2022年11月12日，2022-2023学年第2期北大国发院“国家发展系列讲座”举办，本文根据北大国发院及南南学院实践教授、南南学院全球伙伴关系主任周咏梅教授的讲座整理。

　　 2012年，我在印度已经生活4年半，要去华盛顿的一家智库做主任。这家智库名为“FCV”，即“脆弱性”“冲突”“暴力”三个词的英文缩写。我记得我爸问过我：“什么叫‘脆弱性’？”这个词确实不太好解释。我想了想说，这些国家有很多不是在打仗，就是刚打完仗，或是又快打仗了。我就这样比较浅显地跟我爸解释了这个词，虽然解释得不是特别准确，但也描述了“FCV”这个概念里部分国家的状况。

　　 脆弱性国家是世行研究发展问题时遇到的最大硬壳。因为一个国家政治稳定，比如像中国这样，就可能形成良好的投资环境，最后促进经济增长。甚至可以说，有稳定政治环境的国家，只要营商环境不是太差，一般都可以实现增长，最后国家就可以慢慢摆脱贫困。FCV国家却恰好相反，不但没有发展，有的还在倒退。我们称之为“暴力陷阱”。

　　 世行在促进世界发展时有两大目标：一是消除全世界最极端贫困问题。世行将“最极端贫困”定义为人均日收入不足2美元，即月收入约400多元人民币。这是一个特别低的收入标准。二是各国40%收入底层人口的收入增速要赶上60%收入顶层部分人口的收入增速，共享经济增长。

　　 随着现实工作深入，我们发现这些脆弱性国家的贫穷问题好像永远都解决不了。最初，我们还没用“脆弱性国家”这个词，只是把这些国家称为“压力下的低收入国家”。当时，我们也不是特别明白他们与其他贫穷国家有哪些不同，世行又应该怎样去更好的帮助他们。在这样的背景下，世行成立了FCV智库，2012年我就从印度回到世行去负责这一智库的工作。

　　 脆弱性国家有哪些关键特征？

　　 每个脆弱性国家表现出的暴力形式都各不相同，所谓“各家有本难念的经”，于是也无法用一个定义去总结所有这类国家。

　　 他们中有些国家的暴力形式表现为争夺最高的国家权力，因为没有一个政党或者领袖能够被该国的大多数民众所认同，比如阿富汗、伊拉克。

　　 有些国家是因为民众要通过游行甚至革命推翻现行制度，比如冷战后的东欧国家、前苏联和中东国家。

　　 还有很多国家是本身拥有丰富的自然资源，但是政府在对资源的管理中充斥着腐败，比如尼日利亚。我以前在尼日利亚工作时就发现，95%的尼日利亚人特别穷，但是剩下5%的尼日利亚人又过得非常好，这个国家的绝大部分财富都集中在极少数人的手上。全世界这样的情况也很普遍。资源丰富的国家，不管是石油生产国还是矿产国，大多数都不能公平地将资源转成民众可以共享的财富。

　　 还有些国家存在种族排斥和宗教矛盾，像印度。我以前在印度生活的时候，这些问题还没那么严重。在穆德政府的领导下，印度教和伊斯兰教之间的矛盾加大，而作为领袖的穆德在其中扮演了加速分裂的角色。

　　 再比如巴尔干和刚果民主共和国，他们的暴力形式不光局限于国内，还影响到周边邻国。

　　 还有很多国际毒品贩运组织和发起跨国意识形态运动的基地组织，他们的网络遍布全世界。

　　 有些国家是政治和犯罪网络的变异、混合，比如阿富汗、哥伦比亚、中非洲和西非国家，这些跨国网络严重冲击着国内的社会秩序。

　　 除此之外，脆弱性国家还有一个显著特征，即暴力形式常常是循环出现。数据显示，在2000年发生的内战中，有90%都发生在过去30年内发生过内战的国家。在一个国家结束战乱的初期，联合国、世行等多边组织都会实施援助，帮当地恢复经济发展、建设基础设施以及发展教育，但是这些组织的资金投入在战后和平几年后减少，于是这些战后本来似乎充满发展机遇的国家，通常会在5年后又重新回到战乱状态。数据统计，像这样战后5年内重蹈覆辙的国家比例高达50%。只要问题没有得到根治，任何冲击都可能使他们重返暴力陷阱。

