蒋小红:欧盟法的域外适用:价值目标、生成路径和自我限制

选择字号:   本文共阅读 228 次 更新时间:2022-12-06 20:08:02

进入专题: 欧盟法   欧洲联盟条约   域外适用   域外管辖   属地原则   属人原则  

蒋小红  

  

   摘要:近年来,欧盟在越来越多的领域不断扩展欧盟法域外适用范围。欧盟法域外适用不局限于维护欧盟内部利益这一目标,还借助单边立法域外适用的工具实现其外交政策目标,具有显著的国际定位的特征。根据国际法,欧盟域外适用欧盟法,一方面要符合立法管辖权上的合法性要求以证明其享有域外管辖权,另一方面在行使域外管辖权时要符合合理性要求。欧盟利用扩张解释属地原则和属人原则、扩大效果原则的适用范围和自由裁量范围、利用实际联系原则的不同含义泛化理解欧盟法律和被规制对象之间的联系等路径来拓展欧盟法的域外适用范围。欧盟在努力扩张欧盟法域外适用的过程中,在追求合法性的同时,还在有限程度内注意欧盟法域外适用的合理性,避免域外适用造成潜在的管辖权冲突。在欧盟法的域外适用过程中,欧盟法院积极发挥司法能动性,充当了欧盟法域外适用的幕后推动者。尽管欧盟法的域外适用存在着多方面的合法性困境,其制度构建仍有值得中国借鉴的地方。

   关键词:欧盟法;欧洲联盟条约;域外适用;域外管辖;属地原则;属人原则

  

   一、问题的提出

   全球化和科技发展导致一国利益不局限在其疆土范围内,而是向全球范围延伸。国内法跨越了传统国家的领土疆域,直接涌入跨国区域或国际社会,影响着跨国法律规制和全球治理。国内法的适用范围向域外延伸成为不可避免的事实。近年来,在美国的主导和推动下,国内法的适用突破法律属地主义的桎梏向域外扩张已呈蔓延之势。实践表明,具有域外效力的国内法在数量上不断增多,国内法的域外适用(extraterritorial application)已经成为普遍的法律现象。作为一个特殊的国际组织,欧盟在许多方面不同于主权国家,但其享有自主立法权这一特殊性使其如同一个主权国家一样,可以在国际法的框架下行使域外管辖权。欧盟经过半个多世纪的发展,其法律权能不断扩展,欧盟法的触角逐渐延伸到欧盟的各个领域。如同主权国家的国内法一样,欧盟法有其适用的空间范围。欧盟采取各种方式和途径不断扩大欧盟法的域外适用范围,发挥“布鲁塞尔效应”,增强其“规范性力量”(Normative Power)。在这一方面,欧盟起步远远晚于美国,但欧盟是积极的实践者,积累了丰富的实践经验,欧盟法呈现出不断扩展其域外适用的态势。

   目前,国际法对国内法域外适用的规则供给不足,考察国家实践成为研究这一问题的主要方法。2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上首次提出了要“加快推进我国法域外适用的法律体系建设”。2019年11月5日发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次指出应“加快中国法域外适用的法律体系建设”。目前,总体而言,中国尚未形成法律域外适用的规则体系。为此,学术界亟需加强对中国法域外适用的研究。在这一背景下,研究欧盟法的域外适用具有重要的理论探索和实践指导意义。国内对于欧盟法域外适用的研究主要从欧盟不同部门法域外适用的角度分别展开。与此不同,本文选择从价值目标、生成路径和自我限制三个方面来分析欧盟法域外适用的特征和趋势,以期对推进中国法域外适用的法律体系建设提供一些借鉴和启示。

