田时雨:以系统观念推进碳达峰碳中和法治化

选择字号:   本文共阅读 7600 次 更新时间:2023-10-23 23:07

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田时雨  

 

[摘要] 在法治轨道上积极稳妥推进碳达峰碳中和是全面建设社会主义现代化国家新征程上的重要命题。当前推进碳达峰碳中和法治化,需立足于习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论,坚持和运用贯穿其中的立场观点方法。系统观念继承并发展了辩证唯物主义自然观与中华传统生态文化中的系统思想,在指导生态文明法治实践中形成了动态性、开放性、整体性的系统方法。以系统观念为科学思想方法,有助于前瞻性思考碳达峰碳中和法治发展规划,全局性谋划碳达峰碳中和国内和国际法治建设,并推动碳达峰碳中和整体性地融入生态环境法治体系。

[关键词] 系统观念;碳达峰碳中和;法治

[中图分类号] D922.68 [文献标识码] A [文章编号] 1007-5801(2023)03-0069-10

 

新时代生态文明建设在“两山理论”指引下,更加注重从发展方式的源头寻求生态环境治理之道,推动我国经济社会发展绿色转型迈出重大步伐。党的二十大报告对“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”和“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”作出重大战略部署,明确要求“积极稳妥推进碳达峰碳中和”,特别提出“全面推进国家各方面工作法治化”,深刻阐释“必须坚持系统观念”的世界观和方法论[1],为新征程上建设美丽中国指明了推进碳达峰碳中和法治化的关键命题及其实践方法。

一、碳达峰碳中和的法治化需求及其方法论意识

党的十八大以来,习近平总书记反复强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”[2],指引全党全国在法治轨道上推进生态文明建设,用最严格制度、最严密法治保护生态环境取得历史性成就。随着碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局,需要更好发挥法治在推进碳达峰碳中和过程中固根本、稳预期、利长远的保障作用。

(一)全面推进国家各方面工作法治化背景下的碳达峰碳中和

新时代生态文明建设和生态环境保护以法治作为重要依托,推动生态文明法治规范体系趋于成熟、法治实施体系基本定型、法治监督体系日益清晰、法治保障体系不断重视[3]。党的二十大进一步提出“全面推进国家各方面工作法治化”的重要要求,为“积极稳妥推进碳达峰碳中和”明确了新的法治方位。

2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,承诺“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”[4]。2021年3月,习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议,进一步指出“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”[5]。碳达峰碳中和战略目标的提出,展现了中国作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者的大国担当,同时也昭示着我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期,更加需要法治作为重要依托。

党的二十大报告提出的“全面推进国家各方面工作法治化”,就是要将国家各方面工作纳入法治轨道,坚持以法治理念、法治思维、法治程序、法治方式、法治机制开展工作[6]。在此背景下,推进碳达峰碳中和法治化的丰富内涵和重要意义更加凸显。其一,推进碳达峰碳中和法治化是构建人与自然和谐共生的现代化法治格局的题中应有之义。在人类开发利用自然的过程中,“高碳”活动对全球气候变化产生了巨大影响,碳达峰碳中和直指人与气候关系,拓展了人与自然关系的范畴[7]。碳达峰碳中和法治化,由此内生于人与自然和谐共生的现代化法治格局之中。其二,推进碳达峰碳中和法治化是在法治轨道上推进环境治理体系和治理能力现代化的重要方面。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,将绿色发展理念贯穿始终,同时提出“健全环境治理法律法规政策体系”,完善绿色低碳发展治理体系任重道远。其三,推进碳达峰碳中和法治化是实现生态环境领域良法善治的内在要求。与发达国家先解决环境污染、再应对气候变化的历程不同,我国既要减污、实现生态环境质量根本好转,又要降碳、实现碳达峰碳中和目标[8],迫切需要以法治方式促进实现减污降碳协同增效。

(二)碳达峰碳中和法治化亟需方法论指引

随着全面依法治国战略布局的深入推进,生态文明法治建设走上“快车道”,生态环境保护法律体系开始朝着绿色低碳转型。2014年修订的环境保护法明确提出“经济社会发展与环境保护相协调”,而后新制修订的森林法、长江保护法等多部法律通过写入“绿水青山就是金山银山理念”的立法目的、设立“绿色发展”专章等方式,不断落实绿色发展理念与协调发展原则,为顺利推进碳达峰碳中和工作奠定了一定基础。但以“全面推进国家各方面工作法治化”的要求为参照,碳达峰碳中和领域的法治基础总体上仍然比较薄弱,存在立法不健全、与现有制度体系不相适应等突出问题,尚不能满足推进碳达峰碳中和过程中依法行政、公正司法、自觉守法等法治需要。

