朱云汉:台湾的民主答卷及其缺陷

选择字号:   本文共阅读 4385 次 更新时间:2023-03-01 13:52

进入专题: 民主  

朱云汉 (进入专栏)  

编者按:2012年7月26日,春秋研究院召开“台湾民主:分析、评估与展望”研讨会,朱云汉、张维为、寒竹等与会专家在中华民族现代化的大背景下,深入探讨台湾民主的现状与未来。观察者网将陆续发表本次研讨会的内容,期望能激发学界与思想界的深层思考。朱云汉先生是台湾“中研院”政治学研究所筹备处特聘研究员、台湾大学政治系教授,并兼任蒋经国国际学术基金会执行长。他也是台湾最具国际声望之政治学者之一,著有《民主化与经济冲突》、《从国际关系理论看中国崛起》等学术著作。


台湾民主交出的答卷


自从上世纪90年代以来,在海内外有一个很流行的说法,认为台湾的民主是中华民族现代化的一个试验场。这种看法是其道理的,当然除了台湾之外,香港也可以说是特殊历史造成的偶然试点,但香港的普选还留在议程中。因此在中华民族的现代化大考中,台湾是最早交出民主答卷的。以中华民族的现代化为参照,无疑可以更客观地评判台湾的这份民主答卷。


首先就世界范围来看,从20世纪70年代开始,截止到90年代,世界许多国家和地区发生了民主转型,而这些国家都不属于传统的西方世界,由此引出了亨廷顿的“第三波”民主浪潮的概念。台湾民主转型也发生在这一时期,相比于其他经历“第三波”的国家或地区,总体上还是比较成功的,甚至可以说是相当突出的。


台湾是从支配型的一党威权统治转变成多党制的。在许多国家的转型中,都是支配型一党威权统治崩解,然后再重新建构起新的民主体制。而在台湾的转型中,国民党相对来说扮演了相当主导性的角色。转型发生时,国民党的被动性当然无法否认,但主动性也比较突出。因此,转型对国民党自身,对政治、经济、社会秩序的冲击和干扰相对较低。


在2000年和2008年,台湾成功地用普选解决了政府机构的控制权问题。其间经过了两次和平的政党轮替,可以说是一个里程碑。台湾的各种政府机构,包括官僚、司法、军队、情治系统,都可以适应政党轮替并保持正常运转。


迄今为止,台湾已经确立了民主的游戏规则。对民主的游戏规则,政治精英是否诚心诚意信仰,当然值得讨论。但至少他们在行为的规则和公开的态度,已经建立了很高的共识,基本上都会接受这套游戏规则,而不敢公开去违背。


台湾民主化以后,社会力量对政府机构的制约十分明显;在政治运作中,民意和民意代表的作用,一直很大;由于民主化的竞争,公共服务正向人性化的方向演进;此外,台湾在民主化完成以后,人权保障相对比较充分。如果有大陆访客去台湾,在拜访名山胜迹、名人故居之外,更值得去的地方是台湾基层的区公所,第一线的公务人员的应对态度和作业流程,可以提供观察台湾民主的贴近体验。


上述客观的评价标准,可以佐证台湾民主转型取得了一定进展。但在另一个层面,主观的感受也很重要。在今天的台湾,如果去问民众对目前民主体制的观感,会发现一般民众的满意度不是很高,甚至低于民主转型不充分的泰国、菲律宾等。这说明,在民主的理想和实际体验之间,台湾的民众遭遇了不小的落差。


台湾民众感受比较深切的是经济发展的减缓。台湾在80年代末期启动政治开放,90年代加速民主化,但到90年代后期,经济发展动力明显减弱。民主转型和经济放缓之间有没有必然关系?引起了许多争论。有一些观点认为,台湾经济已经进入较高阶段,面临结构调整瓶颈,增速自然会有所减缓。但难以否认的是,民主转型和经济放缓两者是同时出现的,与民主化以前相比,台湾目前的经济形势出现了明显倒退。在此同时,台湾社会的贫富差距也在扩大,而在民主化之前,台湾在确保社会公平上一直卓有成效。


在民主转型的过程中,人们常对民主寄予非常美好的期望,期望民主会让明天变得更好,认为政治开放、市场自由、经济繁荣、社会公平都可以一起实现。但显而易见,台湾民主化之后,民众的真实感受并非如此。


由于政党冲突和选举策略,政治的道德威信也在下降。在台湾民众心目中,对政治领导人的声望和角色原本都有所期望,但今天这些都消失了,政府现在很难获得信任和支持,也难以有实际作为。


