洪云鑫:“加宪”与护宪:日本修宪现状论析

选择字号:   本文共阅读 6037 次 更新时间:2023-05-21 23:53

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洪云鑫  

 

内容提要:“加宪”是安倍内阁以来修宪派的多次修宪实践屡遭挫折又不断更新的最新修宪构想。推动“加宪”既是日本试图突破专守防卫政策的内在要求,又是配合美国印太战略、深化日美军事同盟合作范围的必然产物,同时也是岸田内阁谋求维持长期内阁的因应考量。揭示“加宪”背后的动因逻辑,既客观铺陈了日本图谋延展防卫张力与更新防卫理念,又有助于明确岸田内阁对于“加宪”的工具理性。在参众两院修宪势力已过2/3的背景下,修宪派短期内不会冒险推动“加宪”,但日本防卫力量的建设及防卫理念的更新正日益为“加宪”的实践做好前期保障。

关键词:“加宪” 修宪派 自卫队 安倍内阁 日美军事同盟

 

“加宪”是日本修宪派提出的最新修宪构想,其基本理念是在不涉及对宪法第九条第一、二款原文进行调整的前提下将自卫队写入宪法,明确“根据法律规定,自卫队之行动须经国会批准并服从其他统制”。2017年,自民党提出了“修宪四项目”,分别是“加宪”、充实教育、新设紧急事态条款以及参议院选举取消“合区”,其核心内容是“加宪”。就修宪策略而言,“加宪”属于迂回修宪,即提出容易得到国民理解的条款,以达到降低修宪难度的路径。回溯“加宪”的理论渊源,它应当是“宪法部分修改可能说”改造后的产物。

日本惯有将自身掩饰为“强加宪法论”受害者的政治偏好,却鲜有反省自身亦曾基于旧日本帝国宪法发动侵略战争的历史认知。作为反法西斯战争后仍保留至今的珍贵遗产,和平宪法不仅为限制自卫队“必要最小防卫力量”创造了初始条件,同时为稳定以和平为基调的战后秩序做出了巨大贡献。自安倍内阁以来,日本修宪派提出了多种修宪构想并图谋付诸实践。围绕日本修宪及其影响,目前学界已从国内法、国际法、政党联盟存续及政治思潮等不同角度进行了一定探讨,但仍有进一步讨论与分析的必要。本文试图基于历史和经验分析回答以下三个问题:第一,从提出直接修改宪法第九条至提出“加宪”的政治过程是如何演变的?第二,基于什么逻辑固化了日本推动“加宪”的决心?第三,在日本图谋“加宪”的过程中,能够体现什么样的决策思维?显然,若不厘清上述问题,将难以理解安倍内阁以来各种修宪构想的路径演变,更难以理解“加宪”与日美同盟的内在联系,进而影响到对日本修宪进程的判断。最后,研究“加宪”对把握日美同盟合作范围的深化走向有较大现实意义。

一、“加宪”构想的缘起与现状

“加宪”虽然目前仅停留在构想阶段,但其与日本前首相安倍晋三的政治理念及后安倍时代的日本政治力学紧密联系,同时与日本自卫队未来的发展方向乃至日美同盟关系的调整密切相连。正因如此,有必要分析自安倍内阁以来自民党的修宪构想,理解“加宪”这一修宪路径的来源,并进一步明确当前“加宪”的现状。

(一)安倍内阁以来自民党的修宪构想

自第一届安倍内阁以来,以安倍为首的修宪派积极推动修宪,主要体现在以下两种修宪构想上。

1. 以大幅删减、修改宪法第九条为中心的直接修宪构想。在第一届安倍内阁时期,安倍主张直接修改宪法第九条。2006年10月31日,安倍公开宣称“宪法第九条是与时代不符的典型条款,应当基于保卫日本与做出国际贡献的观点进行修正”。但是,自民党在翌年的参议院选举中惨败,由于自民党存在首相为选举失利引咎辞职的传统,安倍以身体原因为由辞职。尽管安倍下台,但他并未放弃直接修改宪法第九条的想法。2012年4月27日,自民党公布了宪法修正草案,该草案的核心是围绕宪法第九条进行大幅修改,不仅在第九条第一款中加入“自卫权”字样,同时在第二款中明确要拥有“以内阁总理为最高指挥官的国防军”,并另增第三款。但是,当时自民党尚处于在野状态,且该草案对宪法第九条的改动幅度过大,因此该草案一出虽令日本国内修宪呼声再度高涨,但最终未能成行。