   国内法的域外适用是一个复杂的理论和实践问题。它既是一个国内法问题,也是一个国际法问题。国内和国际法学界的学者和实践者从不同层面和视角对此作了探讨,不过对相关概念的认识仍然处于争议之中。本文在展开核心问题的讨论之前有必要厘清相关概念,为后文的论述奠定基础。考察欧盟法的域外适用首先遇到的问题是欧盟法的界定问题。迄今,尽管对于欧盟法的认识仍然存在很多争议,我们通常认为,欧盟法的法律渊源包括如下4个部分。一是一级立法。一级立法包括《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union)和《欧洲联盟运行条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)以及这两部基础条约的议定书和附件、《欧洲联盟基本权利宪章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)和一般法律原则。二是二级立法。二级立法是指欧盟立法机构根据基础条约的规定制定的条例(Regulation)、指令(Directive)和决定(Decision)。此外,欧盟独自或与其成员国共同与第三方缔结的多边或双边国际条约与以上自主性二级立法处于同等法律位阶。三是软法,包括决议、通报、声明等不具有法律约束力的文件。四是欧盟法院(The Court of Justice of the European Union)的判例对欧盟法的解释。在实践中,欧盟通过缔结多边条约、双边条约和自主性立法等多种工具,积极扩展其规则和价值在域外适用。以上所指的自主性二级立法是欧盟法域外适用的主要载体。条例、指令和决定是欧盟立法机构根据欧盟的基础条约,以解释条约和执行条约的方式制定的,具有国内法属性的法规。通常来说,欧盟的立法一般是指这一类二级立法。该类二级立法大多是对社会生活各个领域进行管理、规制的公法规范。从制定机关、调整对象以及法律效力来看,欧盟这类立法完全符合国内法的特征。因此,尽管欧盟不是一个主权国家,但研究欧盟这一类立法的域外适用对于构建中国国内法的域外适用法律体系具有参考价值。本文所探讨的中心议题中的“欧盟法”主要是指欧盟的条例、指令和决定。根据以上分析,本文所指的“欧盟法”相当于“国内法”。需要强调的是,这里所指的“国内法”,并非当事人合意选择或由冲突规范指引适用的法律规范。一国的法律规范尤其是私法规范,经过当事人合意选择,或经法院按照既定规则确定其适用,都会对本国管辖领域外的人和物产生法律约束力,但这种情形不在本文探讨的欧盟法域外适用范围之内。本文探讨的主要是欧盟运用单边立法的形式域外适用其公法规范的情形。

   域外适用的概念无论在国内法学界还是在国际法学界都仍然是一个充满争议的概念。首先,本文所讨论的“域外”,指的是管辖领域之外,对于欧盟而言,指的是欧盟27个成员国管辖领域之外。其次,域外适用与域外效力(extraterritorial effect)的概念虽紧密相关但又相区别。对此,中国国际法学界有不同的认识。本文所讨论的欧盟法域外适用,是指欧盟针对位于或发生在27个成员国管辖领域之外的人、物或行为适用欧盟法律规则的过程。由此,欧盟法对欧盟域外的个人、行业甚至国家所产生的法律拘束力,即为欧盟法的域外效力。域外效力涉及欧盟通过域外适用欧盟法所追求的目标,这些目标分为不同的等级,例如要求个人、行业或第三国遵守欧盟的具体法规,这些法规因此而产生不同程度的域外效力。

   国内法域外适用是国家行使域外管辖权的行为。管辖权是主权的一个方面。在国际法语境下,按照管辖权的功能,可将其划分为立法管辖权、司法管辖权和执法管辖权。这3种管辖权对其他国家的规制权能存在不同程度的侵入。特别是域外行使执法管辖权,会严重侵犯他国的主权。因此,根据习惯国际法,迄今为止,各国执法管辖权一般谨守国家的领土范围,除了国际合作的情形,通常不会跨境执法。但各国立法管辖权和司法管辖权延伸至境外的情形却很普遍。国内法的域外适用主要是在这两种管辖权的基础上产生的。也就是说,立法域外管辖权和司法域外管辖权是国内法域外适用的前提。本文主要是以欧盟立法管辖权和司法管辖权为基础来分析欧盟法的域外适用。

   二、欧盟法域外适用的价值目标

   国内法的域外适用是全球化和信息技术的发展等因素导致的国家利益外溢造成的必然现象。毫无疑问,国内法之所以要对域外的人或事予以适用,其追求的最根本目的是要维护国家利益。对于欧盟法,维护欧盟的利益是大多数欧盟法域外适用的首要宗旨。例如,欧盟合并控制条例域外适用的主要目的是维护欧盟内部共同市场的竞争秩序;欧盟金融衍生品场外交易条例域外适用的主要目的是维护欧盟内部市场的金融稳定;欧盟安全审查条例域外适用的主要目的是维护欧盟内部的产业安全……因为这些欧盟法域外适用的主要目标是“向内的”,通常不会引起争议。