一是置身于政策体系而亟需环境立法保障。自碳达峰碳中和战略目标提出以来,党和国家出台了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等一系列顶层设计,印发了重点领域、重点行业实施方案及相关支撑保障方案,形成了碳达峰碳中和“1+N”政策体系,为推进碳达峰碳中和工作明确了时间表、路线图、施工图。然而,纵观我国现行有效的294件法律[9],其中尚无推进碳达峰碳中和的专门立法,与之相关的节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法等法律也可谓是“年久失修”,绿色低碳发展理念的落实、碳治理机制与措施的实施都缺乏有效立法支撑。为此,推进“1+N”政策体系的法制化是以法治方式引领保障碳达峰碳中和工作的首要任务。

二是游离于环境保护制度体系边缘而亟待重视完善。党的十八大以来,我国坚持保护生态环境必须依靠制度、依靠法治,相继出台《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多项涉及生态文明建设的改革方案,要求形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。十年间,生态文明建设领域“四梁八柱”性质的制度体系基本形成,与之相适应的生态环境保护制度体系也在不断完善,为生态环境领域良法善治提供了有效的法制保障。如今碳达峰碳中和被纳入生态文明建设整体布局,不仅彰显了碳达峰碳中和工作的重要战略定位,同时也对进一步完善生态文明制度体系和生态环境法律体系提出了新要求。然而,就基本形成的“源头严防、过程严管、后果严惩”制度体系而言,“碳”尚未真正进入环境法律制度设计的重点范畴,甚至一些制度仍然是以污染防治为规制对象,难以满足减污降碳协同治理的制度需求。

上述碳达峰碳中和法治领域的现实与理想差距,究其根源,一方面是碳治理作为新兴立法领域而处于发展初期的客观现实,另一方面也揭示出环境法治思路深受还原主义影响而相对缺乏系统整体的方法论指引的症结所在。萌发于科学研究方法的还原主义主张将复杂事物分解为分子、原子、质子乃至更加微小的部分进行分析认知,这种“显微镜下看世界”的还原主义方法论对于人类认识自然贡献巨大,但同时也存在着“只见树木不见森林”的局限性,在反映事物整体性以及事物间联系与相互作用等方面力有不逮[10]。在还原主义影响下,法律将自然整体分解为不同的环境介质,进行单项环境立法;将自然空间按照行政区划进行划分,作为环境行政与司法的地域基础;将自然的经济价值与生态价值分离,加剧生态环境保护与经济发展之间的不平衡[11]。由此逐渐形成了以末端治理、要素治理为主,而对生态系统整体性保护不足、对绿色低碳转型支撑乏力的环境法治体系,继而也就不难解释在当前立法模式下所凸显的碳排放管理主法缺位、立法分散及政策依赖性强等问题[12]。可见,碳达峰碳中和法治化作为在全面建设社会主义现代化国家新征程中的重大战略命题,亟需一种超越传统还原主义的科学方法论来应对经济社会发展中相互交织的各类复杂法治问题。

二、系统观念为碳达峰碳中和法治化提供科学思想方法

党的二十大报告指出,“继续推进实践基础上的理论创新,首先要把握好新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论,坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法”,同时提出“必须坚持系统观念”[13],为有效应对碳达峰碳中和领域政策法律化不足以及未来碳立法如何融入现有法律体系等挑战明确了基础方法。坚持和运用系统观念这一世界观和方法论,需要理论联系实践,通过追溯思想渊源、总结实践经验,明确其内涵与方法要义。

(一)系统观念作为世界观和方法论的理论溯源

系统观念是坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的理论与实践成果,与人民至上、自信自立、守正创新、问题导向、胸怀天下共同构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论。追溯系统观念的理论渊源,需要深入挖掘辩证唯物主义自然观与中华优秀传统文化中的系统思想。

1.系统观念是坚持马克思主义中国化时代化的具体体现。

从学理上来看,“系统”最初被理解为“处于一定的相互关系中的与环境发生关系的各组成部分的总体”[14],这一概念为后世系统科学与系统哲学的发展提供了基本原理和思维方法,而马克思被公认为是把系统思想应用于认识过程的奠基人,在唯物辩证法中运用系统思想分析社会历史以及自然界的发展演变[15]。