2. 以修改宪法第九十六条为中心的迂回修宪构想。2012年12月16日,安倍领导自民党再度执政后,为降低修宪难度同时试图赢得舆论支持,转而以修改宪法第九十六条为目标。和平宪法第九十六条规定,宪法的修改须得到众参两院2/3以上议员赞成方可提出修宪案,其次还须获得国民半数以上赞成。2013年2月26日,安倍在参议院预算委员会上强调,“即便国民中的六七成赞成修宪,只要1/3以上的国会议员表示反对就能阻止修宪,这种情况不正常”,提议将启动修宪的门槛从众参两院2/3以上赞成修改为1/2。同时,为获得国民半数以上支持,安倍内阁又相继对《公职选举法》和《国民投票法》进行修改。2014年,日本国会通过了修改后的《国民投票法》,将拥有投票权的主体年龄自20岁下调至18岁,但这与当时《公职选举法》及民法中对成年人年龄为20岁的条文相冲突。为了解决这一问题,2015年6月19日,日本国会又通过了《公职选举法》(修正案),将选举权年龄下调至18岁,从而得以扩大国民投票的主体范围。但是,受公明党反对修改宪法第九十六条的影响,加之当时美国也认为安倍修改宪法第九十六条的做法存在问题,因此之后安倍内阁又放弃了这一目标,修宪再度受挫。

直接修宪及迂回修宪两种修宪构想,共同构成了“加宪”的路径来源。事实上,直接修宪是日本修宪的基础内涵及最终目标,而迂回修宪则是实现直接修宪的具体方式和阶段性目标。安倍自始至终将修宪作为自己的政治抱负,而现任首相岸田文雄也公开宣称要继承安倍首相的修宪意志。随着新一届参议院选举结束,日本的党派格局呈现出对推动“加宪”有利的态势。

(二)第26届参议院选举后党派格局的变化

首先,自民党单独控制参议院过半数议席。在本届参议院选举中,自民党获得63个席位。继2016年的第24届参议院选举之后,自民党再度得以单独控制参议院过半数议席,且与被称为赢得“历史性胜利”的2013年参议院选举相比,所获改选议席数仅相差2席。在此次参议院选举前,岸田内阁对预期选举结果持审慎态度,将目标定为自公执政联盟合计获得55席,继续保持参议院过半数席位。但是,结果远超预期,单独掌握参议院过半数席位为岸田内阁推动修宪进程奠定了政治基础。

其次,修宪派政党再度掌控参议院2/3议席。所谓修宪派政党,一般指代自民党、日本维新会、公明党及国民民主党四个党派。在本次参议院选举前,修宪派非改选议席共84席,其中自民党56席、公明党14席、日本维新会9席、国民民主党5席。参议院选举后,修宪派政党共获得93个改选议席(自民党63席、公明党13席、日本维新会12席、国民民主党5席),加上非改选议席,议席总数为177席,超过参议院2/3议席,迈过了启动修宪程序的门槛。

最后,护宪派政党未能合作加之同情票流入自民党致使护宪派惨败。在本届参议院选举中,立宪民主党、日本共产党、社民党等护宪派政党未能在选区推举统一候选人,尤其在最为关键的32个“一人区”力量相互抵消。此外,受前首相安倍遇刺所影响,大量同情票流入自民党,这更令护宪派政党的选票锐减。在本届参议院选举后,立宪民主党获17席,日本共产党获4席,社民党仅获1个席位。与改选前相比,立宪民主党与日本共产党在参议院分别减少6席和2席,社民党不增不减,勉强保住国政政党的资格。