   但考察欧盟法的域外适用的实践,我们发现不同领域特定的欧盟法追求的价值目标是不同的。欧盟法域外适用的目标不仅仅局限于维护欧盟利益这一内部的目标,还在于借助域外适用这一工具达到对外政策目标甚至是全球目标,因此具有显著的国际定位的特征。欧盟法的域外适用,本质上虽是欧盟的内部立法措施,但内部的立法措施却对欧盟外的主体施加法律义务,对外产生法律关系。《欧洲联盟条约》第21条明确规定了欧盟对外行动的总体原则和目标。这些原则和目标适用于欧盟所有与对外行动有关的共同政策。根据第21条第1款,欧盟对外行动的指导原则是:“民主、法治、人权与基本自由的普遍性与特殊性,尊重人类尊严、平等与团结原则,以及尊重《联合国宪章》之原则和国际法。”第21条第2款进一步规定了欧盟开展对外行动的8项目标,其中尤其强调:巩固与支持民主、法治、人权和国际法原则;促进发展中国家的经济、社会和环境的可持续发展;逐步消除国际贸易限制;维护和改善环境;推动全球良治等。第21条第3款要求欧盟在制定和执行各领域的对外行动以及其他政策的对外部分时应尊重并贯彻以上这些宪法性原则和目标。毫无疑问,欧盟的宪法性条约规定的这些具体目标同样适用于欧盟法的域外适用。这实际上是对欧盟法域外适用的目标提出了要求,从而赋予欧盟法的域外适用以国际性目标。可以说,欧盟法的域外适用被同时用作维护欧盟的利益和规制欧盟的对外关系。从更广泛的意义来看,规制欧盟的对外关系是为了更好地维护欧盟的内部利益。

   欧盟法在许多领域的域外适用具有显著的国际定位源于其自我认知和自我定位。《欧洲联盟条约》第2条规定:“联盟建立在尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治,以及尊重人权(包括少数群体的权利)的价值观之上。在一个奉行多元化、非歧视、宽容、公正、团结和男女平等的社会中,这些价值观为成员国所共有。”欧盟认为,它是作为一个价值联盟而存在的;作为一个国际主体,其承担着向第三国甚至全球推广以上价值的使命。《欧洲联盟条约》第3条第5款明确规定:“在与更广泛的世界的关系中,联盟应坚持和促进其价值观和利益,致力于保护其公民。它将致力于和平、安全、全球可持续发展、各国人民间的团结和相互尊重、自由公正的贸易、消除贫困、保护人权……”为了推广这些价值观,欧盟在对外关系中不遗余力地采取政治、经济、文化、法律等多种手段。其中,法律是最有效的手段之一。欧盟采取了多边、双边和单边多管齐下的方式输出其治理规则。在欧盟发展的早期,其聚焦欧洲内部的一体化建设,没有把工作重点放在对外政策方面,这样的时代已经不复返了。追求欧盟法的对外目标被认为是欧盟这一国际行为体的自然表现。

欧盟意欲借助单边立法的域外适用这样的工具参与乃至引领全球治理,发挥其软实力。在这一方面,欧盟在人权和环境保护领域的实践尤其显著。例如,欧盟第1099/2009号动物屠宰条例规定,第三国的动物产品如果要进入欧盟市场必须符合欧盟的动物屠宰规定;欧盟法院裁定,欧盟第1/2005号关于在交通运输中对动物保护的条例也适用于来源于欧盟的在第三国运输中的动物的保护;欧盟的反酷刑条例禁止有可能被用作死刑或酷刑目的的产品出口到欧盟外。欧盟在应对气候变化方面更是利用欧盟法的域外适用实现其战略目标。欧盟借助欧盟法的域外适用采取的一系列措施引发了广泛的争议,一个典型的例子是第2008/101号航空指令。根据该指令,欧盟将国际航空业碳排放交易体系强行纳入了欧盟的贸易体系。迫于可能遭受经济制裁的压力,最终欧盟发布了第421/2014号条例将以上指令域外适用的范围限制在欧洲经济区范围内。(点击此处阅读下一页)

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