　　 脆弱性国家有哪些重大挑战？

　　 2030年前，消除全球贫困是联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）之一，该目标的一个重要内容就是解决所有人的温饱问题，但是脆弱性国家的发展问题，一直导致联合国可持续发展目标进展滞后。

　　 2011年，世行的《世界发展报告》聚焦FCV问题。报告基于现实中暴力冲突的风险高低，将不同国家用不同颜色来分级标识，如“蓝色”国家是没有或者极少有暴力冲突的国家，这些国家消除贫困的速度就非常快，中国是其中之一，现在中国对全世界减贫的贡献也最大。“黄色”国家是存在少量暴力冲突的国家，“红色”国家是指经常存在大量暴力冲突的国家。

　　 “红色”国家最让人头疼。从上世纪80年代到2005年，“红色”国家几乎停止发展。世行作为国际发展组织，要搞清楚“红色”国家的问题所在，并研究怎么把资源投进去，怎么帮助他们减贫，同时重建制度，最终从根源上消除贫困。

　　 还有一个趋势不容乐观，就是近十年来全世界的暴力冲突都在急剧增加。暴力冲突通常发生在非政府组织之间，这些组织为了抢夺资源或政权而发生冲突。近年来，非政府组织间的暴露冲突的确越来越多，甚至在“蓝色”国家也有发生。对世行来说，这个问题很难处理，因为冲突双方都是非政府组织，而世行通常是直接与政府对话，这些组织的问题自然棘手。

　　 此外，有大量暴力冲突的国家在各种评价指标上都表现得非常差。世行原设定在2030年消除世界贫困，即全世界人均日收入高于1.9美元，但现在看来很难按时完成这个目标。目前的预测是：2030年全世界人均收入低于1.9美元的极端贫穷人口中有三分之二在FCV国家。如果世行要集中力量解决贫困问题，2030年前就应该集中力量去帮助这些国家。因为别的国家即便发展速度缓慢，但只要不断实现增长最终都可以完成减贫目标。

　　 脆弱性国家的分类应对策略

　　 怎么去定义“脆弱性国家”？不同研究组织都在做这方面有所研究，结论大同小异。

　　 先来看和平基金会（Fund for Peace）基于脆弱性指数制作的一张直观地图。这张地图以不同颜色标注不同脆弱性程度，“红色”代表脆弱性最严重的国家，“绿色”代表稳定的国家，“蓝色”和“紫色”代表可持续稳定的国家。

　　 从世界地图和对应对脆弱色度来看，非洲大陆一片红，美国是绿色，不如以前，特朗普上台后把美国的制度搞得比较脆弱。欧洲、澳大利亚和新西兰是稳定可持续发展的“蓝色”国家。

　　 还有很多政治学者认为，对国家机器或者政府的权力缺乏制约，也是国家脆弱性的表现，因为太强的国家机器也充满危险。因此，中国及一些类似的国家得到的相关分数也不高，属于“黄色”国家。从投资的角度来说，国家机器强可以使投资者相信你能做很多事情吸引投资，包括承诺保护投资安全等，但如果太强，投资者也担心你随时改变政策。

　　 再看叙利亚，那里由于长期动乱死了很多人，很多难民去到约旦和黎巴嫩，二者都是小国。我们在约旦做项目时发现，当地三分之一的人都是从叙利亚来的难民。这对约旦造成的直接影响就是社会秩序不稳定。孟加拉对待缅甸难民是选择在边境建设难民营，并且一直维持四、五年，但约旦和黎巴嫩不仅允许难民彻底入境，而且允许他们和当地居民一起生活。很多叙利亚难民有钱又有文化，他们到了约旦和黎巴嫩后会找工作，这也导致当地房价上涨。约旦还很缺水，难民涌入也造成当地水资源更加紧张。从这些角度来看，难民入境会对当地经济造成冲击，时间长了也自然会遭到接受国一些民众的排斥。有些叙利亚难民逃到希腊和德国等欧洲国家，导致欧洲出现了“反移民”趋势。