综上所述,目前修宪派在参议院已占据2/3以上席位,加之在2021年的众议院选举中修宪派同样获得2/3以上席位,修宪派已迈过启动修宪程序的门槛。自民党在立党之初就将“自主立宪”作为目标,在国会内部修宪派已基本成势的情况下,有必要分析自民党力推“加宪”背后的动因逻辑。

二、“加宪”背后的动因逻辑

尽管自民党已提出了多种修宪构想,但这些构想背后都存在大同小异的现实逻辑,“加宪”亦不例外,其主要是出于安全与政权存续的需要。在安全层面,基于深化日美同盟的现实需要,日本希望推动防卫政策的修改,但却受到专守防卫原则的限制,“加宪”可解决这一困境,为进一步建设防卫力量与深化日美同盟奠定法理基础。而在政权存续层面,推动“加宪”可维持长期政权的存续,并从侧面为防卫政策的持续提供助力。

(一)调整防卫政策,深化日美同盟

国际体系变动为调整日本防卫政策提供外部动力。从战略调整的角度看,国际体系的变化给日本的战略调整带来了压力与动力,但同时亦不能否定国家的内部要素对外交政策行为的影响。在日本外交中,毫无疑问日美同盟是其对外政策的基轴,而日美同盟的基石首先是军事同盟。随着美国“印太战略”由虚向实,美国需要日本承担同盟责任,以降低军费开支和风险,同时主导国际社会规则的制定与实施。为此,美国对日本修宪持实用主义态度,支持日本修改宪法及行使集体自卫权的立场。美国的战略需求为日本调整防卫政策提供了外部的动力,但是又面临着现实的困境。

调整防卫政策与专守防卫原则相冲突。在日本当前的防卫政策框架中,专守防卫原则是最重要的组成部分。自卫队的法理依据并非直接来自于宪法,而是来自日本政府的宪法解释。日本政府认为,宪法第九条并未否定日本作为主权国家所固有的自卫权,自卫队以专守防卫为基本方针得以成立,因此与宪法第九条第二款并不冲突。在专守防卫原则的限制下,日本只能保持以自卫为目的、必要最小限度范围内的防卫力量。在日本,长期以来存在着围绕自卫队合宪与违宪的论争。日本多数宪法学者认为,自卫队与宪法制定之初的理念相悖,有关自卫权的定义没有将国际法纳入在内,存在滥用与误用的情况。除了在法理上遭到多数宪法学者的反对与批驳外,日本法院曾接到多起有关自卫队违宪的诉讼,因而自卫队在现实中尚处于地位模糊的状态。日本最高法院曾在“砂川”判决中就自卫队的违宪性做出过判决,但是,这不仅没有为自卫队合宪与否画上句号,反而令论争更为激化并延续至今。

“加宪”可终结理念冲突并推动防卫政策的调整。在自卫队合宪存在争议的前提下,日本与美国通过缔结《新日美安保条约》保持军事同盟,这与专守防卫原则相背离,并与和平宪法的理念相排斥。此外,由于自卫队的法理来源是日本政府的宪法解释,其法律效力受到质疑,因此日本亟需为自卫队“正名”,“加宪”正是在这样的背景下得以提出。如果“加宪”得以付诸实践,宪法便成为自卫队的法理来源,不仅可终结围绕自卫队合宪与否的争议,还可理顺《新日美安保条约》与和平宪法之间的矛盾关系,使自卫队的行动得以突破专守防卫原则。自第二届安倍内阁以来,日本已不断突破专守防卫原则的底线。2014年7月1日,安倍内阁以内阁决议的形式改变自1972年以来的宪法解释,部分解禁集体自卫权,这是对专守防卫原则的一次重大挑战。之后,日本政府又相继颁布《自卫队法》《联合国维和行动(PKO)合作法》《周边事态法》等在内的新安保法案,从而为防卫政策的调整铺平道路。

