刘业进:国家租金激励与中国大学治理

选择字号:   本文共阅读 2634 次 更新时间:2007-04-19 00:35:48

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刘业进 (进入专栏)  

  

   「标题注释」本文形成于北京师范大学管理学院唐任伍教授给05级博士生开设的新制度经济学课上的讨论,本人感谢唐老师的启发和指导,但文责自负。

   「内容提要」1949年以来的国家战略及其相应的计划经济是传统大学治理模式的主要解释变量。由此建立的以行政等级激励为核心的国家租金激励模式成为公立大学的主要激励模式,这种模式的传导性影响是以官僚崇拜、权学交易为特征的依附性媚俗的扩张,从而大学精神沦丧,大学的知识创造与知识传承的使命落空。现代大学治理要求大学融资多元化,政府逐步退出大学具体的经营事务,大学实行董事会领导下的校长负责制,以确保自由、多元的大学精神的重建和存续。

  

   一、国家战略、计划经济与中国的大学

  

   今日大学改革,必须看到今日大学是怎么形成的,走过了一条什么样的道路。1949年以来,我国的大学进行了全盘性的改造和重建。“学习苏联的努力在高等教育领域最明显……国有化是第一位的。到了1952年末,大多数外国教职和行政人员离开中国,所以私人控制的学校被取消。这样为整个高等教育制度沿苏联路线调整铺平了道路。”[1]更加专业化的分工、更少的文科人才和更多的现代式理工专家、入学和毕业生使用的计划控制、教师的行政等级控制和激励成为新秩序的教育目标和实施方式。1949-1953年“院系调整”就是在国家“赶超战略”主导下的大学的重新设立、合并和重组。从长期战争中诞生的新中国政府往往容易倾向于采用战争经验治理公共事务;此外中国作为一个独立的文明形态的历史延续性也必然体现为政治形态、治理模式上的历史联结性,这种历史联结在遭遇现代性浪潮时又以某种现代表象出现——建构理性主导下的秩序重建;领导人的意识形态偏好等以上几种长期因素汇集到当时特定历史条件下表达为看似必然的苏联式赶超战略选择,以及为了实施这种战略考虑的计划经济体制。大学是实施国家赶超战略的一个组成部分。大学服从国家计划,同时政府也按照组织一切“国家单位”的方式组织大学。在这样一个建构理性和国家赶超战略主导下的高等教育制度,是什么激励那些加入到取消了利润激励的分工体系中的人们呢?

  

   二、国家租金激励

  

   当一个国家全部资源都被界定为国家所有的时候,也就造就了一个前所未有的比较彻底的“公共域”[2].在私有产权世界里,由于产权不可能完全清楚界定而出现公共域以及私人实际上拥有对公共资源的权利——“福利攫取”。“福利攫取”在一个彻底的公共域里全面放大和制度化。当市场社会中普遍存在的利润激励及其传导激励因为市场被取消而消失后,是什么取代利润激励来激励不能取消的分工合作中要素的呢?经济学家周其仁的研究表明,是作为一种替代性的制度安排——“国家租金激励”在实际社会经济生活中发挥作用。国家租金本质上都是一种国家作为暴力潜能组织所得到的合作剩余。“利润是在分权的、自发的市场合约过程中形成的,国家租金则是行政权力集中经济资源、集中经济决策的结果”。[3]

   在计划制度下,作为资源稀缺度量尺度的价格被取消或者被人为干预而扭曲,失去了其应有的作用。市场条件下的价格机制引导资源配置的一个令人惊奇的副产品是建立“仿佛理性”行为与收益正相关的收入分配——这个机制及其它的副产品因为计划制度的全面实现而不再发会作用。但是任何合作秩序都必须组织合作、分配报酬、分享剩余。在中国大学里,国家租金激励具体体现为行政等级制度和物质刺激的劳动报酬制度。