在马克思主义看来,“每一个社会中的生产关系都形成一个统一的整体”,社会是“一切关系同时存在而又互相依存的社会有机体”[16],而且“是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”[17]。这揭示了人类社会作为一个发展变化的有机整体的本质。这种辩证的社会系统观,被马克思运用到社会经济形态研究中,通过分析生产、分配、交换、消费等要素之间的相互作用,展现了劳动、所有制、资本的系统性结构及其演化规律[18]。辩证唯物主义中的系统思想不仅仅局限于人与社会关系层面,同时体现在人与自然关系范畴。马克思主义自然观认为,自然界首先作为人的生活资料以及生命活动的材料、对象和工具,“是人的无机的身体”,同时“所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系,也就等于说自然界同自身相联系,因为人是自然界的一部分”[19]。

在坚持和发展马克思主义中国化时代化过程中,人与自然关系是一个重要命题,其中所蕴含的系统观也为新时代生态文明建设中新理念新观点的阐发奠定了思想基础。习近平总书记指出,“学习马克思,就要学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想”,进而基于马克思关于“人靠自然界生活”等论述进一步提出“自然是生命之母,人与自然是生命共同体”等科学论断[20],为拓展马克思主义自然辩证法、运用系统观念处理人与自然关系提供了典范。

2.系统观念是传承中华优秀传统生态文化的精神体现。

中华优秀传统文化中蕴含着丰富的系统思想,为新时代把握和践行系统观念贡献了宝贵的历史积淀和文化滋养。中国古代人民在认识和改造世界的千年历史中探索将万事万物看作具有层次、结构、关联的系统,逐渐形成了以整体性思维解决问题的方法经验,自觉运用系统观念建立起“爱众亲仁”的人际纲常以及“天人合一”的自然伦理。

中华优秀传统生态文化建立在人与天地同源、万物生命统一的整体论哲学基础之上,不论是儒家主张人与“天地万物一体”,抑或是道家追寻“天地与我并生,而万物与我为一”,实际上都是把天地万物人类看作一个系统整体[21]。也正是由于这种有机整体的思维模式,中国古代把天、地、人视为互相联系、互相影响的整体,辩证系统地把握人与自然关系,将行为准则与自然法则融合统一为“顺天则时”“道法自然”的生态智慧,从而不断追寻人道与天道的合一。

在《周易》《尚书》《孙子兵法》《黄帝内经》等诸多古籍经典中,也可以发现其中普遍存在的系统思想印记。《周易》将宇宙万物视为由阴阳八卦所构成的系统整体,阐释了“太极化生”“生生为易”“天人合德”“厚德载物”等生态思想[22];《尚书》描述水火木金土“五行”相生相克,揭示了自然界各要素的特征及其之间的关系规律。中国古代的系统思想不仅体现在人类认识自然过程中,同样被广泛运用于战争策略、中医诊疗等社会生活实践上[23]。

新时代生态文明建设传承和发展中华优秀传统生态文化中的系统思想,深刻意识到人与自然是相互依存、紧密联系的生命共同体,更加注重从系统工程和全局角度寻求新的生态治理之道。如“天人合一”思想为“人与自然和谐共生”现代化奠定了深厚的文化基因,中医整体观为治好“长江病”提供了“追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗”[24]的合理方案。

(二)系统观念在生态文明法治建设中的生动实践及其方法要义

系统观念的形成与发展,既有思想基础,也有实践基础。从新中国环境保护法治事业兴起到新时代生态文明法治建设,系统观念作为“具有基础性的思想和工作方法”[25]贯穿始终,而其方法论要义也在这一过程中逐步显现。

1.中国环境保护法治发展史上的系统观念。

回首新中国环境法治70余年发展历程,系统观念在每个历史阶段都发挥了重要作用,为统筹推进环境保护与经济社会发展全局、系统谋划人与自然关系贡献了认识论与方法论。

一是在新中国环保事业建章立制初期,以“弹钢琴”的系统整体观指引农林牧生产发展。新中国成立前夕,毛泽东在党的七届二中全会上将“弹钢琴”作为党委会的工作方法[26],体现了综合平衡、协调配合的系统观念。新中国成立后将这种系统观应用到林业建设领域,指出“农林牧是互相关系、互相影响的。农林牧,一个动物,一个植物,是人类少不了的”,并提出实行耕作“三三制”,即将现有耕地的三分之一种农业作物、三分之一种牧草肥田草及供人观赏的美丽花草用于休闲、三分之一种树造林,进而美化全中国[27]。这些思想实践正是对社会生产和自然环境进行通盘考量、系统治理。