防卫政策的调整为深化日美同盟提供政策与理念上的保障。2015年4月,日美发布了新《日美防卫合作指针》,这是自部分解禁集体自卫权以后日美同盟关系的重大调整,日美同盟开始初具全球性质。为此,日本不断推动防卫理念与作战方式层面的调整。2018年12月18日,日本通过了《2019年后的防卫计划大纲》,并首次以官方文件的形式提出构建“多维度联合防卫力”。所谓“多维度联合防卫力”,其重点在于“多维度防卫”和“联合防卫”。“多维度防卫”的重点在于有机融合包括太空、网络、电磁波等各领域在内的作战能力,使之相互补充并提升整体作战能力;而“联合防卫”除涵盖从平时到“有事”等各阶段保持可持续的防卫能力外,还强调包括与美军展开横向维度的联合防卫。为适应“多维度联合防卫力”建设的需要,日本自2020年起相继在自卫队内设立太空作战队与网络作战队,同时初步建立起一支“太空作战群”,并多次与美国就太空安全合作展开对话,以便更好地将日美同盟的合作范围扩大至太空安全领域。

(二)维系长期政权

日本政权更迭与维系的背后存在着多重原因。回顾战后日本政治史,自民党政权稳定的同时往往伴随着首相执政稳定,并较易出现长期内阁,反之则不然。首相执政是否稳定与派阀抗争的激烈程度有很强的相关性,而提出“加宪”口号符合抑制派阀抗争的内在需要,以便维系一届内阁长期执政,从而配合深化日美同盟的步伐。

推动“加宪”可维系长期政权。自民党内派阀抗争的激烈程度,对岸田内阁的存续乃至长期执政具有重要影响。自民党自立党伊始就号召“自主立宪”并将修宪作为重要目标,因此现任首相是否推动修宪关系自民党的路线走向,同时直接影响派阀抗争。目前,自民党内共有六大派阀,以前首相安倍为首的“清和政策研究会”(安倍派)是“加宪”的主要推手,同时是自民党内第一大派阀,而岸田所在的“宏池会”位列自民党第四大派阀。作为并非主要派阀出身的首相,岸田在表面上推动关于“加宪”的讨论,从而抑制党内派阀抗争、力争实现举党一致内阁显得尤为必要。

此外,维系长期政权又可保证防卫政策的持续推进。在自民党保持执政党地位的前提下,根据自民党的现行党则,党总裁任期为3年,最多可连任三届,加之自民党历来由总裁出任首相,因此首相理论上最长可连续执政9年。虽然在前任党首任期届满之前辞职的情况下,继任者只能继承前任的剩余任期,但由于岸田首相于2021年9月的党总裁选举中获胜后才首次出任首相,因此并不受此限制。在施政过程中,包括第二次安倍内阁在内,自民党历史上长期执政的内阁都体现出防卫政策的阶段性与延续性。除首相对防卫政策的一贯延续外,自民党也在推动延长党内重要干部的任期。2022年3月13日,自民党通过了修改后的党则,将干事长、政调会长等在内的“党七役”及副总裁任期由1届1年调整为1届3年,以便更好地在党内实现防卫政策的延续,进而避免出现政策层面的重大倒退。

安全和政策延续是历届自民党政权施政的两大主要考量,而作为相对阻力较小的修宪构想,“加宪”如能在国会内讨论通过,则无疑会极大的释放日本当前的防卫张力,同时这一“政绩”亦可推动岸田内阁长期存续。但就现实情况而言,自民党推动“加宪”尚面临诸多困难。

三、当前推动“加宪”的相关限制

修宪派虽已在众参两院迈过启动修宪程序的门槛,但是否立刻将“加宪”付之于实践须考虑是否存在会再次导致修宪受挫甚至引发政权交替的可能性,这主要基于:(1)修宪派内部存在分歧;(2)护宪势力的反对;(3)国民支持率不足。克服上述问题恰恰是“加宪”由理念到实践的必经之路,有必要加以分析。