   这种制度安排的一个传导性结果就是官本位在大学里盛行,以及由此带来的其他一些不可避免的消极后果。大学校长和书记做得好,可能被提拔去做厅长、市长、部长,这就是行政等级激励;在行政等级序列里级别越高,在位的物质刺激越大。高层领导的激励模式进一步被层层模仿到大学的每一个科层。今日大学,官本位和官僚崇拜愈演愈烈,主要表现在以下几个方面:一是推崇官阶,惟官是重。因人设事,因事设位。行政等级制度泛滥,教学和科研也按照行政等级设置,无等级不显示其地位、其重要性。二是趋炎附势,惟官是奉。官员拿学位,官员当导师,学权交易。三是俯首听命,惟官是从,凡事无论大小围绕主管部门和领导请示汇报。四是行政至上,惟官是大,行政服务部门领导学术部门,颠倒生产和服务的关系。[4]

   对行政等级追逐的直接后果就是产生对权力的依附性服从,对权力依附性服从的泛滥就是依附性媚俗。几乎所有的人最后都愿意或被迫卷入到这种媚俗中。服从的等级序列中没有人能够免俗。在传统大学治理结构尚未改革的情况下,市场化改革开始了,大学治理中的国家租金激励机制穿上新的外衣。市场化改革的结果在传统激励制度安排外造就一个利润激励制度,造就一个不断扩张的产品/服务市场和要素市场。传统的激励制度安排影响了几代人的心智模式,它不会立刻被新的激励制度取代。我们相信市场化最终将导致权力的“祛魅”,但是在交替阶段,传统的依附性媚俗与市场催生出来的丰富产品/服务相结合,这种媚俗还会进一步加剧。其表现五花八门:学权交易,大学公共理性沦丧;学术造假,学术评审不公正和学术近亲繁殖;打击异己,网罗亲信,五大郎开店;惟职称是瞻,职称到手之日也是学术研究终结之时;学霸一方,官气十足,容不得批评。此外在一个短缺社会中存在的依附性媚俗面临新的丰裕社会时,还会表现一种玩世不恭的犬儒主义之风。[5]

   基于国家租金激励的一套大学治理安排能否很好地实现大学的功能?面对激烈的民族国家竞争,面对我国加入WTO 后所面对的高等教育服务市场的全球竞争,能以这样一套大学制度迎接挑战吗?现实向我们提出紧迫的改革要求。需要以大学的逻辑治理大学。那么,什么是大学的逻辑?根据大学自身的逻辑我们得出什么样的大学治理安排?

  

   三、大学的功能、组织治理特征及其制度困境

  

   从经济学角度看,大学是现代经济体系中的一个重要的分工部门,它的有效运转是整个经济系统良好运行和实现持续经济增长不可或缺的。最近不断增长的经济增长理论文献揭示了这一点。[6]人类社会采用分工来生产产品和服务的一个代价就是参与分工的人需要在一生中拿出很大一部分时间专门学习专业知识。大学就是创造知识和传承知识的分工组织,它是现代社会的一项“成本”,然而得自分工合作的收益又直接取决于大学功能的实现。

   大学有两项基本职能。第一,大学作为知识传授组织,向学生提供教育服务。高等教育服务是大学的直接产出。学生在接受高等教育服务以后进入社会又被视为大学的产品——大学的间接产品。大学出于对自身长期声誉的关切,既要考虑作为顾客的学生的要求又不能完全听凭学生需求。大学完全不顾学生一方的要求也是不行的,他们是消费你的服务的顾客。学生是大学的利益相关者之一。出于对长期声誉的关注和自身发展需要,大学也不能把服务出售给出价最高的购买者。第二,大学作为知识生产组织,和一般的商业组织也有很大的不同。大学生产出来的知识常常不能立即在市场上交易变现。但是知识创造对于一个国家的作用对于人类的进步又是十分重要的。市场常常只对不那么远期的回报有投资动机,所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大学的利益相关者之一。大学的知识生产还有一个特性,即知识通常表现为创造者个人的业绩,在学术界,每个人的个人表现和信号是比较透明的,个人的成果在外界都可以看到。这意味着大学治理要利用外部市场[7].大量的知识无法定价。原创性的知识常常还要被大众视为异端。如何评价知识创造的产品呢?最好的办法是“同行评价”,而这又要求一个规范的学术界,一个由众多有助于学术创新的学术团队组成的学术群落。知识创造还意味着不仅仅继承原有的知识,还要创造新的知识、生产新的思想。这需要创造的自由。由此,大学治理需要保证学术自由和思想自由。