二是在环境保护法治起步期,在顶层设计中强调规划与布局,立法思路初具系统性。1973年,第一届全国环境保护会议召开,提出“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护方针,为新中国环境保护事业及其法治建设确立了规划先行、注重布局的基调。1979年,在环境单项法几近空白的背景下出台《中华人民共和国环境保护法(试行)》,并将其定位为“规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策”,同时意图“在将来制定大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则”以便解决一些具体问题[28],由此表明我国环境基本法的诞生伴随着“整体—局部”的系统性思维。

三是在环境法治向可持续发展转型时期,强调统筹经济发展与环境保护,建立环境与发展综合决策机制,法治思维的系统性有所增强。1994年发布的《中国21世纪议程》提出,“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系,建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制”[29]。可持续发展本身就是一个多目标、多层次、多利益的系统,而环境与发展综合决策正是与之相适应的一种能够满足复杂系统决策的科学方法,这种方法要求把环境考量纳入经济社会发展决策之中,并在环境保护决策中充分考虑经济社会发展的现实需要和客观条件[30]。1996年,“九五”计划提出必须把社会全面发展放在重要战略地位,实现经济与社会相互协调和可持续发展,可持续发展这一人类共识正式进入国家战略规划层面,为环境法治确立了新理念,而后我国提出科学发展观,进一步拓宽了全面、协调、可持续的系统性法治思维。

四是在新时代生态文明建设时期,更加注重坚持和运用系统观念来处理人与社会关系、人与自然关系,不断增强环境法治的系统性、整体性。党的十八大以来,“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局,“全面依法治国”纳入“四个全面”战略布局,“绿色”纳入新发展理念,“污染防治”纳入三大攻坚战,“美丽”纳入社会主义现代化强国目标,“人与自然和谐共生”纳入中国式现代化本质特征,生态文明法治建设的谋篇布局更加系统成熟。

2.基于生态文明法治建设实践的系统方法。

系统观念是认识论和方法论的统一体。作为系统地研究和处理有关对象的整体联系的一般科学方法论,系统方法通常包括整体性原则、相互联系原则、有序性原则、动态原则[31]。在坚持和运用系统观念的丰富历史实践中,特别是新时代统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局过程中,系统观念在治国理政中的战略指导地位更加突出,形成了基于生态文明建设实践的动态性、开放性、整体性系统方法原则。

一是根据社会主要矛盾与经济社会形势不断调整环境法治重点,体现了系统动态性原则。党的十八大以来,我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对优美生态环境的需要成为这一矛盾的重要方面。为此,党和国家将生态文明建设作为关乎中华民族永续发展的长远之计进行系统谋划,强调用最严格制度最严密法治保护生态环境,为保障打好污染防治攻坚战,制定和修订大气污染防治法、土壤污染防治法等多部法律,推动我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。可见,坚持系统观念,首先需要把握系统动态性原则,以发展的眼光看待系统,从变化过程中发现系统发展的整体特质和演化规律。

二是统筹中国生态文明建设与全球可持续发展两个大局,体现了系统开放性原则。党和国家站在统筹国内国际两个大局高度,对中国生态文明建设与全球可持续发展进行有机战略衔接,为新时代环境法治拓宽了国际视野。一方面,在议题范畴上将“五位一体”总体布局与可持续发展“三大支柱”有机融合。党的十八大报告将生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,与“里约+20峰会”强调促进可持续发展在经济、社会和环境层面均衡整合的要求不谋而合。另一方面,在目标设定上将联合国可持续发展目标体系与中国国家中长期发展规划有机结合。2015年,联合国可持续发展峰会通过《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》提出了兼顾经济、社会和环境的17项可持续发展目标以及169个具体目标,我国“十三五”规划纲要随即明确提出“积极落实2030年可持续发展议程”,将联合国可持续发展目标落实为中国国民经济和社会发展的整体部署。由此可见,系统自身并非孤立存在,坚持系统观念,就需要对系统内外进行全局性谋划,将国家发展融入世界发展大局。