　　 非洲的埃塞俄比亚现在也特别混乱。尽管这里此前有很长一段时间实现了快速增长，但后来又发生了内战，目前已经死亡30多万人，情况很严重。此外，它和邻国的矛盾也很多。非洲很多红色区域是多个“红色”国家连在一起。因此，脆弱性问题不光是一个国家的内部问题，还可能是跨边境的多国问题。

　　 世行关于“脆弱性国家”的评价指标是由它的操作需要产生的。针对暴力冲突为主的脆弱性国家，世行首先要明白他们产生暴力冲突的原因，看看能不能帮他们解决根子上的问题；其次还要考虑去这些国家实施援助项目的有效操作模式以及保证世行工作人员的人身安全。

　　 世行给出的“脆弱性国家”指数包含两个维度：1）受暴力冲突严重影响（根据ACLED和UCDP数据）；2）体制和社会高度脆弱的国家。后者有三种体现：a) 根据世行每年对各国制度和政策环境的评估，分数低于3.0的国家；b）有联合国维和行动；c）每10万人口中有2000人是难民。

　　 在受暴力冲突严重影响的国家，我们的工作模式会不同。比如，我在阿富汗工作时，每天都是两点一线，上班坐的防弹车，车门重得都打不开。我每天基本就是从宿舍到办公室或财政部，其它地方都不能去，因为到处都有暴力危险。当时，我们在首都之外出差只允许去巴米扬省，那里算是阿富汗相对和平的地方。可以想象，世行要在阿富汗投入资金建学校、输送药物或种植粮食非常困难，因为不能到现场去推进工作。那时，我们只好请当地的工程师去拍现场照片，然后项目经理坐在屏幕前跟进项目进展。这样的工作模式在比较稳定的国家就不会存在。

　　 在体制和社会高度脆弱的国家，国际援助不会特别有效。这是2000年Craig Burnside和David Dollar的一篇著名论文的结论。世行后来就把更多的资金投入制度和政策环境更好的国家，特别是那些愿意改革、政策有进步、整体环境都较好的国家。如果一个国家的政策和制度被世行评估得分低于3，世行在分配贷款份额时会打折扣。

　　 除了对政策和制度的评估以外，脆弱性国家还有显性的表现，比如驻扎有联合国维和部队的国家说明他们自己不能维持和平，或者有相当多的难民（每10万人口里至少2000个难民）。

　　 数据显示，现在全世界有20亿人生活在FCV的环境里。这里用“环境”一词，是因为这里面有的是国家，有的是地区。如菲律宾并不是一个脆弱性国家，但它的部分岛屿是脆弱性环境。再比如印尼群岛，那里有很多很多岛屿，有个别有独立倾向，中央政府应对不同岛屿的治理也要花很多精力，包括对不同岛屿下放非对称的权力。

　　 另有数据统计，截至2022年5月，全世界有1亿难民背井离乡，而且四分之三的人在外流浪已超过5年。其中，叙利亚、阿富汗、缅甸、委内瑞拉和南苏丹的难民占到全世界难民总数的69%。难民给其他国家带来脆弱性风险，接受国如何去消化难民也是一个非常重要的问题。

　　 保持长期增长的关键是减少倒退的频率

　　 经济学家认为，从理论上说，贫穷的国家早晚可以追赶上富有的国家，因为穷国可以照搬富国的科技成果，提高生产效率，经济增长比较容易，而富有国家的增长最多只能达到2%左右。

事实却并非如此。我们观察了1965年至2010年一些国家的人均年收入与美国人均年收入比值的变化。如果“贫穷的国家早晚可以追赶上富有的国家”这个理论成立，那么，贫穷国家人均年收入与富国的比值应该呈现上升趋势。比如，某贫穷国家在1965年时的人均年收入与美国的比值为5%，(点击此处阅读下一页)