   大学这种组织集结一组生产要素进行传承知识和创造知识的事务,考核大学这种组织成功与否的依据不能是利润目标。大学的相关利益者有校长/书记、教师、院长和行政人员、学生、一定区域的纳税人、捐赠者、校友。企业的决策为股东服务,那么大学的决策为谁服务?大学的决策不能单单为学生、为教授或其他任何一个利益相关者服务。大学的决策要服务于大学功能的实现。我们如何从大学功能、知识和知识生产的特征推出大学治理的特征?经济学家张维迎认为,大学作为一个非盈利性组织,是一个典型的利益相关者组织,每个人承担一些责任,但没有任何人对自己的全部行为负责。大学没有一个明确的盈利性目标,大学的决策必须在诸多利益主体之间寻求一种平衡,不走任何一个极端,不仅仅强调某一方面的利益。

作为一个没有利润目标的组织,高等学校是一种典型的利益相关者组织。学校的决策不是像企业一样服务于股东利益最大化,而是服务于相关利益者利益最大化。不是每一个相关利益者的利益诉求在学校这个组织中都得到充分的表达。在众多相关利益者中,谈判能力强的相关利益者一方或几方的利益受到强调。在市民社会比较发达、法治完备的社会中,利益相关者组织的利益各方有顺畅的渠道表达自己的利益诉求,或者有完善的代言渠道得以表达。参与各方的利益表达机制完善程度与一个良好的相关利益者组织治理结构密切相关。在今天中国的高等教育机构,参与各方的谈判力量悬殊。作为主要投资主体的政府和其代理人校长和书记作为一方,教授和其他教师作为一方,服务性行政人员作为一方,学生作为一方,这些相关利益者在当前的学校中实际如何分配着学校治理的话语权呢?是否每一方都能够作为独立的利益主体进入决策中及其执行机构的考虑范围中呢?实际情况不容乐观。知识生产和知识传承的特殊性之一在于从事这个行业的作为分工组织的高等教育机构本身必然是人力资本密集型“企业”,而个人总是其人力资源天然的实际所有者和控制者,对于人力资本产权的界定、承认和保护具有特别重要的意义。自由运用教师的人力资本并使其产权得到保护是利用“每一个个人对其他人的信息优势以及在一切方向上探索生产性创新”[8]必不可少的。但是,目前的学术评审制度、课题申报制度、教职筛选和晋升制度与上述目标还有很大的距离。同行评议的外部市场还没有很好地制度化。同时,也没有一个自由办刊从而自然形成一个客观公正的学术评价市场;科学研究经费来源渠道的国家垄断局面使得渠道单一化,政府介入过多导致评审机构非学术化倾向;教职筛选和晋升也有赖于一个完善的外部市场的形成和存在,而我们目前还有很强的内部评价倾向。这是就教师一方而言的。作为我国高等学校的实际经营管理者的校长和书记,他们的选拔、激励与约束等制度安排是否有利于我们讨论过的高等学校的目标实现?由于当前政府仍然是我国高等教育的主要投资主体,通过民间投资、捐赠、学费所筹资金占很小的比例。2001年,我国教育经费的国家财政性教育经费,社会团体和公民个人办学经费,社会捐、集资办学经费,事业收入和其他教育经费的构成是65.92∶2.76∶2.43∶24.96∶3.93,[9]这就从经济来源上决定了教育管理从宏观决策到微观经营事务的国家主导。中国的高等学校实际上有不同的行政级别,部级、副部级、厅级……,校长/书记的任命和选拔权由党的组织部门或行业主管部门行使。从初始委托人(全体人民)到作为代理人的党的各级组织部门,再到作为代理人的校长/书记,经过一个漫长的委托——代理链。实际上这个委托代理链自建立起的那一天,人民作为初始委托人并不能像一个自然人一样谈判和监督。各级代理人是否努力实现委托人的利益实际上依赖的不是初始委托人的监督和行使“退出”权的威胁,而是来自民族—国家间的竞争压力和潜在统治者的威胁导致的“自觉”努力(采取行动实现委托人的利益)。激励校长和书记的国家租金(行政等级和相应的物质报酬)容易使他们把学校的管理当成手段而不是价值本身,(点击此处阅读下一页)

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