三是从生态系统整体性出发不断完善与之相适应的环境法治体系,体现了系统整体性原则。在习近平生态文明思想的指引下,环境法治建设坚持人与自然和谐共生,坚持统筹山水林田湖草沙系统治理,逐步构建起更加契合生态系统整体性的立法、执法、司法体系。新制定长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法等特殊流域、地域类环境保护法律,强化了对生态系统空间的整体性保护;2018年生态环境部组建,通过职能整合打通了“地上和地下”“岸上和水里”“陆地和海洋”“城市和农村”“一氧化碳和二氧化碳”[32],为生态系统的整体性保护完善了体制基础;环境资源审判庭以及公益诉讼检察机构在全国范围内逐步成立,专门化环境司法体系基本建成。可见,坚持系统观念,必然要把握好系统整体性原则,一方面从生态系统整体性出发,立足自然要素之间的生命共同体关系,统筹兼顾、整体施策、多措并举推进山水林田湖草一体化生态保护和修复;另一方面注重增强法治的系统整体性,促进立法、执法、司法、守法等环节相互配合相辅相成,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

系统观念不仅是过去以及现在推进生态文明法治建设的重要思想方法,同时也是当前及未来指引碳达峰碳中和法治化的重要认识论和方法论。作为生态文明建设整体布局中的新兴领域、重要领域,碳达峰碳中和的法治化建设,亟需深化理解生态文明法治实践中已经形成的动态性、开放性、整体性系统方法原则,并将其进一步应用于碳达峰碳中和工作实际。

三、坚持和运用系统观念指引碳达峰碳中和法治化

党的二十大报告就“必须坚持系统观念”指出,“要善于通过历史看现实、透过现象看本质,把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系,不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力,为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法”[33]。这为坚持和运用系统观念指引碳达峰碳中和法治化明确了具体路径。

(一)着眼新征程美丽中国目标,前瞻性思考碳达峰碳中和法治发展规划

推进碳达峰碳中和法治化是一场广泛而深刻、长远而紧迫的系统工程,要以“不谋万世者,不足谋一时”的系统动态性思维,加强前瞻性思考。新征程上,锚定全面建成社会主义现代化强国的奋斗目标,将2030年碳达峰、2060年碳中和的时间节点,置于“到二〇三五年基本实现社会主义现代化”“到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的总的战略安排之中,做好立足现实、着眼未来的法治战略谋划。

首先,准确把握碳达峰碳中和所处的历史方位和发展阶段,明确其法治建设路径的重要基点。开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军,碳达峰碳中和是在新的历史方位下推进生态文明建设的重要任务、完善环境法治建设的重点领域。党的十八大以来,全国单位GDP二氧化碳排放下降了34.4%,煤炭在一次能源消费中的占比从68.5%下降到了56%,可再生能源开发利用规模稳居世界第一,我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.5%的经济增长,能耗强度累计下降了26.2%[34],为在新发展阶段推进碳达峰碳中和填充了绿色底色。但与此同时,我国以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构没有根本改变,全面绿色转型的基础依然薄弱,要进一步发挥碳达峰碳中和法治在进入新发展阶段、贯彻新发展理念,推动社会全面绿色转型中的重要引领保障作用。

其次,立足我国环境法治基础,有计划分步骤推进碳达峰碳中和法治化。前瞻性思考要求从实际出发,统筹近期目标与远景目标并据此制定相应的战略规划。鉴于低碳领域作为现行环境法治中的明显短板,可以推测碳达峰碳中和将历经三个渐进式的法治化阶段。一是在当前政策引领为主、法治探索起步阶段,迫切需要以法治思维推动碳达峰碳中和“1+N”政策体系法律化,适时完善立法规划使之对标“到2025年,绿色低碳循环发展的经济体系初步形成……到2030年,经济社会发展全面绿色转型取得显著成效……到2060年,绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立”的战略目标时间表[35],实现碳达峰碳中和领域各项改革于法有据。二是在以减污降碳为重要抓手的法治转型阶段,根据“碳”“污”高度同源的特性,统筹污染治理与低碳发展,实现减污降碳协同增效。具体可以借助污染防治领域的成熟法治基础,探索将低碳目标纳入环境监测、环境影响评价等制度范畴,强化降碳的刚性举措, 构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制,以较小成本加快推进碳达峰碳中和法治化。三是在碳达峰碳中和走向专门化法治阶段,彼时牵涉法治领域更加广泛复杂,需要在处理好低碳发展与能源革命、气候变化应对、污染防治等关系基础上,为碳达峰碳中和构建一个较为完备的法治系统。在加强法治基础方面,通过电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法等法律的修订工作,全面清理其中与碳达峰碳中和目标不相适应的内容,同时结合碳达峰碳中和实践,加快制定碳治理相关的专项法律,增强立法的有效性与针对性;在推进法治实施方面,不仅要逐步建立与碳达峰碳中和目标相匹配的规划、标准、评价、许可等体制机制,完善碳达峰碳中和法治的执法构造,同时要稳妥探索司法在保障碳达峰碳中和中的应有作用,对气候变化损害及其风险提供充分救济与合理预防[36]。