(一)修宪派内部存在分歧

首先,自民党内部存在反对意见。虽然安倍派作为自民党第一大派阀是自民党内推动修宪的主力,但自民党内重要人物并非都持同一立场。2022年8月20日,前自民党干事长古贺诚在福冈县做演讲时表示,“不能放任(修改)宪法第九条”,对修宪持反对立场。古贺诚作为前任宏池会会长,其父亲在太平洋战争中战死于菲律宾,出于对战争的惨痛记忆,他一直反对修宪。宏池会具有护宪的一贯立场,身为现任会长的岸田亦不例外。2015年10月5日,时任外相的岸田文雄曾在宏池会内部会议上称,“我不考虑修改宪法第九条,这也应该是我们的立场”,但由于这一发言触及时任首相安倍的底线,因而他又旋即撤回了这一言论。虽然岸田关于修宪的言论随着政治形势发生变动,但自民党内部尤其是宏池会围绕修宪存在分歧是不争的事实,这从客观上对修宪派产生牵制。

其次,自民党与其他修宪三党意见并不一致。自民党的执政盟友公明党在修宪态度上经历过较大的转变,虽曾在解禁集体自卫权问题上投过赞成票,但由于在党内外都引起过较大争议,因而目前对修宪持十分谨慎的态度。2022年6月18日,公明党山口代表在参议院选举前的九党党首会议上表示,“自卫队…并非不写入宪法就无法发挥作用”。8月15日,他在街头演说时再次强调,“日本在应对周边安全环境的同时……必须遵守基于宪法第九条的专守防卫理念”。除山口代表外,公明党其他主要干部也对修宪持谨慎态度,虽然山口代表即将因任期原因离任,但是公明党在修宪上的谨慎立场在短期内难以发生改变。除公明党外,国民民主党的修宪立场也相对谨慎,要求明确自卫权行使的范围。相对而言,日本维新会与自民党的立场接近,同样主张“加宪”。但是,日本维新会的目标是成为在野第一大党,并且强调与自民党的差异以寻求选民的支持,因此自民党同样难以与其进行协调进程。

(二)护宪势力的反对

日本护宪势力主要包括两部分,分别为持护宪或反修宪传统的在野党和持自卫队违宪论等观点在内的护宪派知识分子群体,前者主要在政党政治层面护宪,后者则更多地以撰写论文、组织演讲会等形式表达自己的护宪立场。

第一,立宪民主党、日本共产党、社民党等党派抵制修宪。日本共产党与社民党一以贯之对修宪尤其是“加宪”持反对立场,而立宪民主党作为在野第一大党一直以立宪主义作为纲领,认为修宪的结果会令日本国民的自由及私权进一步遭到限制,这有违立宪主义的基本立场,明确对修宪表示反对。在这一背景下,自民党如果撇开上述在野党在国会强行提交修宪案,则存在引发对内阁通过不信任案的风险。

第二,护宪派知识分子的护宪运动与在野党相辅相成。自20世纪50年代中期开始,日本护宪派知识分子就开展护宪运动。在安倍第二届内阁时期,“96条会”“立宪民主会”等团体围绕“解释修宪”“安保法案”进行了积极斗争且取得了一定的成效,并集中体现在推动在野党合作和引起国民重视这两个方面。2022年5月3日,在宪法纪念日当天,日本护宪派团体联合包括日本共产党在内的在野党召开了大规模集会,呼吁“反对修改宪法第九条,避免将日本引入军事对抗的歧途”。在护宪派知识分子的连年呼吁下,日本国民一定程度上意识到修宪行为的危险性,并间接影响到自民党政权的支持率。

