精准扶贫动员参与、精准扶贫监督考核等政策落实支撑体系,为打赢脱贫攻坚战提供了制度保障,也为常态化减贫提供了经验。共同富裕实现进程中,需要协同推进常态化减贫政策与减贫法制建设,保证各项减贫法律规范运行,为减贫政策落实提供法制保障。

3.常态化减贫的主体责任机制

一是持续转变相对贫困人口的思想观念。受传统思想和个人能力等因素的影响,贫困人口不同程度地存在“等、靠、要”等思想观念,严重限制了其脱贫致富潜力和自我发展能力的发挥。经过精准扶贫“扶志扶智行动”的熏陶培育,出现了“我要脱贫、脱贫光荣”主体自觉脱贫意识和主动脱贫社会氛围。常态化减贫更需要贫困个体从思想观念上摆脱完全依靠他人和被动等待援助的错误思想,培育自觉自强和主动自信的减贫意识,积极参与常态化减贫治理实践。

二是不断增强相对贫困人口的自我实现能力。长期以来,贫困人口受个人资源禀赋、知识储备、教育程度、技术技能等因素制约,视野相对狭窄,发展能力相对低下,在脱贫减贫过程中处于被动地位,自我实现能力缺失。常态化减贫需要继续通过文化教育、技能培训、就业创业引导等方式,不断增强相对贫困人口的自我实现能力,多维度多层次多类型赋能相对贫困人口。

4.常态化减贫的福利保障机制

一是完善中国特色社会保障体系。发挥财政资金的撬动作用,引导金融资本、社会资金投入,构建全方位、差异化、精准化、全覆盖的综合性社会保障体系,重点针对老年人、残疾人、精神疾病患者、丧失劳动能力者等特殊群体建立兜底性社会保障政策,为常态化减贫提供社会福利制度保障。

二是扩大高质量福利供给。建立相对贫困人口福利需求数据库,分区域分类别构建与相对贫困人口福利需求和能力提升精准匹配的保障体系,促进社会公正和福利效益。一方面,防止相对贫困人口因缺乏福利保障而陷入生存困境;另一方面,避免过度福利和福利泛化导致相对贫困人口产生福利依赖而不积极参与工作和提升个人发展能力。

5.常态化减贫的国际合作机制

一是争取更广泛的国际减贫援助合作。我国的贫困标准与发达国家相比还有较大差距,应对相对贫困问题和完善福利保障等尚处于探索阶段,需要借鉴参考其他国家的贫困治理经验。在扶贫开发过程中,世界银行等国际组织和其他国家的资金、贷款、项目援助等对改善我国贫困地区面貌发挥了积极作用,需要继续加强合作,争取国际社会更多领域更加广泛的减贫援助。

二是继续履行世界减贫事业的大国责任。贫困问题是制约人类社会发展的全球性问题,作为负责任的大国,我们有责任通过规范国际援助支持方式、拓展国际贸易合作领域、参与发展中国家建设、民间合作帮扶支持等方式,向有需要的贫困地区和贫困人口输出中国特色社会主义贫困治理经验,为人类减贫事业做出积极贡献。

我国已历史性地消除了绝对贫困,在共同富裕实现进程中,以“攻坚战”为特征的运动式和阶段性扶贫开发模式正转向以“可持续”为特征的常态化和制度性贫困治理新模式。常态化减贫机制是扶贫开发机制的新拓展,既需要理论界从概念阐释、内涵剖析、动因分析等方面回答常态化减贫机制“为何”的问题,更需要从贫困治理体系的转换趋势和机制构建等方面回答常态化减贫机制“何为”的问题。作为国家治理体系的重要组成部分,常态化减贫机制承载着实现富裕的历史重任,需要在全面建成社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的进程中不断丰富完善。

①《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》,https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml。

②张琦:《减贫战略方向与新型扶贫治理体系建构》,《改革》2016年第8期。

③王立剑、代秀亮:《2020年后我国农村贫困治理:新形势、新挑战、新战略、新模式》,《社会政策研究》2018年第4期。

④何秀荣:《改革40年的农村反贫困认识与后脱贫战略前瞻》,《农村经济》2018年第11期。

⑤王一:《后2020“参与式”反贫困路径探索》,《社会科学战线》2019年第5期。

⑥叶兴庆、殷浩栋:《从消除绝对贫困到缓解相对贫困:中国减贫历程与2020年后的减贫战略》,《改革》2019年第12期。

⑦唐任伍:《贫困文化韧性下的后小康时代相对贫困特征及其治理》,《贵州师范大学学报》(社会科学版)2019年第5期。

⑧凌经球:《乡村振兴战略背景下中国贫困治理战略转型探析》,《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2019年第3期。

⑨万国威:《新时代我国扶贫开发常态化机制的展望》,《人民论坛》2020年第1期。

⑩张成福、王耀武:《反贫困与公共治理》,《中国行政管理》2008年第5期;杨志军:《从非常规常态治理到新型常态治理》,《探索与争鸣》2016年第7期;孟迎辉、崔萌萌:《社会管理战略的范式转变——从运动式管理到常态化治理》,《党政干部学刊》2014年第11期。

(11)习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2017年,第11页。

(12)朱承:《礼乐文明与生活政治》,北京:人民出版社,2019年。

(13)《“十三五”脱贫攻坚规划》,http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html。

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