(二)立足构建人类命运共同体,全局性谋划碳达峰碳中和法治建设

党的十八大以来,我国继承并发扬“协和万邦”的传统文化基因,提出构建人类命运共同体理念,从全球可持续发展大局出发,在建设人与自然和谐共生的中国式现代化的同时,致力于共谋全球生态文明建设,不断丰富和发展人类文明新形态。我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和这一重大战略决策,事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体,要以“不谋全局者,不足谋一域”的系统开放性思维,从事物普遍联系的角度,全局性谋划碳达峰碳中和国内和国际法治建设。

首先,胸怀“两个大局”,正确认识和处理碳达峰碳中和领域国内法治和国际法治的“取”“予”关系。气候变化已经成为一个全球性问题,建设一个清洁低碳的世界是各国人民的共同目标,“要胸怀两个大局,一个是中华民族伟大复兴的战略全局,一个是世界百年未有之大变局”[37],将碳达峰碳中和法治化置于其中进行全局性谋划。鉴于中国法治和国际法治之间逐渐形成的双向、循环、多样的法治互动特征,中国需要在法治实践中将“取”和“予”结合起来,既要吸收借鉴国际法治发展的优秀成果,又要积极参与贡献国际法治建设,在循环往复的法治互动过程中提高国内法治水平、推进全球治理的法治进程[38]。为此,统筹推进碳达峰碳中和领域的国内法治和涉外法治,一方面,要立足国内经济社会发展客观情况,积极实施应对气候变化国家战略,在坚持中国特色绿色低碳法治道路的同时,以开阔眼界了解借鉴国际上先进的减排制度经验,结合我国法治实践制定完善相应政策法规,处理好发展与减排之间的关系;另一方面,要以国际视野推动形成更广泛的国际气候合作,与世界各国一同构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,同时注重运用法治思维和法治方式坚决维护国家主权、尊严和核心利益,增强我国在全球环境治理体系中的话语权和影响力,处理好中国与世界的关系[39]。

其次,全局性谋划碳达峰碳中和国内和国际法治建设,关键在于协同推进国内低碳法治建设和全球气候治理体系建设。党的十九届五中全会建议提出到2035年,“广泛形成绿色生产生活方式,碳排放达峰后稳中有降,生态环境根本好转,美丽中国建设目标基本实现”的社会主义现代化远景目标,将国内治理进程与国际履约相结合,为协同推进国内低碳法治和全球气候治理体系明确了时间表、路线图。作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者,中国提出碳达峰碳中和战略目标,为全球气候变化应对注入了强大动力。据国际能源署(IEA)发布的《中国能源体系碳中和路线图》报告测算,中国作为全球能源和气候未来的关键行动者,通过自身诸多优势已经在能源技术和能源政策方面展现出国际领导力,有能力提前实现碳达峰目标,并最终成功完成碳中和转型[40]。与此同时还需要认识到,碳排放所具有的负外部性以及“碳泄漏”风险,意味着任何一国都无法置身事外、独善其身,加强国际合作对于提高减排体系的整体效率而言至关重要[41]。因此,中国推进碳达峰碳中和法治化进程,一方面要通过完善国内立法建立覆盖能源节约与替代、碳汇、碳捕获与封存、碳税、碳交易等措施的“制度群”[42],并明确国家自主贡献的实现机制,强化国内法与国际法的有机衔接;另一方面还需要进一步参与全球气候治理体系改革和建设,在国际气候谈判中争取发达国家积极承担历史责任、帮助发展中国家对全球减排作出应有贡献,推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