(三)国民支持率不足

评判自民党政权的施政效果,舆论调查结果是一项重要指标。2022年7月18日,《朝日新闻》的舆论调查显示,赞成与不赞成“加宪”的比例分别为51%和33%。这一结果看似表明日本国民更倾向于支持“加宪”,但一是由于自卫队在日本国内受到多数国民支持,二是左翼的《朝日新闻》《每日新闻》等媒体由反对修宪转为支持对宪法进行讨论,加之参议院选举前围绕“加宪”的社会氛围渲染,无疑会影响日本国民对是否应当推动“加宪”的判断。但相较于“加宪”,经济才是日本国民最为关心的事项。

2022年8月10-11日,在岸田文雄改组内阁后,《读卖新闻》《朝日新闻》《日经新闻》《产经新闻》及共同通信社等分别就内阁支持率实施舆论调查。从结果来看,较之于改组前,日本国民对岸田内阁改组后的支持率呈下降态势。进入9月,应对物价上涨和新冠疫情蔓延成为岸田内阁的当务之急,加之“统一教会”的负面影响及前首相安倍的国葬所产生的舆情分化等问题影响,岸田内阁的支持率进一步下降。9月10-11日,《朝日新闻》围绕岸田内阁的支持率再次实施舆论调查,支持率仅为41%,为历史最低,而不支持率上升至47%,首次实现逆转。

综上所述,自公执政联盟内部对“加宪”态度并不一致,其他修宪政党也有各自的政治考量,自民党难以统一修宪派党的意见与步伐。此外,护宪派政党与知识分子坚决反对“加宪”,在前者影响下,加之当前严重的经济问题,日本国民对岸田内阁的支持率并不理想,这些都对岸田内阁今后推动“加宪”产生阻力。

结语

“加宪”构想的提出是自安倍第二届内阁以来日本修宪派历经直接修宪与迂回修宪失利的现阶段产物,同时也是日本修宪派当前认为最为可行的修宪方案。通过提出充实教育等“烟雾弹”方案,日本国民对修宪的敏感程度已进一步下降,而通过新闻媒体围绕宪法展开广泛的讨论,客观上为修宪派推动“加宪”构建出更为有利的舆论环境、社会氛围及国民在情感上的认同,增加了日本国民对“加宪”方案盲从的可能性。

当然,在日本物价高涨、经济民生问题显得尤为紧迫的背景下,修宪派在国会内推动“加宪”尚未迎来最佳“窗口期”。由于前首相安倍遇刺去世,力主修宪的安倍派尚处于群龙无首的状态,且暂无一人有能力团结安倍派中的修宪力量将“加宪”付诸议程。对于岸田首相而言,联合以麻生太郎与茂木敏充为首的麻生派、茂木派,通过与两大派阀的协调增强对政权的主控权,同时通过缓和通货膨胀以挽救较低的内阁支持率是当务之急,将有较大可能推动在国会范围内围绕宪法的讨论,而非短期内冒险真正推动“加宪”进程。即便如此,随着日本政府即将修订包括《国家安全保障战略》在内的防卫三文件,日本将在防卫力量的建设及防卫理念的更新上进一步做到适应“加宪”的需要,以期为日后真正推动“加宪”做好前期保障。

尽管“加宪”尚未得以实现,但是可从围绕“加宪”构想的提出过程与讨论中得到多方面的启示。第一,日本修宪派巧于在提案的设计上避重就轻,以期谋求实现阶段性的突破。第二,日本决定通过以限制国民私权以换取政府及自卫队权力扩张的方式,不仅侧面折射出修宪派与日本国民之间存在利益“温差”,同时这也是日本政治右倾化的外在表现。第三,美国支持日本修宪派关于集体自卫权及“加宪”的主张,不仅反映其在推动印太战略实施上的现实需求,而且表明其为当下的安全利益不惜牺牲反法西斯阵营所艰苦维系的宝贵遗产。第四,日本修宪派的“加宪”主张并未同包括中国在内的二战受害国沟通,这进一步反映出日本图谋突破战后秩序的张力。对于日本木已成舟般的“加宪”态势,中国应当紧密关注日本“加宪”动向,同时致力于同日本及美国扩大安全对话,从而推进周边关系的和谐发展。

本文注释、参考文献略

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