今天的台湾民主体制,要领导社会回应其所面临的挑战,目前看来有一定难度。上世纪70年代以后,台湾、韩国等地的发展型政府推动了当地的现代化,创造了“东亚四小龙”的奇迹。但台湾民主转型之后,政府在制定长远规划,推动经济、社会发展上,能力显然是减弱了。而在很多重大问题上,台湾又面临挑战。台湾的产业遭遇升级瓶颈,且面临被韩国和中国大陆超越的危险;台湾的人口结构正步日本的后尘,人口停止增长,趋于老龄化。因此可以预见,将来台湾在社会公共政策上会面临重大挑战。台湾的公共财政收入缩水,面临赤字压力,又难以恢复比较健全的财政结构。从这一角度来看,台湾的民众会对民主期望抱有许多期望,但现实距离这种期望还有相当的落差,这意味着台湾的民主尚需补课。



台湾民主尚需补课


从人类的政治发展史来看,“第三波”浪潮是离我们最近的世界性政治事件。期间,几十个历史、文化传统不同的国家、地区建立了民主体制,体制转型一般都在很短的时间内完成。从政治学家的角度看,在“第三波”中建立起来的新兴民主国家,在民主体制上普遍存在一些制度性瓶颈。其中有些问题源自转型时期的制度设计,有些则是发达民主国家同样存在,而在新兴民主国家更难以克服的。就台湾目前的民主体制而言,有几个问题值得关注,这不仅会影响到体制的治理能力,长期来看还关乎体制的合法性。


在制度设计上,台湾的宪政体制有一些先天的缺陷。台湾沿用了1947年制定的《中华民国宪法》,在转型过程中,台湾对《中华民国宪法》加以修订,并用这部法律指导了台湾的宪政体制。但是,当时的台湾领导人在修订法律时,纠结于许多急就章的政治妥协或盘算,而未考虑长期的制度后果。这导致台湾的宪政体制运作时遭遇不少问题,现在要调整也很难。


在政治体制上,台湾实行“半总统制”,这表面上和法兰西第五共和国类似,但又不是完全比照法国的设计。在实际运作中,行政部门和立法部门容易发生冲突,引发政治对抗和僵局。在陈水扁执政的八年中,民进党掌握了行政部门,而国民党占据了立法部门,互相之间爆发剧烈对抗,付出了很高的政治代价。


在“半总统制”下,台湾的领导人是直选产生的,其身份既是政治元首,又是政府首脑。在直选的“总统”之外,政府事务由内阁即行政院负责。在法律上,行政院长的权力很大,但事实上,却是依附于“总统”的。由于很多阁员都由“总统”选定,阁揆很难统筹内阁。“总统”自己不主持内阁会议,却可以在幕后遥控,将行政院长架空。而在体制中,行政院长表面上又是政府负责人。因此,政府内部常发生权责分配和协调的问题。


在权力制衡方面,台湾的体制过度倾向于扩大立法部门的制衡权力。台湾的行政部门要制衡立法部门,在目前的体制中很困难的。而在许多发达民主国家,政府在很大程度上能主导立法。比如法国宪法就规定政府提案在程序上有优先权,同时政府还有许多否决的权利。而在台湾,立法部门是自我主导的,所以最后权力制衡体系会失去平衡,演变成立法部门和行政部门之间的僵局。政府部长总是要担心法案被立法部门否决,预算方案被删改。而立法部门,又往往是特殊利益集团容易渗透的温床。这样体制就出现了很多问题,公共利益难以得到保障。


上述制度问题落于实际的政治过程中,就导致了严重的内部耗损,或者说过高的交易成本。政治过程要形成决策,要付出的协调、沟通成本,还要去应付扯后腿的力量,其间的消耗是相当大的。在发达民主国家,两党制之所以能比较顺利的运作,是由于两党都有比较强大的中间力量,可以展开跨党合作与妥协,避免了极端的对立。比如在美国,南方比较保守的民主党议员和北方比较自由的共和党议员,一直有合作的传统。但是在台湾的两党制中,民进党或国民党,只要成了在野的反对党,就把自己的角色定位成扯后腿、给政府捣蛋。因为扯后腿越成功,政府政策无法推行,在野党就有执政的机会。同时,台湾内部又有蓝绿两大阵营的冲突,这种冲突可以上升到“国家”认同。任何一个阵营都认为自己为反对而反对是合理的,因为背后还有更大的“国家”认同在支撑。所以对任何一方来说,只要为了达到目的,很多政治手段都可以列入考虑。


在这样的大氛围下,作为政府中坚的常任文官也受到波及,无力专注于本职工作。台湾经过了两次政党轮替,而国民党和民进党对台湾未来的发展目标,都有非常不同的设想,尤其是在两岸关系上。由于政党轮替,政府政策取向可能会大幅逆转,对常任文官来说就比较被动,只能趋向于明哲保身。而在此之前,每个政府部门都会推出长期规划,规划由常任文官制定,最后由政务官定案。但在当下,不论什么事情,常任文官都宁愿消极坐视,因为不知道将来的政策方向,凡事都等上级发号施令。因此整个政府体制,不论是分析问题、找寻方案,还是推动具体政策,其能力都在下降。


进入 朱云汉 的专栏     进入专题: 民主  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 台湾研究专题
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/141102.html
文章来源:本文转自观察者网,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统