(三)肩负法典化时代使命,整体性推进碳达峰碳中和融入生态环境法治体系

以法治思维和法治方式诠释和践行碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局,其中核心要义在于把握系统整体性原则,落实党的二十大关于“统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”[43]的新要求,通过环境法法典化推进碳达峰碳中和全面系统融入生态环境法治体系。系统论视阈下的生态环境法治体系是一个不可分割的有机整体,其中的各个要素并非孤立存在,而是彼此间相互联系、相互影响和相互制约,有机结合形成系统结构,其系统整体功能大于各个要素功能之和[44]。作为这个系统中的一个子系统,在推进碳达峰碳中和法治化过程中运用整体性原则的重要方式即是追求法制统一,为碳达峰碳中和法治提供体系化的规范基础。

首先,从法治系统整体性出发,明确环境法法典化作为碳达峰碳中和法制的重要体系化路径。碳达峰碳中和涉及生产生活方式、资源能源利用、经济发展结构等广泛而复杂的经济社会生活方方面面,其法制统一必然需上溯至以宪法为原点的整体法秩序。2018年,生态文明建设、蕴含绿色发展的新发展理念、“美丽”国家等写入宪法,形成了中国宪法上“环境国家”的特定价值与基本秩序,为环境法律体系的发展与革新奠定了宪法基础[45]。在承载宪法秩序的诸多规范形式中,存在两种纳入碳达峰碳中和的体系化进路:修订环境保护法增加应对气候变化的目的及规则条款,抑或编纂环境法典系统性地融贯碳达峰碳中和法治内容[46]。现行环境保护法在立法价值与内容体例上对绿色发展理念体现不足而仅能作为“部分性基本法”,不仅难以有效回应碳达峰碳中和的法制需求,甚至有碍于碳达峰碳中和法制的体系化发展;而与之相对,环境法典则宜为上承宪法、下接环境单项法的“整体性基本法”[47],由此成为推进碳达峰碳中和立法策略中的重要选择[48]。

其次,遵循环境法典“总则—分则”的基本结构,探索将碳达峰碳中和系统性融入环境法典规范体系的编纂方案。当前环境法典相关研究已经初步形成了由总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编所构成的“五编制”专家建议稿草案[49],较之现行法在结构体例上明显呈现出适应低碳新时代的体系创新,以此为基础探索实现碳达峰碳中和法治体系的系统融贯,可谓事半功倍。具体而言,一方面在总则编中通过立法目的、基本原则等将绿色低碳发展理念纳入法典价值体系,为分则编相应规范体系的具体展开提供总体依据和指引;另一方面,以内生于可持续发展价值目标的经济可持续为指引构建绿色低碳发展编,通过清洁生产、绿色流通、绿色消费、气候变化等方面的规范内容为碳达峰碳中和提供制度保障;与此同时,还需在污染控制编中注重对污染物与温室气体进行协同控制,在自然生态保护编中强化有关生态系统碳汇功能的制度设计,从而以法典编纂协同推进降碳、减污、扩绿、增长。

 

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Promoting the Legalization of Peak Carbon Emissions

and Carbon Neutrality with Systems Thinking

TIAN Shiyu

Abstract: Actively and prudently pursuing the goals of reaching peak carbon emissions and carbon neutrality on the track of the rule of law is an important issueon the new journey of building a beautiful modern socialist country in all respects. At present, the legal basis for reaching peak carbon emissions and carbon neutrality is relatively weak, so it is urgent to rely on the worldview and methodology of the Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era, and to adhere to and make good use of its stances, viewpoints, and methods.The Systems Thinking inherits and develops the systematic thinking in the dialectical materialist view of nature and the traditional Chinese ecological culture, and forms thesystems methodology of dynamism, openness, and integration in guiding the legal practice of eco-civilization.Taking the Systems Thinking as the scientific thought and method, it contributes to the forward thinking of carbon law development, the overall planning of carbon law construction at home and abroad, and the holistic advancement of reaching peak carbon emissions and carbon neutrality into the environmental law system.

Keywords: Systems Thinking, Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality, Rule of Law

[基金项目] 中国博士后科学基金面上资助项目“环境法典生态保护编体系构造研究”(2021M691736)。

[作者简介] 田时雨,法学博士,清华大学法学院博士后研究人员、助理研究员。

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